林業(yè)PPP模式的國際借鑒與發(fā)展路徑

郭樂宜 蘇蕾

摘 要： 公私伙伴關(guān)系（PPP）可以提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率，滿足公共需求，推動(dòng)社會發(fā)展。將林業(yè)與PPP結(jié)合，既符合國家宏觀政策規(guī)定，又可推進(jìn)林業(yè)產(chǎn)業(yè)改革，是我國林業(yè)轉(zhuǎn)型的一次全新嘗試。然而目前我國林業(yè)PPP模式處于起步階段，存在項(xiàng)目少、落地率低等問題。文章通過借鑒洛杉磯“百萬棵樹木”項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，從任務(wù)分配、種植模式和資金來源三個(gè)方面分析其成功要點(diǎn)，并通過對比我國現(xiàn)狀，總結(jié)出我國林業(yè)PPP模式的發(fā)展路徑。

關(guān)鍵詞： 林業(yè)PPP 洛杉磯“百萬棵樹木”計(jì)劃 經(jīng)驗(yàn)借鑒

一、引言

PPP（Public-Private Partnership），公私伙伴關(guān)系，是指政府機(jī)構(gòu)與社會資本間，為了提供某種公共產(chǎn)品和服務(wù)，以特許經(jīng)營權(quán)為基礎(chǔ)形成的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式。目前，世界各國和各個(gè)組織對PPP的解釋不盡相同，如美國PPP國家委員會認(rèn)為：“PPP是介于外包和私有化之間并結(jié)合兩者特點(diǎn)的一種公共產(chǎn)品提供方式，表現(xiàn)為充分利用私人資源進(jìn)行設(shè)計(jì)、建設(shè)、投資、經(jīng)營和維護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提供相關(guān)服務(wù)以滿足公共需求。”[1]我國對PPP模式的定義則是：在私營部門與政府公共部門合作的過程中，讓非公共部門所掌握的資源參與提供公共物品和服務(wù)，以實(shí)現(xiàn)合作各方達(dá)到比預(yù)期單獨(dú)行動(dòng)更為有利的結(jié)果。由于各國的意識形態(tài)和國情不同，對PPP模式的定義也有所區(qū)別，但從中可歸納出其共有的三個(gè)特點(diǎn)：公私合作、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。“公私合作”是指PPP項(xiàng)目由政府部門和社會資本共同參與，雙方全程合作，實(shí)現(xiàn)信息共享。其中，政府由以前的主導(dǎo)作用轉(zhuǎn)變?yōu)閰f(xié)調(diào)、管理作用。“利益共享”是指[HJ1.7mm]私人部門或民營企業(yè)不僅可以共享PPP項(xiàng)目的社會成果，還可以取得長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)回報(bào)?！帮L(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”是指PPP不同于以往由一方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的經(jīng)營模式，在該模式中，政府以較少支出完成公共設(shè)施的建設(shè)，企業(yè)也以較低風(fēng)險(xiǎn)參與投資，整個(gè)項(xiàng)目良性運(yùn)作。在我國，PPP項(xiàng)目主要以私人部門參與融資的方式減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)、加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，同時(shí)促進(jìn)公共部門機(jī)構(gòu)改革，提高社會的經(jīng)濟(jì)和時(shí)間效率。

二、我國林業(yè)PPP模式的現(xiàn)狀

從2014年起，我國積極推廣政府和社會資本合作模式，出臺了一系列鼓勵(lì)和支持政策，推出眾多PPP項(xiàng)目。林業(yè)作為我國生態(tài)文明建設(shè)及提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的主陣地，也被納入國家傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)PPP模式范圍。2016年11月18日，國家林業(yè)局、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)生態(tài)建設(shè)和保護(hù)利用的指導(dǎo)意見》（林規(guī)發(fā)〔2016〕168號），提出了林業(yè)PPP模式重點(diǎn)領(lǐng)域、完善扶持政策、規(guī)范項(xiàng)目管理和抓好組織實(shí)施幾點(diǎn)要求。三天后，國家發(fā)改委又聯(lián)合林業(yè)局發(fā)布了《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》（發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2016〕2455號），規(guī)范了林業(yè)PPP模式的五個(gè)重點(diǎn)實(shí)施領(lǐng)域：林業(yè)重大生態(tài)工程，國家儲備林建設(shè)，林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，林業(yè)保護(hù)設(shè)施建設(shè)和野生動(dòng)植物保護(hù)及利用。該模式對政府來說，可以緩解財(cái)政負(fù)擔(dān)，減輕融資壓力;對社會來說，通過“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，高低效益相配置，可產(chǎn)生宏觀效益，提高公共產(chǎn)品供給效率。林業(yè)具有維持生態(tài)平衡和推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙重作用，在我國“可持續(xù)發(fā)展”戰(zhàn)略中具有重要地位，發(fā)展?jié)摿薮蟆Ａ謽I(yè)PPP模式既可彌補(bǔ)林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的不足，又促進(jìn)其轉(zhuǎn)型，是我國林業(yè)在面對當(dāng)前瓶頸局面的一次全新嘗試。

