中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議匯率章節(jié)述評(píng)
——以“匯率操縱”問(wèn)題為中心

廖 凡

2020 年1 月15 日，中美兩國(guó)在華盛頓簽署第一階段《中華人民共和國(guó)政府和美利堅(jiān)合眾國(guó)政府經(jīng)濟(jì)貿(mào)易協(xié)議》（以下稱《第一階段協(xié)議》），曠日持久的中美貿(mào)易戰(zhàn)暫時(shí)告一段落。除序言外，《第一階段協(xié)議》共有八章，分別是知識(shí)產(chǎn)權(quán)，技術(shù)轉(zhuǎn)讓，食品和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易〔含17 個(gè)附錄（annex）、1 個(gè)附件（appendix）和2 個(gè)附件（attachment）〕，①由于缺乏嚴(yán)格對(duì)應(yīng)的中文詞匯，《第一階段協(xié)議》中文本對(duì)annex、appendix 和attachment 的翻譯較為混亂。第三章（食品和農(nóng)產(chǎn)品貿(mào)易）將annex 譯為“附錄”，將appendix 和attachment 均譯為“附件”；而第八章（最終條款）卻又將annex 譯為“附件”，將appendix 譯為“附錄”?！兜谝浑A段協(xié)議》中英文本均見中國(guó)政府網(wǎng)，http://www.gov.cn/xinwen/2020-01/16/content_5469650.htm，2020年4月5日訪問(wèn)。金融服務(wù)，宏觀經(jīng)濟(jì)政策、匯率問(wèn)題和透明度，擴(kuò)大貿(mào)易（含1 個(gè)附錄），雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決，以及最終條款。其中，第五章為匯率章節(jié)，專門規(guī)定匯率問(wèn)題以及與之相關(guān)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和透明度事宜?？傮w而言，在該章中雙方同意尊重彼此貨幣政策自主權(quán)，實(shí)施由市場(chǎng)決定的匯率制度，避免競(jìng)爭(zhēng)性貶值，保持?jǐn)?shù)據(jù)透明度，通過(guò)協(xié)商解決分歧。①中國(guó)人民銀行網(wǎng)站：《關(guān)于中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議匯率章節(jié)的情況說(shuō)明》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3960014/index.html，2020年4月5日訪問(wèn)。相比貿(mào)易戰(zhàn)期間美國(guó)在人民幣匯率問(wèn)題上咄咄逼人的單邊主義做法，②2019年8月5日，美國(guó)財(cái)政部將中國(guó)列為“匯率操縱國(guó)”，系1994年以來(lái)首次。這標(biāo)志著中美雙方就匯率問(wèn)題達(dá)成階段性共識(shí)，朝向雙邊途徑以及國(guó)際貨幣基金組織（IMF）主導(dǎo)下的多邊途徑回歸。③在《第一階段協(xié)議》簽署前夕，美國(guó)財(cái)政部在其2020 年1 月13 日公布的匯率政策報(bào)告中取消了對(duì)中國(guó)“匯率操縱國(guó)”的認(rèn)定。See U.S. Department of the Treasury Office of International Affairs, Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States, https://home.treasury.gov/system/files/136/20200113-Jan-2020-FX-Re port-FINAL.pdf, visited on 5 April 2020.

《第一階段協(xié)議》匯率章節(jié)分為總則、匯率政策、透明度和執(zhí)行機(jī)制四個(gè)部分，共13 條。概而言之，這些條款中既有原則聲明也有具體規(guī)定，既有重申承諾也有新增義務(wù)，既有實(shí)體性條款也有程序性條款。其中，較具實(shí)質(zhì)意義的是有關(guān)匯率政策和透明度的內(nèi)容，而核心義務(wù)則是匯率義務(wù)，或者說(shuō)不得操縱匯率的義務(wù)。盡管《第一階段協(xié)議》明確規(guī)定雙方的匯率分歧應(yīng)當(dāng)首先在雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決安排框架下解決，但對(duì)于如何判定“匯率操縱”，協(xié)議中并無(wú)界定和說(shuō)明，需要基于相關(guān)國(guó)際、國(guó)內(nèi)法律規(guī)則來(lái)認(rèn)識(shí)和分析。在國(guó)際法層面，IMF 關(guān)于匯率操縱問(wèn)題的多邊規(guī)則是最重要的判定標(biāo)準(zhǔn)；在國(guó)內(nèi)法層面，由于中國(guó)并無(wú)認(rèn)定他國(guó)操縱匯率的立法，因此美國(guó)國(guó)內(nèi)法就成為主要坐標(biāo)。鑒此，本文首先對(duì)《第一階段協(xié)議》的主要內(nèi)容與核心義務(wù)作一介紹；然后分別討論IMF和美國(guó)關(guān)于匯率操縱問(wèn)題的相關(guān)規(guī)則與實(shí)踐，以期為認(rèn)識(shí)和分析“不得操縱匯率”這一義務(wù)提供較為全面的規(guī)則背景；在此基礎(chǔ)上，最后一個(gè)部分對(duì)我國(guó)下一階段的工作重點(diǎn)以及仍然存在的風(fēng)險(xiǎn)隱患加以反思和展望。

一、匯率章節(jié)的主要內(nèi)容與核心義務(wù)

（一）總則

總則部分的主要內(nèi)容有三：一是彼此尊重對(duì)方依據(jù)國(guó)內(nèi)法律的貨幣政策自主權(quán)；二是雙方認(rèn)識(shí)到實(shí)行靈活匯率制度在可行情況下能夠起到吸收沖擊的作用；三是雙方共同的目標(biāo)是奉行增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)基本面、提升透明度并避免不可持續(xù)的外部失衡的政策。其中，尊重貨幣政策自主權(quán)意味著一方不能借助匯率問(wèn)題干涉另一方自主實(shí)施的貨幣政策，這也是20世紀(jì)70年代布雷頓森林體系解體、浮動(dòng)匯率合法化后國(guó)際貨幣體系的題中應(yīng)有之義。其余兩點(diǎn)則為國(guó)際社會(huì)的普遍共識(shí)。例如，第二點(diǎn)的完整表述為“強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)基本面、穩(wěn)健的政策和具有韌性的國(guó)際貨幣體系對(duì)于匯率穩(wěn)定至關(guān)重要，從而促進(jìn)強(qiáng)勁、可持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和投資；實(shí)行靈活匯率制度在可行的情況下能夠起到吸收沖擊的作用”，與2018 年3 月二十國(guó)集團(tuán)（G20）財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議公報(bào)中的措辭完全相同。①See Communiqué, G20 Finance Ministers & Central Bank Governors, http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-03-30-g20_finance_annex-en.html, visited on 5 April 2020.總則部分的第四點(diǎn)是關(guān)于匯率政策的承諾，為行文方便起見，放在匯率政策部分一并分析。

（二）匯率政策

匯率政策部分實(shí)際上是中美雙方在匯率政策上作出的承諾，包括：（1）恪守G20 公報(bào)中關(guān)于匯率的承諾，避免競(jìng)爭(zhēng)性貶值或?qū)R率用于競(jìng)爭(zhēng)性目的，包括對(duì)外匯市場(chǎng)進(jìn)行大規(guī)模、持續(xù)、單向干預(yù)；（2）雙方均確認(rèn)受IMF協(xié)定約束，避免通過(guò)操縱匯率或國(guó)際貨幣體系來(lái)阻礙國(guó)際收支的有效調(diào)整或取得不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)；（3）實(shí)現(xiàn)并維持市場(chǎng)決定的匯率制度；（4）保持經(jīng)常溝通，就外匯市場(chǎng)情況、活動(dòng)與政策進(jìn)行溝通協(xié)商，并就IMF對(duì)各自的匯率評(píng)估進(jìn)行溝通協(xié)商。

上述第一點(diǎn)是對(duì)近年來(lái)各國(guó)在G20 框架下相關(guān)承諾的重申。2016 年G20 領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會(huì)公報(bào)即載明：“我們重申，匯率的過(guò)度波動(dòng)和無(wú)序調(diào)整會(huì)影響經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。我們的有關(guān)部門將就外匯市場(chǎng)密切討論溝通。我們重申此前的匯率承諾，包括將避免競(jìng)爭(zhēng)性貶值和不以競(jìng)爭(zhēng)性目的來(lái)盯住匯率?！雹凇抖畤?guó)集團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)人杭州峰會(huì)公報(bào)》，《人民日?qǐng)?bào)》2016年9月6日，第4版。2018 年G20 財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)會(huì)議公報(bào)重申：“我們認(rèn)識(shí)到，匯率的過(guò)度波動(dòng)和無(wú)序調(diào)整會(huì)影響經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定。我們將避免競(jìng)爭(zhēng)性貶值，不以競(jìng)爭(zhēng)性目的來(lái)盯住匯率?！雹跾ee Communiqué, G20 Finance Ministers & Central Bank Governors, http://www.g20.utoronto.ca/2018/2018-03-30-g20_finance_annex-en.html, visited on 5 April 2020.2019 年G20 領(lǐng)導(dǎo)人大坂峰會(huì)宣言也再度“重申我們的財(cái)政部長(zhǎng)和央行行長(zhǎng)2018 年3 月做出的匯率承諾”。④G20, G20 Osaka Leaders’ Declaration, https://www.consilium.europa.eu/media/40124/final_g20_osaka_leaders_declaration.pdf, visited on 5 April 2020.第二點(diǎn)則是IMF 成員國(guó)均需遵守的法定義務(wù)。在固定匯率制解體后，《國(guó)際貨幣基金協(xié)定》（以下稱《基金協(xié)定》）第4 條第1 款成為約束成員國(guó)的主要法律條款。⑤參見廖凡：《國(guó)際貨幣金融體制改革的法律問(wèn)題》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版，第132頁(yè)。根據(jù)該條款，IMF 成員國(guó)承諾同IMF 及其他成員國(guó)合作，以確保有秩序的外匯安排，促進(jìn)匯率體系穩(wěn)定。為此目的，成員國(guó)負(fù)有四項(xiàng)義務(wù)，其中具有實(shí)質(zhì)意義的是第三項(xiàng)，即不得操縱匯率或國(guó)際貨幣制度來(lái)阻礙國(guó)際收支的有效調(diào)整或取得對(duì)其他成員國(guó)不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)?？梢?，第二點(diǎn)實(shí)際上是對(duì)該項(xiàng)義務(wù)的復(fù)述。

