PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)中的應(yīng)用
——基于參與主體職能視角*

戴艷清，南勝林，完顏鄧鄧

0 引言

公共數(shù)字文化服務(wù)是數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化環(huán)境下公共文化服務(wù)的重要組成部分[1]。隨著數(shù)字環(huán)境及公眾需求的急劇變化，以公共數(shù)字文化工程為代表的公共數(shù)字文化服務(wù)面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。一方面，新技術(shù)、新媒體應(yīng)用的普及等為公共文化服務(wù)均等化搭建橋梁，推動(dòng)了公共數(shù)字文化服務(wù)的發(fā)展。另一方面，公共數(shù)字文化服務(wù)與公眾需求的不對(duì)接問題橫亙?cè)谡胺?wù)主體的面前，亟待解決。為此，政府提出了一系列促進(jìn)公共文化服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的措施。2015年1月14日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，提出堅(jiān)持政府主導(dǎo)、社會(huì)參與、共建共享，“引入市場(chǎng)機(jī)制，激發(fā)各類社會(huì)主體參與公共文化服務(wù)的積極性，提供多樣化的產(chǎn)品和服務(wù)”[2]。同年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)的《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》指出：“在公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，PPP)模式，吸引社會(huì)資本參與，為廣大人民群眾提供優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)?！盵3]2016年10月12日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域深入推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作工作的通知》，提出“要進(jìn)一步加大PPP模式推廣應(yīng)用力度”，“積極引導(dǎo)各類社會(huì)資本參與”[4]。

隨著相關(guān)政策的出臺(tái)，PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域得以逐步推廣應(yīng)用。然而，在此過程中仍然面臨政策模糊，各參與主體利益沖突等問題。比如，政策僅粗線條地規(guī)定支持公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式，但實(shí)踐應(yīng)用中卻難以有效協(xié)調(diào)各參與主體的利益關(guān)系。此外，在公共數(shù)字文化服務(wù)PPP模式應(yīng)用過程中，具體依據(jù)《政府采購法》還是《招標(biāo)投標(biāo)法》開展工作也無明確規(guī)定。部分學(xué)者主張采用《政府采購法》，認(rèn)為PPP項(xiàng)目需要財(cái)政補(bǔ)貼，部分學(xué)者則主張采用《招標(biāo)投標(biāo)法》，認(rèn)為參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)資本方多以營利企業(yè)為主[5]46，不需要額外補(bǔ)貼。實(shí)踐操作依據(jù)較為混亂，造成其工作開展困難重重。但是，以上問題并不說明PPP模式無法在公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域得以應(yīng)用，相反，一些地區(qū)已作出有益的嘗試。當(dāng)然，PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域的實(shí)施時(shí)間尚短，筆者難以找尋到在全國范圍內(nèi)具有影響力的成功項(xiàng)目。因而，本研究僅以當(dāng)前部分地(縣)級(jí)市所開展的公共數(shù)字文化服務(wù)PPP模式應(yīng)用實(shí)踐為例，立足于公共數(shù)字文化服務(wù)PPP模式各參與主體職能的認(rèn)識(shí)，深入探索當(dāng)前PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用存在的障礙與對(duì)策，以期為相關(guān)實(shí)踐工作提供參考。

1 PPP模式及其在公共數(shù)字文化服務(wù)中的應(yīng)用價(jià)值

1.1 PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式即公私合作伙伴關(guān)系，是指政府部門通過與社會(huì)資本之間建立合作關(guān)系來提供某種公共產(chǎn)品或公共服務(wù)的一種項(xiàng)目運(yùn)營模式，是一種以各參與方的“多贏”為合作理念的現(xiàn)代融資模式[5]3。通過特許經(jīng)營、購買服務(wù)等方式同私人組織建立合作關(guān)系，使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動(dòng)更為有利的效果。PPP模式各參與主體及其關(guān)系如圖1所示。在PPP模式的運(yùn)作中，主要參與方有政府或政府授權(quán)的相關(guān)部門、私人資本、由政府和私人資本組建的PPP項(xiàng)目公司、咨詢公司和金融機(jī)構(gòu)等。由于所處領(lǐng)域不同，項(xiàng)目特點(diǎn)及運(yùn)行機(jī)制各異，其他參與者如供應(yīng)商、承包商、保險(xiǎn)公司和運(yùn)營商等也可能參與其中。政府一般是PPP項(xiàng)目的發(fā)起方；社會(huì)資本和政府授權(quán)部門合作成立PPP項(xiàng)目公司，建設(shè)并經(jīng)營項(xiàng)目；金融機(jī)構(gòu)為項(xiàng)目公司提供貸款及融資；咨詢公司提供咨詢并制定方案。

圖1 PPP模式的參與主體及各參與方關(guān)系[6]

1.2 PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)中的應(yīng)用價(jià)值

(1)有利于提高公共文化機(jī)構(gòu)服務(wù)水平和管理效率。政府作為單一主體開展公共數(shù)字文化建設(shè)與服務(wù)活動(dòng)，容易出現(xiàn)權(quán)力尋租及信息尋租等問題，也缺乏社會(huì)資本所具備的一些服務(wù)理念[7]。而社會(huì)資本更擅長將其服務(wù)至上的理念、技術(shù)以及市場(chǎng)情報(bào)同政府提供的文化服務(wù)相結(jié)合，為社會(huì)和公眾提供符合其需求且更優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)。