然而目前我國林業(yè)PPP模式仍處于起步階段，除了2016年發(fā)布的這兩個(gè)制度性文件，并無其他具體的政策方針，且由于開始時(shí)間較晚，大多項(xiàng)目借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，缺乏自主創(chuàng)新。2019年上半年，PPP管理庫（共包括交通運(yùn)輸、能源、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、市政工程、水利建設(shè)、城鎮(zhèn)綜合開發(fā)、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、保障性安居工程、科技、旅游、養(yǎng)老、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化、體育、社會保障、政府基礎(chǔ)設(shè)施和其他19個(gè)一級行業(yè)）凈增項(xiàng)目中林業(yè)以14個(gè)項(xiàng)目、282億元的投資額排名第五，然而林業(yè)落地項(xiàng)目僅有4個(gè)，排名第十八位。且自2014年以來，管理庫累計(jì)落地項(xiàng)目中林業(yè)只有17個(gè)，占總數(shù)的0.3%;投資額347億元，占總數(shù)的0.4%[2]，均未達(dá)到0.5%?？梢?，林業(yè)PPP雖然在近兩年有了一定程度發(fā)展，但項(xiàng)目落地率較低，且從PPP模式發(fā)展的近5年來看，林業(yè)領(lǐng)域仍未得到足夠重視。林業(yè)產(chǎn)業(yè)具有投資周期長、資金回收慢等特點(diǎn)，相較于其他行業(yè)吸引社會資本的能力較弱，要想迅速有效地發(fā)展林業(yè)PPP，不僅要結(jié)合我國國情，還需借鑒發(fā)達(dá)國家PPP的成功經(jīng)驗(yàn)。

三、我國林業(yè)PPP模式的國際借鑒

美國林業(yè)PPP的合作模式與其他國家相比較為成熟，也衍生了一些較為成功的經(jīng)典案例，如洛杉磯“百萬棵樹木”計(jì)劃。由于化石燃料過度消耗，洛杉磯作為全美第二大城市面臨著嚴(yán)重的空氣和水污染，有著溫度修正和節(jié)能作用的“城市森林”逐漸走入人們視線。2005年在20萬美元的獎(jiǎng)金政策鼓勵(lì)下，洛杉磯市長任命了一批當(dāng)?shù)刂沫h(huán)保主義者成為市議會工作人員，希望能在城市新增種植一百萬棵樹。據(jù)估算，若該項(xiàng)目成功，這些樹在未來的35年里帶來的效益可高達(dá)19.5億美元[3]。相較于紐約，洛杉磯有三分之二市民投票支持新稅收政策，因此無法將稅收作為“百萬棵樹木”項(xiàng)目的資金。那么這個(gè)項(xiàng)目是如何組織的呢？經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，該項(xiàng)目的成功推行正是依賴于公共部門和私營部門之間的合作伙伴關(guān)系，也就是PPP模式，其成功要點(diǎn)如下：

一是明確的任務(wù)分配。這個(gè)項(xiàng)目由政府官員、非政府組織、顧問和咨詢員等共同參與，且每個(gè)參與者都在其中扮演了不同的角色，如市政府官員負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)整個(gè)項(xiàng)目，籌集資金和監(jiān)控項(xiàng)目的執(zhí)行情況;公共工程部和城市林業(yè)局負(fù)責(zé)建立正式的街道樹名錄、檢查要購買的樹木、檢查擬設(shè)的街道樹木種植地點(diǎn)以及數(shù)目是否種植正確，并進(jìn)行樹的修剪;還有公共工程部委任委員會，水電部，環(huán)境事務(wù)部，洛杉磯港口等，非營利組織作為項(xiàng)目負(fù)責(zé)人，負(fù)責(zé)撥款支持種樹，征求在政務(wù)區(qū)種樹的許可，在學(xué)校、公園及其他公眾地方舉辦植樹活動(dòng)等。洛杉磯的非營利組織在規(guī)模和容量上各不相同，參與“百萬棵樹木”項(xiàng)目的目的也不一樣。如好萊塢美化團(tuán)隊(duì)強(qiáng)調(diào)社區(qū)容量建設(shè)、改善設(shè)施和創(chuàng)造就業(yè);韓國青年和社區(qū)中心旨在通過該項(xiàng)目，幫助近期移民者和經(jīng)濟(jì)上處于不利地位的青年及其家庭，種樹是為了改善有大量韓國移民者社區(qū)的居住環(huán)境;樹人組織從20世紀(jì)80年代初開始種樹，希望能通過教育、種植項(xiàng)目、政策制定和研究推廣綜合流域管理法[4]。雖然有著不同使命，但隨著他們對項(xiàng)目參與程度的加深，彼此間聯(lián)系越來越緊密，最終每個(gè)參與團(tuán)體各司其職、協(xié)調(diào)配合，為項(xiàng)目貢獻(xiàn)了不小的力量。