第三點(diǎn)要求雙方均應(yīng)實(shí)現(xiàn)并維持市場(chǎng)決定的匯率制度，既是美方的一貫主張，也與中方多年來(lái)匯率形成機(jī)制改革的方向一致，毋庸贅言。第四點(diǎn)規(guī)定雙方就外匯市場(chǎng)活動(dòng)與政策以及IMF對(duì)各自的匯率評(píng)估進(jìn)行溝通協(xié)商，則是一方面將雙邊協(xié)商作為匯率政策溝通協(xié)調(diào)的主渠道，另一方面強(qiáng)調(diào)以作為多邊國(guó)際組織的IMF 的具有權(quán)威性和客觀性的評(píng)估作為雙邊協(xié)商的基準(zhǔn)和參照。這本質(zhì)上是對(duì)美國(guó)近年來(lái)在匯率領(lǐng)域單邊主義做法的“糾偏”，將匯率分歧和爭(zhēng)議的解決拉回到雙邊和多邊軌道上來(lái)。

（三）透明度

透明度部分是關(guān)于數(shù)據(jù)透明度，主要內(nèi)容為：第一，雙方應(yīng)及時(shí)公布相關(guān)數(shù)據(jù)，包括國(guó)際儲(chǔ)備、遠(yuǎn)期頭寸、國(guó)際收支、進(jìn)出口等數(shù)據(jù)；第二，雙方同意按時(shí)公布IMF 第4 條磋商報(bào)告，同時(shí)繼續(xù)參與IMF 官方外匯儲(chǔ)備貨幣構(gòu)成調(diào)查。具言之，雙方確認(rèn)按規(guī)定時(shí)間公開披露以下數(shù)據(jù)：（1）每月結(jié)束后不遲于30 日內(nèi)，按照IMF 關(guān)于國(guó)際儲(chǔ)備和外幣流動(dòng)性的數(shù)據(jù)模板，公布每月外匯儲(chǔ)備和遠(yuǎn)期頭寸數(shù)據(jù)；（2）每季結(jié)束后不遲于90 日內(nèi)，公布每季度國(guó)際收支金融賬戶的子項(xiàng)數(shù)據(jù)，包括直接投資、證券投資與其他投資（貸款與應(yīng)收款）；（3）每季結(jié)束后90 日內(nèi)，公布每季度貨物與服務(wù)進(jìn)出口情況。與此同時(shí)，雙方重申并繼續(xù)同意在IMF執(zhí)行董事會(huì)（以下稱“執(zhí)董會(huì)”）會(huì)議后四周內(nèi)，公布IMF 關(guān)于本方的第4 條磋商報(bào)告，包括對(duì)本方匯率的評(píng)估情況；如IMF 未公開上述信息，未被公開的一方應(yīng)主動(dòng)要求IMF予以公開披露。

《基金協(xié)定》第4 條第3 款規(guī)定，IMF 應(yīng)當(dāng)監(jiān)督國(guó)際貨幣體系以保證其有效運(yùn)行，并監(jiān)督成員國(guó)遵守其根據(jù)該條第1 款所承擔(dān)的一般義務(wù)；為此目的，IMF 應(yīng)當(dāng)嚴(yán)密監(jiān)督成員國(guó)的匯率政策，并制定具體原則，在匯率政策上對(duì)所有成員國(guó)進(jìn)行指導(dǎo)。此即IMF 匯率監(jiān)督職能的基本依據(jù)。IMF 的監(jiān)督包括兩種形式，即雙邊監(jiān)督和多邊監(jiān)督。雙邊監(jiān)督是通過(guò)持續(xù)監(jiān)測(cè)成員國(guó)的經(jīng)濟(jì)狀況并在必要時(shí)同成員國(guó)進(jìn)行磋商，對(duì)每個(gè)成員國(guó)的相關(guān)政策進(jìn)行評(píng)估并提出建議，重點(diǎn)關(guān)注是否存在影響國(guó)內(nèi)和外部穩(wěn)定的風(fēng)險(xiǎn)，從而需要對(duì)經(jīng)濟(jì)或金融政策進(jìn)行調(diào)整；多邊監(jiān)督則是對(duì)全球和地區(qū)經(jīng)濟(jì)趨勢(shì)進(jìn)行監(jiān)測(cè)和評(píng)估，主要手段是定期發(fā)布《世界經(jīng)濟(jì)展望》和《全球金融穩(wěn)定報(bào)告》。相對(duì)而言，更具實(shí)質(zhì)意義的是以國(guó)別為基礎(chǔ)的雙邊監(jiān)督。根據(jù)《基金協(xié)定》第4 條第3 款第2 項(xiàng)，成員國(guó)應(yīng)當(dāng)提供雙邊監(jiān)督所需信息，并在IMF 提出要求時(shí)就其匯率政策問(wèn)題同前者進(jìn)行磋商，此即所謂“第4 條磋商”。

由于第4 條磋商屬于雙邊而非多邊監(jiān)督，因此IMF 并不強(qiáng)制要求公開磋商報(bào)告，是否公布由成員國(guó)自行決定。2004 年，IMF 首次公布中國(guó)磋商報(bào)告。①中國(guó)政府網(wǎng)：《人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人就2005 中國(guó)磋商報(bào)告答記者問(wèn)》，http://www.gov.cn/jrzg/2005-11/18/content_101898.htm，2020年4月5日訪問(wèn)。近年來(lái)，我國(guó)數(shù)據(jù)透明度不斷提高，IMF 經(jīng)我國(guó)同意每年都會(huì)定期公布中國(guó)第4 條磋商報(bào)告，介紹對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和宏觀經(jīng)濟(jì)政策的全面評(píng)估情況。②中國(guó)人民銀行網(wǎng)站：《關(guān)于中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議匯率章節(jié)的情況說(shuō)明》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3960014/index.html，2020年4月5日訪問(wèn)。在此基礎(chǔ)上，《第一階段協(xié)議》明確了磋商報(bào)告的公布時(shí)限，并將公布報(bào)告從當(dāng)事國(guó)的權(quán)利變?yōu)榱x務(wù)，從被動(dòng)配合（“同意”）變?yōu)橹鲃?dòng)要求。這應(yīng)當(dāng)說(shuō)一個(gè)實(shí)質(zhì)性的改變。同樣地，關(guān)于國(guó)內(nèi)相關(guān)數(shù)據(jù)的公布，我國(guó)已于2014 年采納了IMF 數(shù)據(jù)公布特殊標(biāo)準(zhǔn)（SDDS），并已常態(tài)化公布宏觀經(jīng)濟(jì)及匯率相關(guān)數(shù)據(jù)，③中國(guó)人民銀行網(wǎng)站：《關(guān)于中美第一階段經(jīng)貿(mào)協(xié)議匯率章節(jié)的情況說(shuō)明》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3960014/index.html，2020年4月5日訪問(wèn)。但《第一階段協(xié)議》將這一工作由自主公布的權(quán)利變?yōu)闂l約規(guī)定的義務(wù)，仍系實(shí)質(zhì)性改變。

（四）執(zhí)行機(jī)制

執(zhí)行機(jī)制實(shí)際上是分歧解決機(jī)制?！兜谝浑A段協(xié)議》規(guī)定，雙方如在匯率問(wèn)題方面出現(xiàn)分歧，應(yīng)由中國(guó)人民銀行和美國(guó)財(cái)政部在第七章的雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決安排框架下解決；若仍不能解決，一方還可請(qǐng)求IMF在其職責(zé)范圍內(nèi)予以處理，包括對(duì)另一方的宏觀經(jīng)濟(jì)和匯率政策、數(shù)據(jù)透明度以及報(bào)告情況進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)督，或者發(fā)起正式磋商并提供適當(dāng)意見。

根據(jù)第七章，雙方各自設(shè)立由指定的副部長(zhǎng)和指定的副貿(mào)易代表牽頭的“雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決辦公室”，負(fù)責(zé)評(píng)估與協(xié)議履行相關(guān)的具體問(wèn)題，接受任何一方提交的與協(xié)議履行相關(guān)的申訴，以及嘗試通過(guò)磋商解決爭(zhēng)端。如一方（“申訴方”）認(rèn)為另一方（“被申訴方”）的行為不符合《第一階段協(xié)議》，申訴方可向被申訴方的雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決辦公室提出申訴。如申訴在副部級(jí)層面未獲解決，申訴方可將該問(wèn)題提交至中國(guó)國(guó)務(wù)院分管副總理和美國(guó)貿(mào)易代表，后者應(yīng)視情況進(jìn)行磋商；若磋商不能達(dá)成共識(shí)，一方可以“采取行動(dòng)，包括停止其在本協(xié)議下的某一義務(wù)，或采取其認(rèn)為適當(dāng)?shù)?、以相稱的方式實(shí)施的補(bǔ)救措施”。