(2)有利于在減輕政府財(cái)政壓力的同時(shí)為民間資本提供釋放渠道[8]。在傳統(tǒng)的建設(shè)模式中，政府既承擔(dān)著提供公共數(shù)字文化服務(wù)的責(zé)任，又獨(dú)自承擔(dān)公共數(shù)字文化建設(shè)的財(cái)政壓力。而PPP模式則可為政府及社會(huì)資本帶來雙贏的結(jié)果。一方面，社會(huì)資本的進(jìn)入可以在很大程度上緩解政府的財(cái)政壓力；另一方面，政府也為社會(huì)資本在合作項(xiàng)目中作用的發(fā)揮提供政策支持，從而使社會(huì)資本的投資風(fēng)險(xiǎn)相應(yīng)降低，更好地發(fā)揮其社會(huì)效益和自身價(jià)值。

(3)有利于提高資源配置效率，進(jìn)而提高公共數(shù)字文化服務(wù)質(zhì)量。具體來說，PPP模式通過財(cái)政補(bǔ)貼激勵(lì)社會(huì)資本，可以提高市場(chǎng)資源配置的效率；而社會(huì)資本與政府的共同參與，可在提高項(xiàng)目運(yùn)營效率的同時(shí)提升服務(wù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)效率最大化，最終形成互惠互利的良性循環(huán)。

2 公共數(shù)字文化服務(wù)PPP 模式中參與主體職能分析

PPP是政府和社會(huì)資本合作提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的模式統(tǒng)稱，其中，在我國公共服務(wù)領(lǐng)域應(yīng)用最廣泛的模式有BOT、TOT、BOO 等。本研究擬采用圖文結(jié)合的方式(圖表主要參考著作《PPP模式運(yùn)用與典型案例分析》[5]19-24中幾種模式的交易結(jié)構(gòu)并結(jié)合實(shí)際案例進(jìn)行改編)，結(jié)合以上模式應(yīng)用實(shí)踐案例進(jìn)行參與主體職能分析。

2.1 公共數(shù)字文化服務(wù)BOT模式中參與主體職能

(1)理論分析。BOT(Build-Operate-Transfer)模式，意為建設(shè)—運(yùn)營—移交，指政府通過授予特許經(jīng)營權(quán)的方式，將公共服務(wù)項(xiàng)目委托給社會(huì)資本，由政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的整體規(guī)劃及監(jiān)督，社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)、運(yùn)營和提供服務(wù)。待雙方合作期滿后，社會(huì)資本再將項(xiàng)目所有權(quán)無償移交給政府[5]19。該模式的合作期通常為10至30年。

(2)實(shí)踐案例。山東省東營市“數(shù)字文化廣場(chǎng)”采取BOT模式，探索基層公共數(shù)字文化服務(wù)體系建設(shè)的新路徑。在項(xiàng)目建設(shè)階段，由社會(huì)資本負(fù)責(zé)硬件建設(shè)以及軟件開發(fā)，政府負(fù)責(zé)建設(shè)過程的監(jiān)督和協(xié)調(diào)。軟硬件建設(shè)完成后，進(jìn)入運(yùn)營階段，公共文化部門對(duì)其功能進(jìn)行試用。在此過程中，公共文化部門負(fù)責(zé)提供文化服務(wù)，社會(huì)資本負(fù)責(zé)提供技術(shù)支持。隨著項(xiàng)目完工，政府引導(dǎo)社會(huì)資本將數(shù)字文化廣場(chǎng)的管理權(quán)移交給政府(運(yùn)作模式如圖2所示)。為指導(dǎo)數(shù)字文化廣場(chǎng)建設(shè)，在項(xiàng)目建設(shè)前期制定《東營市數(shù)字文化廣場(chǎng)建設(shè)和服務(wù)規(guī)范》，明確規(guī)劃數(shù)字文化廣場(chǎng)服務(wù)設(shè)施、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式以及服務(wù)管理等內(nèi)容，但未涉及建設(shè)模式、建設(shè)方案、合作方的選擇以及合作規(guī)劃等內(nèi)容。數(shù)字文化廣場(chǎng)為文化惠民服務(wù)提供新模式，實(shí)現(xiàn)“線下”“線上”服務(wù)融合[9]，具體可以通過無線網(wǎng)絡(luò)，將廣場(chǎng)的熒屏與文化機(jī)構(gòu)視頻設(shè)備進(jìn)行聯(lián)通。通過這種方式，文化館可以同時(shí)對(duì)多個(gè)廣場(chǎng)進(jìn)行遠(yuǎn)程投屏，使文化服務(wù)打破時(shí)間、空間、地域的限制，既節(jié)約成本，也提升了文化服務(wù)的效率。