值得注意的是，第7.4 條進(jìn)而規(guī)定：“如被申訴方認(rèn)為申訴方依照本項(xiàng)采取的行動(dòng)基于善意，被申訴方不會(huì)采取反制措施，或以其他方式挑戰(zhàn)相關(guān)行動(dòng)（or otherwise challenge such action）。如被申訴方認(rèn)為申訴方的行動(dòng)基于惡意，其救濟(jì)手段是向申訴方提交書面通知退出本協(xié)議?！边@意味著，任何一方在其認(rèn)為必要和適當(dāng)時(shí)均可采取單方行動(dòng)，而任何一方在其認(rèn)為必要和適當(dāng)時(shí)也均可選擇退出《第一階段協(xié)議》，而無(wú)須承擔(dān)直接法律后果。換言之，協(xié)議并無(wú)硬性的執(zhí)行機(jī)制，其執(zhí)行與否取決于雙方權(quán)衡利弊后的自主選擇。具體到匯率問(wèn)題，《第一階段協(xié)議》規(guī)定：在雙方無(wú)法達(dá)成共識(shí)時(shí)，通過(guò)作為多邊國(guó)際組織的IMF在其職責(zé)范圍內(nèi)協(xié)助解決。這既符合IMF作為匯率評(píng)估權(quán)威機(jī)構(gòu)的職責(zé)，也有利于約束單邊主義行為。

二、IMF關(guān)于匯率操縱問(wèn)題的多邊規(guī)則與實(shí)踐

如上所述，《基金協(xié)定》第4 條第1 款規(guī)定了成員國(guó)在匯率和安排方面的一般性義務(wù)，特別是不得操縱匯率的義務(wù)。但是，對(duì)于何為“操縱匯率”、何為“阻礙國(guó)際收支的有效調(diào)整”或“不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”，《基金協(xié)定》并無(wú)進(jìn)一步說(shuō)明。1977年、2007 年和2012 年，IMF 執(zhí)董會(huì)先后通過(guò)了《匯率政策監(jiān)督?jīng)Q定》（以下稱《1977年決定》）、《對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督的決定》（以下稱《2007 年決定》）和《雙邊和多邊監(jiān)督?jīng)Q定》（又名《綜合監(jiān)督?jīng)Q定》，以下稱《2012 年決定》），對(duì)匯率監(jiān)督事項(xiàng)作出了細(xì)化規(guī)定。

《1977 年決定》沒(méi)有對(duì)“操縱匯率”作出界定，只是列舉了IMF 在評(píng)判成員國(guó)是否存在匯率操縱行為時(shí)應(yīng)當(dāng)考察的六項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)。①這六項(xiàng)監(jiān)測(cè)指標(biāo)是：（1）在外匯市場(chǎng)進(jìn)行持續(xù)、大規(guī)模的單向干預(yù)；（2）以國(guó)際收支為目的的不可持續(xù)的或帶來(lái)過(guò)高流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)的官方或準(zhǔn)官方借款，或過(guò)度的、長(zhǎng)時(shí)間的官方或準(zhǔn)官方外國(guó)資產(chǎn)積累；（3）出于國(guó)際收支目的，實(shí)行、大幅強(qiáng)化或長(zhǎng)期維持對(duì)經(jīng)常交易或支付的限制性或鼓勵(lì)性措施，或者出于國(guó)際收支目的，實(shí)行或大幅修改對(duì)資本流入或流出的限制性或鼓勵(lì)性措施；（4）出于國(guó)際收支目的，實(shí)行非正常鼓勵(lì)或阻止資本流動(dòng)的貨幣和其他國(guó)內(nèi)金融政策；（5）匯率表現(xiàn)與經(jīng)濟(jì)和金融基本條件（包括影響競(jìng)爭(zhēng)和長(zhǎng)期資本流動(dòng)的因素）無(wú)關(guān)；（6）不可持續(xù)的私人資本流動(dòng)。其中，第6項(xiàng)系1995年IMF修改《1977年決定》時(shí)所增加。需要注意的是，這六項(xiàng)內(nèi)容僅僅是IMF 進(jìn)行評(píng)判時(shí)的“指標(biāo)”或者說(shuō)“參考”，而不是匯率操縱的“定義”或者判斷是否存在匯率操縱行為的“標(biāo)準(zhǔn)”。換言之，即使成員國(guó)的匯率政策符合一個(gè)或多個(gè)監(jiān)測(cè)指標(biāo)，也并不必然意味著成員國(guó)違反了其匯率義務(wù)或者構(gòu)成了匯率操縱。②參見賀小勇、管榮：《WTO 與IMF 框架下人民幣匯率機(jī)制的法律問(wèn)題》，法律出版社2010年版，第96-97頁(yè)。取而代之的《2007 年決定》對(duì)上述指標(biāo)進(jìn)行了修正和補(bǔ)充，共列出七項(xiàng)指標(biāo)，其中前四項(xiàng)與《1977 年決定》相同，后三項(xiàng)則為：（5）根本性匯率失調(diào)；（6）大量和持續(xù)的經(jīng)常賬戶逆差或順差；（7）私人資本流動(dòng)導(dǎo)致的對(duì)外部門顯著脆弱性，包括流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。其中，“根本性匯率失調(diào)”和“大量和持續(xù)的經(jīng)常賬戶逆差或順差”都不無(wú)為中國(guó)量身定做的意味，增大了中國(guó)面臨的壓力和風(fēng)險(xiǎn)；中國(guó)當(dāng)時(shí)對(duì)該決定基本持批評(píng)態(tài)度。③《葛華勇就〈對(duì)成員國(guó)政策雙邊監(jiān)督?jīng)Q定〉通過(guò)答問(wèn)》，http://www.gov.cn/gzdt/2007-06/24/content_659699.htm，2020年4月5日訪問(wèn)。但《2007 年決定》也明確了一點(diǎn)，即這些監(jiān)測(cè)指標(biāo)不等于判斷標(biāo)準(zhǔn)，而僅僅是IMF 在對(duì)成員國(guó)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)“需徹底考察并可能有必要與成員國(guó)討論的情況”。④參見國(guó)際貨幣基金組織：《對(duì)成員國(guó)政策的雙邊監(jiān)督》，2007 年6 月15 日?qǐng)?zhí)董會(huì)決議，第15條，https://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/chn/pn0769c.pdf，2020年4月5日訪問(wèn)。

更重要的是，《2007 年決定》的附錄對(duì)操縱匯率作了相對(duì)明確的界定。附錄第2 條規(guī)定，只有當(dāng)IMF 認(rèn)定一個(gè)成員國(guó)在操縱其匯率或國(guó)際貨幣體系，并且這種操縱是出于《基金協(xié)定》第4 條第1 款第3 項(xiàng)規(guī)定具體規(guī)定的兩種目的（即阻礙國(guó)際收支的有效調(diào)整或取得對(duì)其他成員國(guó)不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)）之一時(shí)，該成員國(guó)才違反了第4 條第1 款第3 項(xiàng)的規(guī)定。進(jìn)而言之，“操縱匯率”是指實(shí)施目的在于影響匯率水平并且實(shí)際影響了匯率水平的政策；而“不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”則要求，只有當(dāng)IMF 認(rèn)定一個(gè)成員國(guó)是為了造成以匯率低估形式出現(xiàn)的根本性匯率失調(diào)而實(shí)施這些政策，并且造成這種失調(diào)的目的在于擴(kuò)大凈出口時(shí)，該成員國(guó)才會(huì)被認(rèn)為是為取得對(duì)其他成員國(guó)不公平的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而操縱匯率。此外，附錄第3 條還強(qiáng)調(diào)，IMF 有責(zé)任根據(jù)所有可獲得的證據(jù)，包括通過(guò)與有關(guān)成員國(guó)進(jìn)行磋商，客觀地評(píng)價(jià)成員國(guó)是否在履行第4 條第1 款規(guī)定的義務(wù)；對(duì)于成員國(guó)就其政策目的所作的任何陳述，在存在合理懷疑的情況下不作出不利于成員國(guó)的判定。②參見國(guó)際貨幣基金組織：《對(duì)成員國(guó)政策的雙邊監(jiān)督》，2007 年6 月15 日?qǐng)?zhí)董會(huì)決議，附錄，https://www.imf.org/external/np/sec/pn/2007/chn/pn0769c.pdf，2020年4月5日訪問(wèn)。

基于上述定義，要構(gòu)成“匯率操縱”，必須既有行為（實(shí)施政策），又有結(jié)果（影響了匯率水平，造成根本性匯率失調(diào)），還有目的（擴(kuò)大凈出口），應(yīng)當(dāng)說(shuō)門檻頗高。不僅如此，IMF 對(duì)于成員國(guó)就其政策目的所作的任何陳述，還采取“疑罪從無(wú)”的原則，從而進(jìn)一步增加了認(rèn)定匯率操縱的難度。③參見廖凡：《國(guó)際貨幣金融體制改革的法律問(wèn)題》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版，第136頁(yè)。事實(shí)上，自《2007 年決定》通過(guò)以來(lái)，乃至自IMF成立以來(lái)，尚無(wú)成員國(guó)被認(rèn)定為操縱匯率。

2012 年7 月，IMF 執(zhí)董會(huì)通過(guò)了意義重大的《2012 年決定》，對(duì)雙邊監(jiān)督和多邊監(jiān)督進(jìn)行了綜合闡述，并取代了《2007 年決定》。根據(jù)《2012 年決定》，IMF 的監(jiān)督應(yīng)當(dāng)既關(guān)注單個(gè)國(guó)家也關(guān)注全球?qū)用娴慕?jīng)濟(jì)和金融穩(wěn)定，第4 條磋商既適用于雙邊監(jiān)督也適用于多邊監(jiān)督。④See IMF, Factsheet: Integrated Surveillance Decision, https://www.imf.org/external/np/exr/facts/pdf/isd.pdf, visited on 5 April 2020.雙邊監(jiān)督集中于可能導(dǎo)致國(guó)內(nèi)不穩(wěn)定，進(jìn)而削弱系統(tǒng)性穩(wěn)定的政策；多邊監(jiān)督則集中于“可能影響國(guó)際貨幣體系有效運(yùn)行的事項(xiàng)”，尤其是成員國(guó)的“匯率、貨幣、財(cái)政、金融政策以及有關(guān)資本流動(dòng)政策”所造成的可能危及全球穩(wěn)定的外溢效應(yīng)，即便這些政策并未危及該成員國(guó)的國(guó)內(nèi)穩(wěn)定。①See IMF, Modernizing the Legal Framework for Surveillance―An Integrated Surveillance Decision, Revised Proposed Decisions, https://www.imf.org/external/np/pp/eng/2012/071712.pdf, visited on 5 April 2020.

具言之，就雙邊監(jiān)督而言，《2012 年決定》指出，《基金協(xié)定》第4 條第1 款規(guī)定的成員國(guó)義務(wù)確定了雙邊監(jiān)督的范圍，成員國(guó)根據(jù)第4 條第1 款與IMF 和其他成員國(guó)合作，以確保有序的匯兌安排并促進(jìn)形成穩(wěn)定的匯率體系（簡(jiǎn)稱“系統(tǒng)性穩(wěn)定”）；而最有效地實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性穩(wěn)定的途徑是，每個(gè)成員國(guó)都實(shí)施能夠促進(jìn)本國(guó)國(guó)際收支穩(wěn)定和國(guó)內(nèi)穩(wěn)定的政策，亦即與第4條第1款規(guī)定的成員國(guó)義務(wù)、特別是第4 條第1 款第1—4 項(xiàng)規(guī)定的具體義務(wù)相一致的政策。所謂“國(guó)際收支穩(wěn)定”，指不會(huì)或不太可能導(dǎo)致破壞性匯率變動(dòng)（disruptive exchange rate movement）的國(guó)際收支狀況。②See IMF, Decision on Bilateral and Multilateral Surveillance, Decision No.15203-(12/72), 18 July 2012, Article 5, https://www.imf.org/external/SelectedDecisions/Description.aspx?decision=15203-(12/72), visited on 5 April 2020.據(jù)此，IMF在對(duì)每個(gè)成員國(guó)進(jìn)行雙邊監(jiān)督時(shí)，匯率政策始終是監(jiān)督內(nèi)容，貨幣、財(cái)政和金融部門政策也是如此；而對(duì)于其他政策，則只有當(dāng)其顯著影響當(dāng)前或未來(lái)的國(guó)際收支或國(guó)內(nèi)穩(wěn)定時(shí)，才予以考察。③See Decision on Bilateral and Multilateral Surveillance, Decision No.15203-(12/72), July 18, 2012, Article 6, https://www.imf.org/external/SelectedDecisions/Description.aspx?decision=15203-(12/72), visited on 5 April 2020.

在雙邊監(jiān)督的原則和方式，包括監(jiān)測(cè)指標(biāo)方面，《2012 年決定》基本沿襲了《2007 年決定》的內(nèi)容。尤為值得一提的是，關(guān)于雙邊監(jiān)督的形式，《2012 年決定》將《2007 年決定》“對(duì)話和勸說(shuō)是有效監(jiān)督的關(guān)鍵支柱”這一核心表述微調(diào)為“持續(xù)對(duì)話和勸說(shuō)是有效監(jiān)督的關(guān)鍵支柱”，從而進(jìn)一步突顯了監(jiān)督的柔性和耐性。在此基礎(chǔ)上，《2012年決定》繼續(xù)強(qiáng)調(diào)，IMF實(shí)施雙邊監(jiān)督時(shí)，將明確和坦誠(chéng)地對(duì)被監(jiān)督國(guó)的有關(guān)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、前景、風(fēng)險(xiǎn)和政策進(jìn)行評(píng)估，并就此提出建議；這些評(píng)估和建議旨在幫助該成員國(guó)作出政策選擇，并使其他成員國(guó)能夠與該成員國(guó)討論這些政策選擇；IMF在雙邊監(jiān)督中將營(yíng)造與各成員國(guó)間坦誠(chéng)公開對(duì)話以及相互信任的環(huán)境，并對(duì)各成員國(guó)一視同仁，即相似情況相似處理。④See Decision on Bilateral and Multilateral Surveillance, Decision No.15203-(12/72), July 18, 2012, Article 14, https://www.imf.org/external/SelectedDecisions/Description.aspx?decision=15203-(12/72), visited on 5 April 2020.

在判定“匯率操縱”的主客觀標(biāo)準(zhǔn)方面，《2012 年決定》附錄與《2007 年決定》附錄的規(guī)定完全一致，未作任何變更。換言之，認(rèn)定門檻沒(méi)有變化。進(jìn)而言之，根據(jù)IMF 現(xiàn)有規(guī)則，即便真的認(rèn)定某個(gè)成員國(guó)操縱匯率，其所能采取的措施也只是指導(dǎo)該成員國(guó)進(jìn)行必要政策調(diào)整，而不能自行或授權(quán)其他國(guó)家對(duì)該成員國(guó)實(shí)施制裁或報(bào)復(fù)。

三、美國(guó)關(guān)于匯率操縱問(wèn)題的國(guó)內(nèi)立法與實(shí)踐

美國(guó)歷來(lái)有國(guó)內(nèi)法域外適用的傳統(tǒng)，在匯率領(lǐng)域也不例外。美國(guó)認(rèn)定他國(guó)操縱匯率的國(guó)內(nèi)法依據(jù)主要是其1988 年《貿(mào)易與競(jìng)爭(zhēng)力綜合法》（Omnibus Trade and Competitiveness Act of 1988，以下稱《1988 年貿(mào)易法》）。根據(jù)該法第3004—3005 節(jié)，美國(guó)財(cái)政部應(yīng)每半年向國(guó)會(huì)提交一份國(guó)際經(jīng)濟(jì)政策和匯率政策報(bào)告，評(píng)估上一個(gè)半年度美國(guó)主要貿(mào)易伙伴國(guó)的匯率政策，確定其是否存在“通過(guò)操縱本國(guó)貨幣與美元之間的匯率來(lái)阻礙國(guó)際收支有效調(diào)整或在國(guó)際貿(mào)易中獲得不公平競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)”的行為。其基本邏輯是，在匯率被操縱的情況下，一國(guó)出口商品的競(jìng)爭(zhēng)力得到增強(qiáng)，相當(dāng)于該國(guó)政府變相地向本國(guó)企業(yè)提供補(bǔ)貼，構(gòu)成不公平競(jìng)爭(zhēng)，違反了國(guó)際貿(mào)易準(zhǔn)則。在《1988 年貿(mào)易法》中，美國(guó)對(duì)“匯率操縱國(guó)”的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)為“有實(shí)質(zhì)性全球經(jīng)常盈余且對(duì)美存在顯著雙邊貿(mào)易順差”，但未設(shè)定具體的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)。盡管此法開了以美國(guó)國(guó)內(nèi)法評(píng)判乃至干涉他國(guó)匯率政策之先河，但其“殺傷力”相對(duì)有限：一方面，迄今為止美國(guó)財(cái)政部只將中國(guó)、日本、韓國(guó)列入過(guò)“匯率操縱國(guó)”名單，且除2019 年8 月這次外，自1994 年以后未再認(rèn)定任何國(guó)家操縱匯率；另一方面，即便認(rèn)定一國(guó)操縱匯率，該法也僅要求美國(guó)政府在IMF 框架內(nèi)或通過(guò)雙邊途徑與該國(guó)進(jìn)行磋商，確保其定期調(diào)整匯率，而沒(méi)有授權(quán)采取單方制裁措施。

與此相關(guān)的更近的一項(xiàng)立法則是2015 年《貿(mào)易便利化與貿(mào)易執(zhí)行法》（Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015，以下稱《2015 年貿(mào)易法》）。①U.S. Department of The Treasury,Trade Facilitation and Trade Enforcement Act of 2015, https://home.treasury.gov/system/files/206/TFTE-Act-2015.pdf, visited on 5 April 2020.該法第701 節(jié)（“加強(qiáng)與美國(guó)某些主要貿(mào)易伙伴在貨幣匯率和經(jīng)濟(jì)政策上的接觸”）雖然刻意含糊其辭，但實(shí)質(zhì)上涉及匯率操縱的認(rèn)定及其法律后果。