圖2 東營市“數(shù)字文化廣場(chǎng)”項(xiàng)目BOT運(yùn)作模式

2012年10月，上海市嘉定區(qū)政府主辦，創(chuàng)圖科技配合開發(fā)上海市嘉定區(qū)公共文化服務(wù)平臺(tái)——“文化嘉定云”，2014年運(yùn)營。上海創(chuàng)圖科技負(fù)責(zé)軟件開發(fā)、技術(shù)支持和咨詢服務(wù)。運(yùn)用“多終端、云平臺(tái)”的互聯(lián)網(wǎng)構(gòu)架理念，創(chuàng)圖科技把“文化嘉定云”網(wǎng)頁版、手機(jī)APP、微信公眾號(hào)等組成數(shù)字化服務(wù)集群，并以“云”互聯(lián)的方式進(jìn)行整合集聚，形成一站式服務(wù)[10]。嚴(yán)格來說，“文化嘉定云”的建設(shè)合作模式并不完全符合BOT模式，但與其較為相似。

(3)各參與主體的職能體現(xiàn)。新公共管理理論認(rèn)為，政府的主要職能是向社會(huì)提供服務(wù)或保證提供服務(wù)，這并不意味著所有公共服務(wù)都應(yīng)由政府直接提供，政府應(yīng)根據(jù)服務(wù)內(nèi)容和性質(zhì)的不同，采取相應(yīng)的供給方式[11]。在BOT模式中，政府作為項(xiàng)目的主導(dǎo)方，在很大程度上決定了項(xiàng)目能否成功。政府與公共文化機(jī)構(gòu)以及社會(huì)資本方之間，除了監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系之外，還存在著分工協(xié)作的關(guān)系。政府負(fù)責(zé)整個(gè)項(xiàng)目的總體規(guī)劃，同時(shí)對(duì)社會(huì)資本方的建設(shè)過程進(jìn)行全程監(jiān)督，此外還對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施給予支持。社會(huì)資本方負(fù)責(zé)完成建設(shè)任務(wù)，其中包括硬件設(shè)施的建設(shè)、軟件設(shè)施的開發(fā)與運(yùn)營以及后期的技術(shù)指導(dǎo)。而公共文化機(jī)構(gòu)則主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)督、協(xié)助社會(huì)資本方進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)、項(xiàng)目完工后的設(shè)備運(yùn)用以及向公眾提供文化服務(wù)。

2.2 公共數(shù)字文化服務(wù)TOT模式中參與主體職能

(1)理論分析。TOT(Transfer-Operate-Transfer)模式，意為轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—移交，指政府將已有的公共服務(wù)項(xiàng)目所有權(quán)，以合理的價(jià)格轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，社會(huì)資本在合作期內(nèi)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的管理、運(yùn)營和提供服務(wù)，待合作期滿后再將項(xiàng)目的所有權(quán)移交給政府[5]21。在該模式中，政府主要是將已建成的項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓予社會(huì)資本，而社會(huì)資本對(duì)轉(zhuǎn)讓后的項(xiàng)目負(fù)責(zé)運(yùn)營及管理。該模式的合作期限通常為20至30年。

(2)實(shí)踐案例。2013年北方廣電網(wǎng)絡(luò)公司同遼寧省文化惠民工程合作，構(gòu)建智慧廣電新媒體。而北方廣電網(wǎng)絡(luò)公司承載了遼寧省數(shù)字電視直播、互動(dòng)電視、云平臺(tái)、全網(wǎng)監(jiān)控中心系統(tǒng)在內(nèi)的多項(xiàng)業(yè)務(wù)，如圖3 所示。2015 年11 月26日，一期云電視平臺(tái)正式上線運(yùn)營。云電視平臺(tái)為全省百姓提供廣播電視、互動(dòng)點(diǎn)播、電視應(yīng)用、電視商城、智慧城市、休閑娛樂等六大板塊的內(nèi)容和應(yīng)用[12]。需要說明的是，遼寧省文化惠民工程采用的模式并非完全符合TOT模式。因?yàn)檫|寧省政府僅將云電視平臺(tái)的部分業(yè)務(wù)委托給社會(huì)資本方運(yùn)營管理，并不涉及項(xiàng)目的所有權(quán)問題。但由于公共數(shù)字文化服務(wù)的特殊性以及PPP模式的復(fù)雜性，筆者將此合作方式視為TOT模式的一種特殊表現(xiàn)形式。在該項(xiàng)目建設(shè)過程中，遼寧省委、省政府采取直接委托北方廣電網(wǎng)絡(luò)公司，而非招投標(biāo)或其他方式選取合作方?？梢钥闯?，政府或是因?yàn)樯鐣?huì)資本方自身局限，或是由于項(xiàng)目的特殊性，而在選擇社會(huì)合作方的過程中受到一定限制。

圖3 遼寧省“智慧廣電新媒體”項(xiàng)目TOT運(yùn)作模式

(3)各參與主體的職能體現(xiàn)。TOT 模式是BOT模式演變的另一種形態(tài)，其與BOT模式的不同在于，該模式下的項(xiàng)目是現(xiàn)存的或是已建成的，不需社會(huì)資本方承擔(dān)建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)任。因而政府的主要責(zé)任是選擇合適的社會(huì)資本方，在雙方達(dá)成協(xié)議后，將項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)讓予社會(huì)資本，并對(duì)其進(jìn)行一定監(jiān)督，使其更好地推動(dòng)項(xiàng)目的運(yùn)營管理。社會(huì)資本方的職責(zé)則是在合同期限范圍內(nèi)，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行合理運(yùn)營，服務(wù)公眾并獲取一定收益，最終再將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府。該模式由于不涉及項(xiàng)目建設(shè)，政府的職責(zé)在于對(duì)社會(huì)資本方的項(xiàng)目經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)督，而社會(huì)資本方則投入時(shí)間和精力以提高項(xiàng)目運(yùn)營效率及用戶使用率。該模式下參與主體的職能與新公共管理所提倡的政府工作經(jīng)濟(jì)價(jià)值理念以及經(jīng)濟(jì)、效率和效能[13]的思想不謀而合。在上述案例中，由于該項(xiàng)目并未涉及項(xiàng)目所有權(quán)轉(zhuǎn)讓的問題，因此，社會(huì)資本方亦可在政府擁有項(xiàng)目所有權(quán)的前提下協(xié)助政府運(yùn)營管理。