《2015 年貿(mào)易法》第701 節(jié)第1 款要求美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)每半年向國(guó)會(huì)提交一份關(guān)于美國(guó)主要貿(mào)易伙伴的宏觀經(jīng)濟(jì)政策和貨幣匯率政策的報(bào)告（與《1988 年貿(mào)易法》要求提交的報(bào)告合一），報(bào)告應(yīng)包含以下內(nèi)容：(1)該國(guó)與美國(guó)的雙邊貿(mào)易余額；(2)該國(guó)經(jīng)常賬戶余額占其GDP 的百分比；(3)在提交報(bào)告之前3 年內(nèi)，該國(guó)經(jīng)常賬戶余額占其GDP 的百分比的變化；（4）該國(guó)外匯儲(chǔ)備占其短期債務(wù)的百分比；（5）該國(guó)外匯儲(chǔ)備占其GDP 的百分比。在此基礎(chǔ)上，對(duì)于同時(shí)滿足以下三個(gè)條件的主要貿(mào)易伙伴，報(bào)告還應(yīng)包含對(duì)其宏觀經(jīng)濟(jì)政策和貨幣匯率政策的強(qiáng)化分析（enhanced analysis）：（1）對(duì)美國(guó)存在顯著的雙邊貿(mào)易順差；（2）有實(shí)質(zhì)性的經(jīng)常項(xiàng)目盈余；（3）持續(xù)單邊干預(yù)外匯市場(chǎng)。強(qiáng)化分析應(yīng)包含以下內(nèi)容：（1）該國(guó)貨幣市場(chǎng)的發(fā)展情況，包括貨幣干預(yù)方面的發(fā)展情況；（2）該國(guó)貨幣的真實(shí)有效匯率趨勢(shì)以及該貨幣被低估程度的趨勢(shì)；（3）該國(guó)資本管制和貿(mào)易限制的變化情況；（4）該國(guó)儲(chǔ)備積累的模式。

盡管上述條款中沒(méi)有直接出現(xiàn)“匯率操縱”一詞，但從相關(guān)表述不難看出，對(duì)于滿足上述三個(gè)條件而需要進(jìn)行強(qiáng)化分析的主要貿(mào)易伙伴，美國(guó)實(shí)質(zhì)上是將其視為匯率操縱國(guó)。第701 節(jié)第2 款規(guī)定，對(duì)于這些國(guó)家，美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)當(dāng)通過(guò)財(cái)政部長(zhǎng)與其進(jìn)行強(qiáng)化雙邊接觸（enhanced bilateral engagement），具體包括：（1）敦促其實(shí)施相關(guān)政策，處理其貨幣低估、對(duì)美顯著貿(mào)易順差以及實(shí)質(zhì)性經(jīng)常項(xiàng)目盈余，包括與匯率管理有關(guān)的低估和順差/盈余；（2）表達(dá)美國(guó)對(duì)于此種低估和順差/盈余所造成的不利經(jīng)貿(mào)影響的關(guān)切；（3）知會(huì)該國(guó)美國(guó)總統(tǒng)有權(quán)采取補(bǔ)救行動(dòng)；（4）制定具體行動(dòng)計(jì)劃來(lái)解決低估和順差/盈余問(wèn)題。上述做法可以單獨(dú)或合并采取。

不僅如此，第701 節(jié)第3 款還進(jìn)一步規(guī)定，在強(qiáng)化雙邊接觸開始一年后，若美國(guó)財(cái)政部長(zhǎng)認(rèn)為相關(guān)國(guó)家未能采取適當(dāng)政策糾正其低估和順差/盈余，則美國(guó)總統(tǒng)應(yīng)采取以下一項(xiàng)或多項(xiàng)補(bǔ)救行動(dòng)：（1）禁止美國(guó)海外私人投資公司批準(zhǔn)任何對(duì)該國(guó)境內(nèi)項(xiàng)目的新增融資，包括任何保險(xiǎn)、再保險(xiǎn)或擔(dān)保；（2）禁止美國(guó)聯(lián)邦政府從該國(guó)采購(gòu)任何貨物或服務(wù)，或者訂立任何此類采購(gòu)合同；（3）指示美國(guó)駐IMF執(zhí)行董事要求對(duì)該國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)政策和匯率政策進(jìn)行額外的嚴(yán)格審查，并在適當(dāng)時(shí)就發(fā)現(xiàn)的匯率操縱問(wèn)題進(jìn)行正式磋商；（4）指示美國(guó)貿(mào)易代表評(píng)估是否與該國(guó)簽訂雙邊或區(qū)域貿(mào)易協(xié)定或者啟動(dòng)相關(guān)協(xié)定談判。

概而言之，《2015 年貿(mào)易法》第701 節(jié)不但通過(guò)含糊其辭的表述規(guī)避了“匯率操縱”相對(duì)較高的認(rèn)定門檻，而且授權(quán)美國(guó)對(duì)其認(rèn)為存在匯率操縱嫌疑且不予配合的國(guó)家采取單方制裁行動(dòng)。鑒于美國(guó)在全球的經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)地位特別是金融主導(dǎo)地位，上述制裁手段應(yīng)當(dāng)說(shuō)具有很強(qiáng)的殺傷力和威懾力。

對(duì)于“主要貿(mào)易伙伴”“顯著雙邊貿(mào)易順差”“實(shí)質(zhì)性經(jīng)常項(xiàng)目盈余”“持續(xù)單邊干預(yù)外匯市場(chǎng)”等關(guān)鍵概念，《2015 年貿(mào)易法》未作界定，而是授權(quán)美國(guó)財(cái)政部制定并公布具體標(biāo)準(zhǔn)。從2019年5月發(fā)布的報(bào)告開始，美國(guó)財(cái)政部啟用了新的標(biāo)準(zhǔn)，其中，“主要貿(mào)易伙伴”是指與美國(guó)的年雙邊貨物貿(mào)易總額超過(guò)400 億美元的國(guó)家（2018 年有21 個(gè)國(guó)家滿足這一條件）；“顯著雙邊貿(mào)易順差”是指對(duì)美貿(mào)易順差至少200億美元；“實(shí)質(zhì)性經(jīng)常項(xiàng)目盈余”是指經(jīng)常項(xiàng)目盈余至少占GDP的2%；“持續(xù)單邊干預(yù)外匯市場(chǎng)”則是指在12個(gè)月中的至少6個(gè)月持續(xù)進(jìn)行凈外匯購(gòu)買，且購(gòu)買量占該12 個(gè)月期間內(nèi)GDP 的至少2%。①See U.S. Department of the Treasury Office of International Affairs, Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States,May 2019, pp.3-4, https://home.treasury.gov/system/files/206/2019-05-28-May-2019-FX-Report.pdf, visited on 5 April 2020.上述門檻較之以前有所降低，新舊對(duì)比詳見下表。

表1 《2015年貿(mào)易法》下的美國(guó)財(cái)政部新門檻

縱觀《2015 年貿(mào)易法》生效以來(lái)的全部八份美國(guó)財(cái)政部報(bào)告（2016 年4 月、2016 年 10 月、2017 年 4 月、2017 年 10 月、2018 年 4 月、2018 年 10 月、2019 年 5 月、2020 年1 月），尚無(wú)任何一個(gè)主要貿(mào)易伙伴被認(rèn)定滿足全部三項(xiàng)門檻條件。但與此同時(shí)，美國(guó)財(cái)政部還制定了一份主要貿(mào)易伙伴監(jiān)測(cè)名單（monitoring list），對(duì)于名單上所列國(guó)家的貨幣實(shí)踐和宏觀經(jīng)濟(jì)政策均予以密切關(guān)注。滿足三項(xiàng)門檻條件中兩項(xiàng)的主要貿(mào)易伙伴都將列入監(jiān)測(cè)名單；雖不滿足三項(xiàng)門檻條件中的兩項(xiàng)，但在美國(guó)總貿(mào)易逆差中占據(jù)不成比例的大份額的主要貿(mào)易伙伴也將列入監(jiān)測(cè)名單。據(jù)此，最新的2020 年1 月報(bào)告中的監(jiān)測(cè)清單包括十個(gè)國(guó)家，即中國(guó)、日本、韓國(guó)、德國(guó)、意大利、愛爾蘭、新加坡、馬來(lái)西亞、越南和瑞士；其他九個(gè)國(guó)家是因?yàn)闈M足三項(xiàng)門檻條件中的兩項(xiàng)而入選，中國(guó)則是因?yàn)樗^“占據(jù)不成比例的美國(guó)總貿(mào)易逆差份額”而列名。②See U.S. Department of the Treasury Office of International Affairs, Macroeconomic and Foreign Exchange Policies of Major Trading Partners of the United States, January 2020, pp.5, 41.

如上所述，相較于《1988 年貿(mào)易法》，《2015 年貿(mào)易法》在“匯率操縱”認(rèn)定特別是其法律后果方面表現(xiàn)出更加咄咄逼人的單邊主義色彩。這種態(tài)勢(shì)可以溯源至21 世紀(jì)初，當(dāng)時(shí)在中國(guó)對(duì)美貿(mào)易順差持續(xù)增長(zhǎng)的背景下，“匯率操縱”話題迅速升溫。早在2003 年，反華急先鋒、民主黨參議員查爾斯·舒默（Charles Schumer）就在美國(guó)參議院提出所謂“舒默法案”，其核心內(nèi)容是中國(guó)如果不在六個(gè)月內(nèi)調(diào)整人民幣匯率，美國(guó)就將對(duì)所有進(jìn)口的中國(guó)商品加征27.5%的懲罰性關(guān)稅。在共和黨參議員林賽·格雷厄姆（Lindsey Graham）加入后，該法案更名為“舒默—格雷厄姆法案”，并在2005年4月進(jìn)入?yún)⒆h院實(shí)質(zhì)表決議程。盡管由于種種原因（包括人民幣匯率改革啟動(dòng)），舒默和格雷厄姆其后宣布放棄對(duì)該法案進(jìn)行的正式表決，但美國(guó)國(guó)會(huì)針對(duì)人民幣匯率的立法沖動(dòng)并未消除，新版本的“舒默—格雷厄姆法案”在全球金融危機(jī)之后很快卷土重來(lái)。例如，美國(guó)參議院于2011 年通過(guò)《貨幣匯率監(jiān)督改革法案》，要求美國(guó)政府對(duì)存在所謂“根本性匯率失調(diào)”的國(guó)家優(yōu)先采取行動(dòng)。從該法案對(duì)“優(yōu)先行動(dòng)”（priority action）的描述來(lái)看，與《2015 年貿(mào)易法》第701節(jié)如出一轍。①根據(jù)該法案，一旦一國(guó)貨幣被美國(guó)財(cái)政部認(rèn)定為需要優(yōu)先采取行動(dòng)，美國(guó)政府即應(yīng)立即同該國(guó)進(jìn)行雙邊磋商，促使后者制定適當(dāng)政策糾正根本性失調(diào)；與此同時(shí)應(yīng)就相關(guān)調(diào)查結(jié)果咨詢IMF 的意見，并鼓勵(lì)其他國(guó)家共同向根本失調(diào)國(guó)施壓。該法案還進(jìn)一步規(guī)定：如果根本失調(diào)國(guó)在其貨幣被制定為優(yōu)先行動(dòng)貨幣后90 日內(nèi)仍不制定政策或者采取可辨識(shí)的行動(dòng)糾正匯率失調(diào)，美國(guó)政府就將在貿(mào)易和投資領(lǐng)域采取一系列報(bào)復(fù)與制裁行動(dòng)，包括停止針對(duì)這些國(guó)家的商品和服務(wù)的聯(lián)邦政府采購(gòu)。如果360 日內(nèi)不采取行動(dòng)，那么美國(guó)海外私人投資公司就要停止參與這些國(guó)家的項(xiàng)目融資，并反對(duì)新的多邊銀行融資項(xiàng)目；同時(shí)，美國(guó)貿(mào)易代表應(yīng)將糾紛起訴至WTO，財(cái)政部和美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)聯(lián)合其他國(guó)家中央銀行對(duì)該國(guó)貨幣市場(chǎng)進(jìn)行懲罰性干擾。參見廖凡：《國(guó)際貨幣金融體制改革的法律問(wèn)題》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版，第138-139頁(yè)。盡管該法案最終未能成為立法，但在第701節(jié)中不難看到它的影子。

四、反思與展望

匯率問(wèn)題復(fù)雜敏感，“匯率操縱”更是一頂各國(guó)難以達(dá)成共識(shí)、主觀性和政治性極強(qiáng)的“帽子”。這一點(diǎn)從IMF成立迄今從未認(rèn)定任何成員國(guó)操縱匯率，以及美國(guó)財(cái)政部對(duì)于《2015 年貿(mào)易法》三項(xiàng)門檻條件的量化基準(zhǔn)的靈活修改，均可得到印證。美國(guó)財(cái)政部2019 年8 月5 日認(rèn)定中國(guó)為“匯率操縱國(guó)”，依據(jù)的是《1988 年貿(mào)易法》而非《2015 年貿(mào)易法》；②U.S. Department of the Treasury, Treasury Designates China as a Currency Manipulator, https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm751, visited on 5 April 2020.如上所述，中國(guó)并未滿足美國(guó)財(cái)政部當(dāng)前為《2015 年貿(mào)易法》三個(gè)門檻條件所設(shè)定的基準(zhǔn)。美國(guó)財(cái)政部放棄《2015 年貿(mào)易法》下相對(duì)清晰的量化標(biāo)準(zhǔn)而訴諸《1988 年貿(mào)易法》下更為寬泛的自由裁量權(quán)，并“恰好”在人民幣匯率“破七”③參見《人民幣匯率緣何“破7”，影響幾何》，《新華每日電訊》2019年8月6日，第6版。次日這一并非提交匯率政策報(bào)告的時(shí)點(diǎn)宣布中國(guó)為“匯率操縱國(guó)”，與美國(guó)總統(tǒng)特朗普在推特上的指控前后呼應(yīng)，表現(xiàn)出明顯的政治導(dǎo)向性和相當(dāng)?shù)闹饔^隨意性。④中國(guó)人民銀行網(wǎng)站：《中國(guó)人民銀行關(guān)于美國(guó)財(cái)政部將中國(guó)列為“匯率操縱國(guó)”的聲明》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3870431/index.html，2020 年 4 月 5 日訪問(wèn)。

在此背景下，《第一階段協(xié)議》匯率章節(jié)以去政治化的方式重申中美雙方在匯率方面的共識(shí)，并為未來(lái)可能出現(xiàn)的分歧預(yù)設(shè)了解決方式和渠道，有助于加強(qiáng)雙方在匯率問(wèn)題上的溝通，有效管控分歧，也為未來(lái)大國(guó)之間協(xié)調(diào)匯率政策立場(chǎng)提供了可參考的范本。同時(shí)，匯率章節(jié)注意突顯和維護(hù)IMF作為主要國(guó)際經(jīng)濟(jì)組織和匯率評(píng)估權(quán)威機(jī)構(gòu)的地位，有助于促成中美雙方在既有多邊規(guī)則框架下解決相關(guān)問(wèn)題和分歧，約束保護(hù)主義和單邊主義行為。但也要看到，美方對(duì)于人民幣匯率問(wèn)題“積怨”已久，而特朗普?qǐng)?zhí)政以來(lái)美式單邊主義也是甚囂塵上，①參見孫南翔：《美式經(jīng)貿(mào)單邊主義：形式、動(dòng)因與法律應(yīng)對(duì)》，《環(huán)球法律評(píng)論》2019 年第1期，第179-192頁(yè)。加之特朗普本人的反復(fù)無(wú)常和不可預(yù)測(cè)，《第一階段協(xié)議》能否完全抑制美國(guó)的單邊主義沖動(dòng)、將中美匯率分歧“綁定”在雙邊和多邊軌道上，還有待觀察和檢驗(yàn)。就目前而言，作為匯率糾紛中相對(duì)被動(dòng)的一方，中國(guó)需要從以下三個(gè)方面進(jìn)一步做好相關(guān)工作，爭(zhēng)取最好結(jié)果。

（一）善意履行《第一階段協(xié)議》

盡管《第一階段協(xié)議》匯率章節(jié)的多數(shù)內(nèi)容均屬對(duì)我國(guó)已有國(guó)際承諾和國(guó)內(nèi)做法的重申，但并非無(wú)足輕重的簡(jiǎn)單重復(fù)。首先，如上所述，匯率章節(jié)的“透明度”部分將包括IMF 第4 條磋商報(bào)告在內(nèi)的范圍廣泛的各類相關(guān)數(shù)據(jù)的公布由自主進(jìn)行的權(quán)利變?yōu)闂l約規(guī)定的義務(wù)，并規(guī)定了非常具體的公布期限，從而形成了頗為確定和嚴(yán)格的外在約束。其次，也是更具實(shí)質(zhì)意義的是，匯率章節(jié)的“匯率政策”部分明確規(guī)定雙方應(yīng)避免競(jìng)爭(zhēng)性貶值，避免將匯率用于競(jìng)爭(zhēng)性目的，“包括對(duì)外匯市場(chǎng)進(jìn)行大規(guī)模、持續(xù)、單向干預(yù)”。這一規(guī)定的意義不容小視。如上所述，《基金協(xié)定》第4 條第1 款并未對(duì)匯率操縱加以定義，盡管IMF 執(zhí)董會(huì)從《1977 年決定》到《2012 年決定》都將對(duì)外匯市場(chǎng)的大規(guī)模持續(xù)單向干預(yù)列為監(jiān)控指標(biāo)的第一項(xiàng)，但這些監(jiān)測(cè)指標(biāo)只是IMF 在對(duì)成員國(guó)進(jìn)行監(jiān)督時(shí)“需徹底考察并可能有必要與成員國(guó)討論的情況”，②See Decision on Bilateral and Multilateral Surveillance, Decision No.15203-(12/72), 18 July 2012, Article 22, https://www.imf.org/external/SelectedDecisions/Description.aspx?decision=15203-(12/72), visited on 5 April 2020.亦即IMF 進(jìn)行評(píng)判時(shí)的指標(biāo)或者說(shuō)參考，而不是匯率操縱的定義或者判斷標(biāo)準(zhǔn)。而《第一階段協(xié)議》明確將之作為競(jìng)爭(zhēng)性貶值或者將匯率用于競(jìng)爭(zhēng)性目的之做法的一部分加以禁止，從而使其同匯率操縱直接掛鉤，并確定無(wú)疑地構(gòu)成當(dāng)事國(guó)的條約義務(wù)。這應(yīng)當(dāng)說(shuō)是一個(gè)非常重大的變化。從上述對(duì)美國(guó)《2015年貿(mào)易法》的分析可以想見，這一變化應(yīng)當(dāng)是美方所主導(dǎo)的。