2.3 公共數(shù)字文化服務(wù)BOO模式中參與主體職能

(1)理論分析。BOO(Build-Own-Operate)模式，意為建設(shè)—擁有—運(yùn)營，由BOT模式演化而來，指政府通過合約協(xié)議，將基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目的建設(shè)、經(jīng)營和維護(hù)的權(quán)責(zé)委托給社會(huì)資本，在合約范圍內(nèi)，社會(huì)資本擁有項(xiàng)目投資和建設(shè)的所有權(quán)，同時(shí)還可向用戶收取一定的使用費(fèi)用，獲得合理的投資回報(bào)，沖減項(xiàng)目投資成本，最后無需將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府[5]24。在此模式中，政府授權(quán)社會(huì)資本建設(shè)項(xiàng)目并對(duì)其監(jiān)督，社會(huì)資本在政府指導(dǎo)下進(jìn)行項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營。在BOO 模式下，社會(huì)資本擁有項(xiàng)目的所有權(quán)，但也存在一定限制性條件，如社會(huì)資本需在政府授予特許經(jīng)營權(quán)的前提下對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資和建設(shè)。BOO模式和BOT模式的主要區(qū)別在于社會(huì)資本是否擁有項(xiàng)目的所有權(quán)。

(2)實(shí)踐案例。寧波市數(shù)字圖書館的建設(shè)和發(fā)展，實(shí)行了政府主導(dǎo)下的行業(yè)協(xié)同建設(shè)管理模式[14]。寧波市政府頒布了《寧波市數(shù)字圖書館項(xiàng)目建設(shè)與管理辦法》，在市教育局的領(lǐng)導(dǎo)下，由政府部門及相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)共同負(fù)責(zé)市數(shù)字圖書館建設(shè)和服務(wù)的整體規(guī)劃；由寧波市圖書館及寧波市各高校圖書館、寧波市科技信息研究院等共同建設(shè)數(shù)字資源共享平臺(tái)，同時(shí)加強(qiáng)成員館之間的交流與聯(lián)系，規(guī)范數(shù)字圖書館的建設(shè)與管理，提高數(shù)字圖書館服務(wù)的效率(如圖4所示)。該項(xiàng)目建設(shè)完成后，無需將項(xiàng)目所有權(quán)移交政府，而是由各成員館及合作企業(yè)共同運(yùn)營與管理。在寧波市數(shù)字圖書館的建設(shè)過程中，政府扮演了多重角色，它不僅是項(xiàng)目的投資者，同時(shí)還是項(xiàng)目的決策者、組織者和協(xié)調(diào)者[14]。在該項(xiàng)目中，政府通過授權(quán)實(shí)現(xiàn)數(shù)字圖書館項(xiàng)目的合作建設(shè)。但數(shù)字圖書館運(yùn)營的經(jīng)費(fèi)來源主要依賴于政府的財(cái)政投入，對(duì)于盈利能力較低甚至幾乎為零的圖書館而言，過分依賴財(cái)政補(bǔ)助勢(shì)必影響日后的發(fā)展與運(yùn)營。

圖4 寧波市數(shù)字圖書館項(xiàng)目BOO運(yùn)作模式

(3)各參與主體的職能體現(xiàn)。新社會(huì)環(huán)境下，新公共管理理論要求重塑政府與社會(huì)的關(guān)系，積極探求政府的角色轉(zhuǎn)變，亦使得公共文化機(jī)構(gòu)積極轉(zhuǎn)變服務(wù)管理理念，明白自己不再是唯一的信息服務(wù)機(jī)構(gòu)，而只是社會(huì)信息系統(tǒng)的一個(gè)組成部分[13]。在BOO模式中，政府負(fù)責(zé)制定項(xiàng)目的整體規(guī)劃以及實(shí)施辦法，提供資金支持的同時(shí)負(fù)責(zé)項(xiàng)目建設(shè)的監(jiān)管督查。公共文化機(jī)構(gòu)根據(jù)實(shí)施辦法制定具體的實(shí)施方案，負(fù)責(zé)項(xiàng)目落實(shí)，加強(qiáng)宣傳，吸引社會(huì)資本方參與。社會(huì)資本方承擔(dān)項(xiàng)目的前期開發(fā)及建設(shè)，負(fù)責(zé)投資融資以及后期的服務(wù)、管理運(yùn)營與設(shè)備維護(hù)。

除上述3 種模式外，還有ROT、TBT 等模式。ROT模式主要適用于改造已有設(shè)備或增加新設(shè)備，通過市場(chǎng)化運(yùn)營管理，提高其社會(huì)效益及經(jīng)濟(jì)效益的公共服務(wù)項(xiàng)目。而TBT模式主要適用于投資規(guī)模大，風(fēng)險(xiǎn)難以預(yù)測(cè)，運(yùn)營周期長以及回流資金慢的公共服務(wù)項(xiàng)目。因此，公共數(shù)字文化服務(wù)并不適合采用這兩種模式。

在公共數(shù)字文化PPP項(xiàng)目中，政府、文化機(jī)構(gòu)及社會(huì)資本各有分工。政府承擔(dān)主導(dǎo)職能，完善法律，負(fù)責(zé)監(jiān)督；公共文化機(jī)構(gòu)承擔(dān)服務(wù)職能，加強(qiáng)宣傳，提供文化服務(wù)；社會(huì)資本發(fā)揮參與作用，建設(shè)運(yùn)營，積極參與；社會(huì)公眾發(fā)揮民眾監(jiān)督作用，表達(dá)文化需求(見圖5)。向上海市嘉定區(qū)圖書館黃鶯館長進(jìn)行相關(guān)咨詢之后(2019年5月)，筆者對(duì)公共數(shù)字文化PPP項(xiàng)目各主體職能的認(rèn)識(shí)有了進(jìn)一步的深化。其中，政府還可以從政策層面以及資金投入等方面對(duì)公共文化機(jī)構(gòu)和社會(huì)資本給予指導(dǎo)和支持；公共文化機(jī)構(gòu)除提供文化服務(wù)之外，還應(yīng)繼續(xù)探索和完善公共數(shù)字文化服務(wù)的合作機(jī)制，為社會(huì)資本的參與提供平臺(tái)和思路；社會(huì)資本在參與建設(shè)和提供服務(wù)之余，也要承擔(dān)起相應(yīng)的社會(huì)責(zé)任，提升服務(wù)效能。

圖5 公共數(shù)字文化PPP項(xiàng)目建設(shè)主體職能圖示

3 參與主體職能視角下公共數(shù)字文化服務(wù)推行PPP模式的障礙

3.1 政策法律不完善

近年來，國家財(cái)政部和發(fā)改委頒布了一系列相關(guān)政策，一定程度上推進(jìn)了PPP模式在公共服務(wù)領(lǐng)域的運(yùn)用。然而，這些政策的作用更多體現(xiàn)在能源、交通運(yùn)輸、水利、醫(yī)療、教育等公共服務(wù)領(lǐng)域，且發(fā)改委的政策目標(biāo)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，而財(cái)政部的政策目標(biāo)是強(qiáng)調(diào)PPP項(xiàng)目的質(zhì)量，因而兩部門政策目標(biāo)存在矛盾[15]。在我國PPP實(shí)踐主要為政策驅(qū)動(dòng)的情境下，現(xiàn)已出臺(tái)的公共數(shù)字文化服務(wù)政策尚不足以支撐PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)中深入應(yīng)用。在實(shí)踐操作中，PPP與稅收制度、招投標(biāo)制度等也存在沖突問題[5]46。比如，廣東省吳川市社會(huì)力量參與公共文化建設(shè)缺乏相應(yīng)政策支持，吳川市也尚未制定清晰的、針對(duì)文化產(chǎn)業(yè)的銀行融資優(yōu)惠政策、稅收減免政策等[16]。再者，地方政府制定的建設(shè)服務(wù)規(guī)范仍不完善，山東省東營市數(shù)字文化廣場(chǎng)的建設(shè)規(guī)范即是如此。此外，如何促成《公共文化服務(wù)保障法》《公共圖書館法》等現(xiàn)有法律與PPP相關(guān)法律法規(guī)的互補(bǔ)，亦是需要考慮的問題。因此，政府應(yīng)盡快著手完善相關(guān)法律和政策，推進(jìn)PPP模式的實(shí)踐進(jìn)程。

3.2 政府對(duì)社會(huì)資本干預(yù)過多

盡管PPP模式是在政府主導(dǎo)下推行的，但政府和社會(huì)資本之間應(yīng)該是一種平等合作的關(guān)系。首先，在已有的相關(guān)實(shí)踐中，政府并未真正將社會(huì)資本看作合作伙伴，而僅將PPP模式當(dāng)作一種融資模式[17]，使其變相承擔(dān)了融資工具的功能；其次，PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)中的應(yīng)用多是在政府干預(yù)下進(jìn)行的，政府對(duì)社會(huì)資本不信任，對(duì)合作項(xiàng)目過多干涉，使得社會(huì)資本在項(xiàng)目中難以真正發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)和作用，從而降低了公共數(shù)字文化服務(wù)的效率和質(zhì)量。例如，寧波市政府作為主導(dǎo)方在數(shù)字圖書館的建設(shè)中扮演了多重角色，使得社會(huì)資本無法真正發(fā)揮應(yīng)有的作用。另外，在吳川市公共文化的建設(shè)中，由于政府過多地直接辦文化，導(dǎo)致文化內(nèi)容單一，缺乏吸引力，人民群眾滿意度低[16]?？缕秸J(rèn)為，政府應(yīng)發(fā)揮保障主體作用，公共文化機(jī)構(gòu)發(fā)揮服務(wù)主體作用，社會(huì)資本發(fā)揮參與主體作用[18]，只有三方共同努力，達(dá)成目標(biāo)共識(shí)，才能發(fā)揮整體作用。由于政府對(duì)自身職能定位不清，致使其在項(xiàng)目建設(shè)和服務(wù)過程中過多干預(yù)，最終影響社會(huì)資本的參與積極性。