由于匯率問(wèn)題的微妙和復(fù)雜，禁止操縱匯率的雙邊協(xié)定的守約激勵(lì)和約束效果堪憂。③例如，早在2013 年，針對(duì)所謂中國(guó)操縱貨幣的指控，美國(guó)就有論者指出：“在一個(gè)禁止操縱匯率的雙邊協(xié)定中，雙方的守約激勵(lì)都不多。欺騙產(chǎn)生的短期收益較之任何可能隨之而來(lái)的不利后果都要容易辨識(shí)得多。此外，這類協(xié)定的當(dāng)事方也不大可能寫入任何合法的強(qiáng)制執(zhí)行機(jī)制。也許當(dāng)事方可以同意由第三方來(lái)仲裁其爭(zhēng)議，但主權(quán)方面的顧慮很可能會(huì)阻止任何一方作出這類讓步。因此，兩國(guó)間唯一可能的協(xié)定就是某種政治收益多于實(shí)質(zhì)內(nèi)容的君子協(xié)定?！盨ee Laurence Howard, Chinese Currency Manipulation: Are There Any Solutions, 27 Emory International Law Review 1215, 1232-1233 (2013).從《第一階段協(xié)議》匯率章節(jié)和爭(zhēng)端解決章節(jié)的相關(guān)規(guī)定看，也的確沒(méi)有提供硬性的強(qiáng)制執(zhí)行或爭(zhēng)端解決機(jī)制。盡管如此，基于經(jīng)濟(jì)金融實(shí)力的現(xiàn)實(shí)對(duì)比以及貿(mào)易戰(zhàn)以來(lái)的事態(tài)發(fā)展，如果協(xié)議因得不到有效遵守而重返單邊主義做法，無(wú)論孰是孰非，從潛在的后果和影響看，中方恐怕將會(huì)承受更大的實(shí)際壓力。例如，一個(gè)不得不考慮的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題是，盡管目前中國(guó)并不符合美國(guó)《2015 年貿(mào)易法》為啟動(dòng)“強(qiáng)化雙邊接觸”設(shè)定的三項(xiàng)門檻條件，但美國(guó)財(cái)政部對(duì)于這三項(xiàng)門檻條件的量化基準(zhǔn)有完全的自由裁量權(quán)；從理論上說(shuō)，其在必要時(shí)完全可以調(diào)整相關(guān)基準(zhǔn)，達(dá)到為中國(guó)“量身定做”的效果。這種可能性，從中國(guó)雖然并未滿足三項(xiàng)門檻條件中的兩項(xiàng)，卻仍被美國(guó)財(cái)政部以對(duì)美貿(mào)易順差過(guò)大為由而“特事特辦”地列入監(jiān)測(cè)名單，已經(jīng)可見一斑。而如上所述，《2015 年貿(mào)易法》包含有《1988 年貿(mào)易法》所沒(méi)有的授權(quán)美國(guó)采取單邊行動(dòng)的內(nèi)容，其潛在“殺傷力”要更為巨大。鑒此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)秉持最大誠(chéng)意，善意履行匯率章節(jié)相關(guān)義務(wù)，并充分發(fā)揮雙邊評(píng)估和爭(zhēng)端解決辦公室的日常溝通協(xié)調(diào)功能，通過(guò)合作和協(xié)商解決相關(guān)問(wèn)題和分歧。

（二）進(jìn)一步完善匯率形成機(jī)制

人民幣匯率實(shí)行以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)的、有管理的浮動(dòng)匯率制度。②參見《中華人民共和國(guó)外匯管理?xiàng)l例》（2008年修訂），第27條。2005 年7月21 日，人民幣啟動(dòng)匯率形成機(jī)制改革，不再單一盯住美元，實(shí)行以市場(chǎng)供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣調(diào)節(jié)、有管理的浮動(dòng)匯率制度。③參見中國(guó)人民銀行《關(guān)于完善人民幣匯率形成機(jī)制改革的公告》，〔2005〕第16號(hào)。這意味著1997 年亞洲金融危機(jī)期間采取的人民幣單一盯住美元的臨時(shí)性政策結(jié)束，重返1994 年匯率并軌之后確立的有管理浮動(dòng)安排。④需要指出的是，根據(jù)《基金協(xié)定》第4 條第2 款，選擇何種外匯安排和匯率制度由成員國(guó)自行選擇，只需要通知IMF 即可。因此，無(wú)論是單一盯住美元還是參考一籃子貨幣調(diào)節(jié)，均屬中國(guó)基于現(xiàn)實(shí)情況和自身需求有權(quán)進(jìn)行的自主選擇，本身并不涉及是否違反《基金協(xié)定》義務(wù)、是否操縱匯率的問(wèn)題。改革進(jìn)程雖因2008 年全球金融危機(jī)而一度停滯，但2010 年6 月19 日中國(guó)人民銀行宣布進(jìn)一步推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制改革，增強(qiáng)人民幣匯率彈性，①中國(guó)人民銀行網(wǎng)站：《進(jìn)一步推進(jìn)人民幣匯率形成機(jī)制改革，增強(qiáng)人民幣匯率彈性》，http://www.pbc.gov.cn/zhengcehuobisi/125207/125217/125922/125945/2845819/index.html，2020年4月5日訪問(wèn)。被普遍視為重啟匯改的標(biāo)志。2015 年8 月11 日，中國(guó)人民銀行宣布調(diào)整人民幣對(duì)美元匯率中間價(jià)報(bào)價(jià)機(jī)制，做市商參考上日銀行間外匯市場(chǎng)收盤匯率，向中國(guó)外匯交易中心提供中間價(jià)報(bào)價(jià)。②中國(guó)人民銀行網(wǎng)站：《中國(guó)人民銀行關(guān)于完善人民幣兌美元匯率中間價(jià)報(bào)價(jià)的聲明》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/2927054/index.html，2020 年 4 月 5 日訪問(wèn)。此舉是增強(qiáng)人民幣匯率形成機(jī)制市場(chǎng)化程度及匯率彈性的又一重要舉措，有“8·11匯改”之稱。

經(jīng)此一系列改革，人民幣匯率形成機(jī)制的規(guī)范化和市場(chǎng)化水平不斷提升，進(jìn)步有目共睹。盡管如此，不足依然存在，人民幣匯率具體如何形成、如何浮動(dòng)，外界仍然相對(duì)缺乏公開透明的了解渠道，這也是其他國(guó)家對(duì)人民幣匯率機(jī)制誤解較多的一個(gè)重要原因。③參見管?。骸秴R率操縱的法律與實(shí)踐評(píng)析》，《經(jīng)貿(mào)法律評(píng)論》2019年第5期，第43頁(yè)。例如，在IMF執(zhí)董會(huì)與中國(guó)2019年第4條磋商中，執(zhí)董會(huì)就強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)匯率政策透明度也很重要”，同時(shí)“部分執(zhí)董也要求對(duì)外匯干預(yù)措施進(jìn)行披露”。④國(guó)際貨幣基金組織網(wǎng)站：《國(guó)際貨幣基金組織執(zhí)董會(huì)結(jié)束與中華人民共和國(guó)2019 年第四條磋商》，https://www.imf.org/zh/News/Articles/2019/08/09/pr19314-china-imf-executive-boar d-concludes-2019-article-iv-consultation，2020年4月5日訪問(wèn)。值得一提的是，盡管2019年第4條磋商報(bào)告認(rèn)為人民幣匯率水平與經(jīng)濟(jì)基本面基本相符，但其涵蓋的時(shí)間范圍是2018年，并不包括2019年人民幣匯率的變化情況。因此，國(guó)內(nèi)媒體以2019年第4條磋商報(bào)告的結(jié)論來(lái)反駁美國(guó)財(cái)政部2019 年8 月針對(duì)中國(guó)的同期行為作出的“匯率操縱”認(rèn)定，⑤參見吳樂(lè)珺：《IMF 重申人民幣匯率符合中國(guó)經(jīng)濟(jì)基本面》，《人民日?qǐng)?bào)》2019 年8 月11日，第3版。嚴(yán)格來(lái)說(shuō)在邏輯上是存在問(wèn)題的。

有鑒于此，應(yīng)以《第一階段協(xié)議》的簽訂和履行為契機(jī)，繼續(xù)深化人民幣匯率市場(chǎng)化改革，進(jìn)一步完善人民幣匯率形成機(jī)制，特別是強(qiáng)化相關(guān)匯率政策和匯率操作的透明度。與此同時(shí)，面對(duì)諳熟游戲規(guī)則、擅長(zhǎng)“法律戰(zhàn)”的美國(guó)同行，我國(guó)相關(guān)部門有必要強(qiáng)化底線思維，在制定、發(fā)布相關(guān)政策和規(guī)則時(shí)注意措辭的嚴(yán)謹(jǐn)和穩(wěn)妥，避免授人以柄。例如，2019 年8 月5 日人民幣匯率“破七”后，中國(guó)人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人在回答《金融時(shí)報(bào)》記者提問(wèn)時(shí)強(qiáng)調(diào)：“近年來(lái)，在應(yīng)對(duì)匯率波動(dòng)過(guò)程中，人民銀行積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和政策工具，并將繼續(xù)創(chuàng)新和豐富調(diào)控工具箱，針對(duì)外匯市場(chǎng)可能出現(xiàn)的正反饋行為，要采取必要的、有針對(duì)性的措施……”⑥李國(guó)輝：《人民幣匯率完全能夠在合理均衡水平上保持基本穩(wěn)定：人民銀行有關(guān)負(fù)責(zé)人就人民幣匯率問(wèn)題答本報(bào)記者問(wèn)》，《金融時(shí)報(bào)》2019年8月6日，第1版。這一表態(tài)旋即被美國(guó)財(cái)政部作為認(rèn)定中國(guó)操縱匯率的重要論據(jù)，認(rèn)為“這是中國(guó)人民銀行公開承認(rèn)其擁有操縱貨幣的大量經(jīng)驗(yàn)，并仍準(zhǔn)備繼續(xù)這樣做”。①See U.S. Department of the Treasury, Treasury Designates China as a Currency Manipulator, 5 August 2019,https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm751, visited on 5 April 2020.這種解讀當(dāng)然是欲加之罪何患無(wú)辭，但也提醒我們后續(xù)在處理類似問(wèn)題時(shí)必須慎之又慎。