3.3 公共文化機(jī)構(gòu)合作意愿不強(qiáng)

一直以來，公共文化機(jī)構(gòu)都是由政府在體制內(nèi)購買其服務(wù)，并獨(dú)立向社會(huì)公眾提供，因而難以改變其長期以來形成的服務(wù)觀念及服務(wù)模式。當(dāng)前，公共數(shù)字文化服務(wù)領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目成功案例較少，盡管在公共文化發(fā)達(dá)地區(qū)確有一些合作成果，如北京、上海、廣東等地區(qū)，但更多地區(qū)的相關(guān)實(shí)踐仍處于未開發(fā)狀態(tài)。因此，公共文化機(jī)構(gòu)雖然較為積極地響應(yīng)政府政策號(hào)召，與社會(huì)資本進(jìn)行合作，但就其本身而言，合作意愿并不強(qiáng)烈，更多時(shí)候處于“自給自足”的狀態(tài)。

3.4 社會(huì)資本參與積極性不高

總體來看，公共數(shù)字文化服務(wù)PPP項(xiàng)目盈利能力弱，難以吸引社會(huì)資本的參與。其主要原因在于，公共數(shù)字文化服務(wù)以免費(fèi)提供服務(wù)為主，具有公益性和均等化的特點(diǎn)[19]。與其他公共服務(wù)領(lǐng)域PPP 項(xiàng)目相比，其他領(lǐng)域的項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模大，回報(bào)收益高，現(xiàn)金流量多；而公共數(shù)字文化服務(wù)由于自身特點(diǎn)導(dǎo)致其后期盈利能力較弱，回報(bào)收益不確定性較大[7]，再加上公共數(shù)字文化服務(wù)由政府主導(dǎo)下的公共文化機(jī)構(gòu)提供，其項(xiàng)目成本主要為政府財(cái)政撥款，在融資渠道上受到一定限制。而社會(huì)資本大多以盈利為主、追求一定利益，如在重慶市社會(huì)力量參與公共文化建設(shè)過程中，參與的社會(huì)機(jī)構(gòu)一般以非營利性為主，對(duì)于運(yùn)營成本較敏感，而每年的運(yùn)營成本卻高居不下[20]。

3.5 社會(huì)資本自身發(fā)展存在局限

通過咨詢不難發(fā)現(xiàn)，社會(huì)資本自身發(fā)展也存在一些障礙。表現(xiàn)在，其一，目前我國文化類企業(yè)數(shù)量較少，參與公共數(shù)字文化服務(wù)PPP項(xiàng)目競標(biāo)的企業(yè)則更少，無法形成良性競爭狀態(tài)。由于缺乏競爭，政府與社會(huì)資本合作、政府購買文化服務(wù)沒有充分選擇的余地，導(dǎo)致項(xiàng)目無法順利進(jìn)行或是服務(wù)效能低下。比如，遼寧省文化惠民工程合作方的選擇即受到社會(huì)資本自身發(fā)展的限制。其二，在實(shí)踐中，盡管關(guān)注公共數(shù)字文化服務(wù)的文化類企業(yè)與社會(huì)組織數(shù)量在增加，但大多規(guī)模較小，實(shí)力偏弱，承接能力尚且不足，難以提供高效的服務(wù)。比如，在樂清市社會(huì)力量參與農(nóng)村公共文化服務(wù)的過程中，社會(huì)資本對(duì)政府的依賴性較強(qiáng)，獨(dú)立性較弱，市場(chǎng)競爭力弱，因此難以提高服務(wù)質(zhì)量[21]。其三，部分社會(huì)資本公共文化責(zé)任意識(shí)淡薄[20]，部分企業(yè)迫于政府和有關(guān)部門的壓力通過出資贊助或是捐贈(zèng)等各種形式參與到公共數(shù)字文化服務(wù)中來，雖然在一定程度上、一定時(shí)間范圍內(nèi)促進(jìn)了公共數(shù)字文化的發(fā)展，但缺乏穩(wěn)定性，難以長期維系。由于社會(huì)資本自身的局限及其社會(huì)責(zé)任的缺失致使其參與過程不暢。

3.6 社會(huì)公眾參與度不高

社會(huì)公眾作為參與主體中的重要組成部分之一，同樣也是公共數(shù)字文化服務(wù)的消費(fèi)主體，但其在公共數(shù)字文化服務(wù)PPP模式中尚未發(fā)揮應(yīng)有的作用。表現(xiàn)為：第一，由于我國政府部分工作尚未做到完全公開透明化，或是信息更新不及時(shí)，社會(huì)公眾難以及時(shí)獲取最新消息。消息傳播滯后，導(dǎo)致公眾在不知情的情況下難以參與其中。第二，由于部分社會(huì)公眾權(quán)利意識(shí)仍較為薄弱，不懂得如何維護(hù)自身享有文化的權(quán)益。比如，在大連市政府為購買公共數(shù)字文化服務(wù)進(jìn)行的文化需求調(diào)查過程中，存在居民表達(dá)需求意愿不足的問題。部分居民不愿配合政府的調(diào)查工作，也不愿表達(dá)自己的想法與需求[22]。第三，公眾較少行使其監(jiān)督權(quán)利。公民作為國家的主人，有權(quán)對(duì)政府工作進(jìn)行監(jiān)督，但政府有時(shí)無法做到及時(shí)公開同社會(huì)資本合作的相關(guān)信息，導(dǎo)致公眾無法合理行使監(jiān)督權(quán)。

4 參與主體職能視角下公共數(shù)字文化服務(wù)推行PPP模式的策略

在PPP模式推行過程中，政府應(yīng)改變以往全權(quán)負(fù)責(zé)的理念，向公共數(shù)字文化服務(wù)的準(zhǔn)提供者、合作者和監(jiān)督者的身份轉(zhuǎn)變，而公共文化機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本以及社會(huì)公眾也需要積極調(diào)整自身角色，在公共數(shù)字文化服務(wù)中發(fā)揮應(yīng)有的作用。

4.1 政府應(yīng)著力構(gòu)建穩(wěn)定的制度環(huán)境

發(fā)改委和財(cái)政部所追求的政策目標(biāo)不同，相互排斥的政策目標(biāo)在一定程度上影響了PPP的實(shí)施效果[15]。然而，政策驅(qū)動(dòng)下的公共數(shù)字文化服務(wù)PPP項(xiàng)目仍有賴于完善的法律政策。因此，作為法律制定的主體，我國政府應(yīng)盡快完善相關(guān)法律政策，以明確標(biāo)準(zhǔn)化操作要求，明確責(zé)任分工等。首先，應(yīng)針對(duì)公共數(shù)字文化PPP模式應(yīng)用現(xiàn)存的問題，加快健全現(xiàn)有法律法規(guī)，以提供政策保障和法律支持。其次，抓緊與現(xiàn)有其他法規(guī)政策的協(xié)調(diào)工作，避免各法律之間出現(xiàn)明顯沖突，如PPP項(xiàng)目的實(shí)施適用于《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》不同情形。同時(shí)還要協(xié)調(diào)不同部門由于各自目標(biāo)不同而產(chǎn)生的矛盾，以確保PPP模式的順利推行。最后，PPP的立法要明確政府以及社會(huì)資本的責(zé)任，對(duì)雙方加以約束，以防止雙方的越位行為。

4.2 政府同社會(huì)資本合作共贏

首先，政府應(yīng)該擺正自身的觀念和態(tài)度，真正將社會(huì)資本看成是合作伙伴，把社會(huì)資本視為項(xiàng)目的參與者和運(yùn)營管理方，而非將其當(dāng)成一種融資工具來消除自身債務(wù)和分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)上，應(yīng)當(dāng)由“最適宜承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”，而非隨意將風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本。其次，新公共管理反對(duì)大政府角色，提倡精簡而有效的服務(wù)型政府[13]。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變自身職能，改變過去對(duì)PPP項(xiàng)目一手操辦的局面，轉(zhuǎn)而發(fā)揮其在公共文化資源配置、管理協(xié)調(diào)中的主導(dǎo)作用，吸引社會(huì)資本參與PPP項(xiàng)目，簡政放權(quán)，合理劃分政府和社會(huì)資本在PPP項(xiàng)目中的權(quán)力和責(zé)任。政府在政策上進(jìn)行正確的、合理的引導(dǎo)，具體的實(shí)施細(xì)節(jié)交由社會(huì)資本完成，加強(qiáng)政府和社會(huì)資本之間的協(xié)調(diào)配合，形成政府引領(lǐng)主導(dǎo)，社會(huì)參與的格局。最后，政府應(yīng)該強(qiáng)化自身監(jiān)管職能，完善監(jiān)管機(jī)制。簡政放權(quán)并不意味著政府什么都不用管，全權(quán)交由社會(huì)資本來操辦。社會(huì)資本參與公共數(shù)字文化建設(shè)的過程，難免會(huì)存在不負(fù)責(zé)任、消極怠工等問題，需要政府對(duì)公共數(shù)字文化建設(shè)進(jìn)行管理和監(jiān)督，對(duì)社會(huì)資本參與公共數(shù)字文化服務(wù)的行為進(jìn)行約束，如在簽訂合同的過程中對(duì)社會(huì)資本做出明確的要求，從源頭對(duì)PPP項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)管。

4.3 強(qiáng)化公共文化機(jī)構(gòu)的合作意愿

現(xiàn)有的諸多實(shí)踐證明，公共文化機(jī)構(gòu)應(yīng)轉(zhuǎn)變自身傳統(tǒng)的服務(wù)理念，積極嘗試與社會(huì)資本合作。例如，江陰市圖書館推出“三味書咖”全民閱讀實(shí)踐項(xiàng)目，采用PPP模式，實(shí)現(xiàn)了政府、圖書館、企業(yè)以及讀者的共贏[23]；廣州市黃埔區(qū)圖書館采用PPP模式建成社區(qū)圖書館，使得圖書館為讀者“最后一公里”服務(wù)得到延伸[24]。公共圖書館采用服務(wù)外包的方式同社會(huì)資本合作已有不少成功案例。其次，除圖書館之外的文化機(jī)構(gòu)，如博物館、美術(shù)館、文化館等，也應(yīng)努力探索與社會(huì)資本的合作路徑，通過技術(shù)合作或資源共享等形式，建立起數(shù)字博物館、美術(shù)館及文化館等，改變過去傳統(tǒng)、單一的服務(wù)模式，提供更多優(yōu)質(zhì)的服務(wù)內(nèi)容。再次，公共文化機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)政策宣傳和引導(dǎo)，鼓勵(lì)和吸引社會(huì)資本參與競標(biāo)，達(dá)成合作雙贏的共識(shí)，以更好地推動(dòng)公共數(shù)字文化建設(shè)，提升公共數(shù)字文化服務(wù)效能。