（三）做好“匯率補(bǔ)貼”指控預(yù)判和預(yù)案

在中美匯率分歧背景下，一個(gè)與“匯率操縱”相關(guān)的值得關(guān)注的問(wèn)題，是將匯率與補(bǔ)貼掛鉤、認(rèn)為匯率低估構(gòu)成世界貿(mào)易組織（WTO）所禁止的出口補(bǔ)貼的所謂“匯率補(bǔ)貼”指控。WTO對(duì)于匯率事項(xiàng)有無(wú)管轄權(quán)（以及如果有，何種意義上的管轄權(quán)）、WTO 相關(guān)涵蓋協(xié)定是否適用于匯率領(lǐng)域，在理論上是一個(gè)見仁見智的問(wèn)題，涉及對(duì)《基金協(xié)定》第4 條、《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》第15 條、1996 年《國(guó)際貨幣基金組織與世界貿(mào)易組織協(xié)定》等法律文本的解讀，特別是對(duì)“外匯安排”（exchange arrangements）、“匯率政策”（exchange rate policies）、“外匯行動(dòng)”（exchange action）等關(guān)鍵術(shù)語(yǔ)的含義及其相互關(guān)系的理解。②參見伏軍：《WTO 外匯爭(zhēng)端管轄安排：模糊性及其現(xiàn)實(shí)理性》，《現(xiàn)代法學(xué)》2007 年第5期，第128-135頁(yè)。但美國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)踐已經(jīng)走到前頭。早在2010 年9 月，美國(guó)眾議院就以壓倒性多數(shù)（348:79）通過(guò)所謂“萊恩—墨菲法案”（全稱是《貨幣改革促進(jìn)公平貿(mào)易法案》），要求對(duì)貨幣幣值低估的國(guó)家征收懲罰性關(guān)稅，而中國(guó)是該法案的主要目標(biāo)?！叭R恩—墨菲法案”的主要內(nèi)容是：一旦外國(guó)政府在外匯市場(chǎng)從事長(zhǎng)期、大規(guī)模的干預(yù)，導(dǎo)致其貨幣在18 個(gè)月里平均低估5%以上，即構(gòu)成根本性匯率失調(diào)；匯率失調(diào)雖為貨幣措施，但實(shí)際上通過(guò)降低出口產(chǎn)品價(jià)格的方式而提供了補(bǔ)貼，因此構(gòu)成出口補(bǔ)貼，受到損害的美國(guó)產(chǎn)業(yè)有權(quán)對(duì)其提起反補(bǔ)貼訴訟；授權(quán)美國(guó)商務(wù)部認(rèn)定匯率低估是否構(gòu)成出口補(bǔ)貼，并對(duì)被認(rèn)定給予補(bǔ)貼的出口國(guó)征收反補(bǔ)貼稅。③參見廖凡：《國(guó)際貨幣金融體制改革的法律問(wèn)題》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版，第144-145頁(yè)。

雖然“萊恩—墨菲法案”最終沒(méi)有成為立法，但“匯率補(bǔ)貼”指控的陰影并未消散，在中美貿(mào)易戰(zhàn)中卷土重來(lái)。2019 年5 月23 日，美國(guó)商務(wù)部發(fā)布公告稱，擬修改其反補(bǔ)貼國(guó)內(nèi)規(guī)則，“對(duì)低估其貨幣對(duì)美元匯率、造成出口補(bǔ)貼的國(guó)家征收反補(bǔ)貼稅”。美國(guó)商務(wù)部部長(zhǎng)羅斯稱，此舉旨在“警告外國(guó)出口商，商務(wù)部可以對(duì)損害美國(guó)產(chǎn)業(yè)的匯率補(bǔ)貼進(jìn)行反制，外國(guó)將不能再利用貨幣政策來(lái)占美國(guó)工人和企業(yè)的便宜”。①See U.S. Department of Commerce, The Department of Commerce Amends Countervailing Duty Process, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2019/05/department-com merce-amends-countervailing-duty-process, visited on 5 April 2020.2020 年2 月4 日，修改后的反補(bǔ)貼規(guī)則正式公布。②See U.S. Department of Commerce, The Department of Commerce Issues Final Rule for Countervailing Unfair Currency Subsidies, https://www.commerce.gov/news/press-releases/2020/02/department-commerce-issues-final-rule-countervailing-unfair-currency, visited on 5 April 2020.新規(guī)則首先是放寬了補(bǔ)貼“專向性”（specificity）的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)既有規(guī)則，補(bǔ)貼只有專門提供給某個(gè)企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，或者某組企業(yè)（group of enterprises）或產(chǎn)業(yè)時(shí)，才具有專向性，而“外貿(mào)”企業(yè)并不足以構(gòu)成這樣一個(gè)“組”。事實(shí)上，對(duì)于美國(guó)國(guó)內(nèi)企業(yè)關(guān)于人民幣低估構(gòu)成出口補(bǔ)貼的調(diào)查要求，美國(guó)商務(wù)部過(guò)往均以不具有專向性為由予以拒絕。但新規(guī)則明確規(guī)定，“在確定補(bǔ)貼是否是提供給……某‘組’企業(yè)或產(chǎn)業(yè)時(shí)，商務(wù)部長(zhǎng)通常將認(rèn)為從事國(guó)際貨物買賣的企業(yè)（enterprises that buy or sell goods internationally）構(gòu)成這樣的組”。③19 CFR 351.502 (c).不僅如此，最終規(guī)則還刪除了規(guī)則草案“主要從事國(guó)際貨物買賣的企業(yè)”中的“主要”（primarily）一詞，從而意味著即便是并非以國(guó)際貿(mào)易為主業(yè)的企業(yè)也可以被納入認(rèn)定范圍。④See Scott S. Lincicome & Brian Picone, US Department of Commerce Publishes Final Rule on Treatment of Alleged“Currency Undervaluation”in Countervailing Duty Proceedings,https://www.whitecase.com/publications/alert/us-department-commerce-publishes-final-rule-treatment-alleged-currency, visited on 5 April 2020.其次，新規(guī)則明確規(guī)定匯率低估可以構(gòu)成認(rèn)定補(bǔ)貼所要求的“利益”；而在確定一國(guó)貨幣的匯率是否存在低估時(shí)，“商務(wù)部長(zhǎng)通常會(huì)考慮該國(guó)的真實(shí)有效匯率與中期內(nèi)反映了適當(dāng)政策、達(dá)到外部平衡的真實(shí)有效匯率之間的差距”。⑤19 CFR 351.528 (a).

美國(guó)商務(wù)部的上述反補(bǔ)貼新規(guī)則不僅有悖其既往實(shí)踐，也與WTO 反補(bǔ)貼規(guī)則相抵牾。WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（以下稱《反補(bǔ)貼協(xié)定》）明確規(guī)定，構(gòu)成補(bǔ)貼需要具有專向性，即“補(bǔ)貼的獲得明確限于特定企業(yè)”，包括單個(gè)或一組企業(yè)（第2 條）。就出口補(bǔ)貼而言，這是指“僅以出口實(shí)績(jī)?yōu)闂l件或?qū)⑵渥鳛槿舾善渌麠l件之一提供的有條件的補(bǔ)貼”（第3 條），亦即出口業(yè)績(jī)是給予補(bǔ)貼的必要條件。⑥參見廖凡：《國(guó)際貨幣金融體制改革的法律問(wèn)題》，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2012 年版，第153-154頁(yè)。顯而易見的是，即便匯率低估可以被認(rèn)定為一種“利益”，⑦關(guān)于這個(gè)問(wèn)題同樣存在很大爭(zhēng)議，但限于篇幅不作展開?！矮@益者”顯然也不限于外貿(mào)企業(yè)或行業(yè)，不能滿足《反補(bǔ)貼協(xié)定》所要求的“專向性”。美國(guó)商務(wù)部此舉無(wú)異于直接挑戰(zhàn)WTO規(guī)則，體現(xiàn)出強(qiáng)烈的單邊主義色彩。

美國(guó)商務(wù)部關(guān)于“匯率補(bǔ)貼”的最新規(guī)則，與美國(guó)財(cái)政部關(guān)于“匯率操縱”的判定權(quán)力遙相呼應(yīng)，①在評(píng)估一國(guó)匯率是否存在低估及其低估幅度時(shí)，商務(wù)部“將請(qǐng)財(cái)政部長(zhǎng)提供其評(píng)估和結(jié)論”。19 CFR 351.528 (c). 商務(wù)部會(huì)將財(cái)政部的評(píng)估和結(jié)論記錄在案，同時(shí)允許有關(guān)當(dāng)事方提交事實(shí)材料來(lái)反駁、澄清或糾正財(cái)政部的評(píng)估和結(jié)論。換言之，商務(wù)部將會(huì)尊重財(cái)政部在評(píng)估匯率低估方面的專業(yè)知識(shí)，但是否存在與補(bǔ)貼有關(guān)的匯率低估的最終判斷仍是由商務(wù)部來(lái)作出。See Department of Commerce International Trade Administration, Modification of Regulations Regarding Benefit and Specificity in Countervailing Duty Proceedings,85(23) Federal Register 6038 (2020).對(duì)于中國(guó)出口商品和企業(yè)構(gòu)成巨大的潛在威脅。盡管《第一階段協(xié)議》已經(jīng)達(dá)成，但鑒于該協(xié)議的約束力并不強(qiáng)，美國(guó)繼續(xù)拿人民幣匯率問(wèn)題“說(shuō)事”、乃至將其單邊主義規(guī)則作為下一階段談判施壓手段的可能性，仍然存在。對(duì)此一定要強(qiáng)化底線思維，在進(jìn)一步完善人民幣匯率形成機(jī)制的同時(shí)，對(duì)可能到來(lái)的“匯率補(bǔ)貼”指控做好足夠的心理準(zhǔn)備和應(yīng)對(duì)預(yù)案，包括在WTO 提起爭(zhēng)端解決之訴。而如上所述，“匯率補(bǔ)貼”規(guī)則在專向性認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)上明顯違反《反補(bǔ)貼協(xié)定》，應(yīng)當(dāng)成為其中一個(gè)重要的起訴理由。