4.4 提高社會(huì)資本參與意愿

本研究咨詢結(jié)果表明，加強(qiáng)政府與社會(huì)資本之間可持續(xù)的合作和發(fā)展，對(duì)社會(huì)資本的參與給予必要的合法回報(bào)，提高雙方合作的社會(huì)效益以及社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)效益，尋求共贏點(diǎn)是提高社會(huì)資本參與意愿的重要法寶。從社會(huì)資本自身的角度來說，應(yīng)強(qiáng)化其自身參與意愿，把投入公共數(shù)字文化建設(shè)并產(chǎn)生相應(yīng)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益作為其發(fā)展的生命線。一方面，社會(huì)資本投入建設(shè)資金是其參與公共數(shù)字文化建設(shè)的重要一環(huán)(如圖5所示)，同時(shí)也是PPP模式的核心內(nèi)容之一。因此，社會(huì)資本可設(shè)立專項(xiàng)發(fā)展基金，保證資金的穩(wěn)定增長。另一方面，社會(huì)資本可以主動(dòng)了解政府制定的方針政策和公共文化機(jī)構(gòu)提出的合作建設(shè)方案，了解其參與方式、運(yùn)營模式、盈利模式以及投資回報(bào)等相關(guān)政策，營造良好的社會(huì)環(huán)境和輿論氛圍[25]。

4.5 提升社會(huì)資本的核心競爭力

公共數(shù)字文化服務(wù)PPP模式方興未艾，其對(duì)于社會(huì)資本(如文化類企業(yè)及社會(huì)組織)來說是絕佳的發(fā)展機(jī)會(huì)。首先，社會(huì)資本應(yīng)努力提高自身發(fā)展水平，尋求公共數(shù)字文化服務(wù)創(chuàng)新性發(fā)展方向，以期更好地承接項(xiàng)目。其次，社會(huì)資本應(yīng)配合政府完善文化市場(chǎng)準(zhǔn)入和退出機(jī)制，培育和壯大自身，進(jìn)行公平競爭、優(yōu)勝劣汰[26]，強(qiáng)化自身建設(shè)項(xiàng)目的能力和運(yùn)營項(xiàng)目的水平。此外，社會(huì)資本在提升核心競爭力的同時(shí)應(yīng)提高社會(huì)責(zé)任感，要意識(shí)到作為社會(huì)主體參與公共數(shù)字文化建設(shè)、為公眾提供更優(yōu)質(zhì)的文化服務(wù)是一項(xiàng)光榮的事業(yè)，是其在社會(huì)立足所不能推卸的責(zé)任，更是其樹立良好企業(yè)形象，打造企業(yè)品牌的契機(jī)。

4.6 提升社會(huì)公眾參與度

首先，政府應(yīng)及時(shí)更新門戶網(wǎng)站的信息，通過電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)、手機(jī)等媒體及時(shí)傳播訊息，在做好“文化進(jìn)萬家”的同時(shí)，也要做到“訊息進(jìn)萬家”，讓群眾能夠及時(shí)獲取最新消息，便于公眾參與。其次，政府在開展公眾需求調(diào)查的過程中，應(yīng)針對(duì)不同文化層次的公眾進(jìn)行差異化的調(diào)查，并積極引導(dǎo)公眾表達(dá)自己真實(shí)的文化需求。最后，社會(huì)公眾應(yīng)強(qiáng)化主人公意識(shí)，學(xué)會(huì)充分維護(hù)自身權(quán)益并做到合理使用自身權(quán)利。另外，公眾還應(yīng)當(dāng)擺正消費(fèi)者心態(tài)。社會(huì)公眾作為文化服務(wù)的消費(fèi)者，有權(quán)也理應(yīng)提出自身的文化需求，同時(shí)對(duì)文化服務(wù)提供者進(jìn)行監(jiān)督。

5 結(jié)語

PPP模式作為一種新型的政企合作模式，已經(jīng)成為發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家廣泛采用的一種方法，在公共服務(wù)領(lǐng)域以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面廣泛應(yīng)用。相比于其他公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，PPP模式在公共數(shù)字文化領(lǐng)域中的應(yīng)用尚處于起步階段，各項(xiàng)配套政策及實(shí)施細(xì)則還未成型[17]，因此具體的應(yīng)用實(shí)踐還比較少。但不可否認(rèn)，PPP模式在公共數(shù)字文化服務(wù)中的應(yīng)用具有巨大潛力和發(fā)展前景。公共數(shù)字文化服務(wù)PPP項(xiàng)目各參與主體應(yīng)進(jìn)一步探索合作方式，在實(shí)踐中推動(dòng)公共數(shù)字文化服務(wù)的進(jìn)一步發(fā)展。