二是多樣化種植模式。洛杉磯位于半干旱的地中海地區(qū)，降水稀少，高昂的灌溉費(fèi)用成為阻礙項(xiàng)目的一個(gè)難題。結(jié)合“在私人土地上種植樹木潛力巨大”的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，DPW（Department of Public Works，公共工程部）列出了可種在城市中間地帶的樹木，并根據(jù)中間地帶的大小挑選出可行樹木。征求戶主同意在家門口種一棵樹，并與其達(dá)成協(xié)議，他將無償為這棵樹澆水和養(yǎng)護(hù)5年。非營利合作伙伴種植新的街道樹，他們根據(jù)指定的地區(qū)邊界挨家挨戶地征集參與該計(jì)劃的人，一旦非營利組織獲得了種植許可，城市林業(yè)部門將負(fù)責(zé)標(biāo)記參與計(jì)劃的苗圃。林業(yè)部還檢查了樹木的種植地點(diǎn)和其他情況，以確保被良好種植。此外，該項(xiàng)目還在學(xué)校附近的公共地帶，以及城市植被稀少、交通擁堵嚴(yán)重的地區(qū)植樹。在非住宅地帶植樹不需獲得戶主許可，但需要與街道服務(wù)局、地方議會地區(qū)代表和附近的公立學(xué)?；蚱髽I(yè)進(jìn)行協(xié)商合作。

三是可靠的資金來源。由于在城市人員和資金方面短缺，這個(gè)計(jì)劃主要依靠專業(yè)組織全市綠化環(huán)保工作的組織去執(zhí)行。此外，還建立了“百萬棵樹”基金會來為其籌集資金。該基金會最初建成于社區(qū)合作伙伴中，是一個(gè)非營利性基金會。總體資金的籌集工作也是由公私合作完成的。政府方面，有聯(lián)邦提供的社區(qū)發(fā)展整體補(bǔ)助金，國家為林業(yè)項(xiàng)目的撥款，加州空氣質(zhì)量管理局和城市里地方公用事業(yè)、公園部門及其他機(jī)構(gòu);私人方面，有如家得寶公司、各經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、房主協(xié)會和私人投資者的支持，如2007年，空氣質(zhì)量管理區(qū)和該項(xiàng)目達(dá)成協(xié)議，向其捐贈100萬美元。項(xiàng)目前期大部分活動(dòng)均為非營利組織自費(fèi)進(jìn)行，故進(jìn)展比較緩慢，直到中后期包括空氣質(zhì)量局100萬美元在內(nèi)的其他承諾的資金才開始陸續(xù)到位。然而自該項(xiàng)目啟動(dòng)以來至2009年1月，僅3年左右時(shí)間，不同的合作伙伴已在洛杉磯市種植了超過17.5萬棵樹，林業(yè)PPP模式的實(shí)行使得洛杉磯“百萬棵樹木”計(jì)劃從不可能變成可能。

四、我國林業(yè)PPP模式的發(fā)展路徑

（一）完善相關(guān)法律法規(guī)，設(shè)立專門組織機(jī)構(gòu)

2016年發(fā)布的兩次《關(guān)于運(yùn)用政府和社會資本合作模式推進(jìn)林業(yè)建設(shè)的指導(dǎo)意見》，成為我國林業(yè)PPP模式發(fā)展的基本綱領(lǐng)。但除此之外，我國并無其他具體的政策文件，也未像許多PPP發(fā)達(dá)國家一樣建立實(shí)質(zhì)性的組織團(tuán)體。美國林業(yè)PPP模式有著較為完整的程序，合作雙方必須在《國家環(huán)境政策法案》（NEPA）、《聯(lián)邦咨詢委員會法案》（FACA）法律框架下開展項(xiàng)目。此外，在美國，PPP項(xiàng)目得到了林務(wù)局的高度重視，其專門成立伙伴資源中心（PRC），并與林務(wù)局國家森林基金會等密切合作。我國也應(yīng)結(jié)合國情建立完整的管理體系，不僅要考慮林業(yè)PPP項(xiàng)目法律法規(guī)制度體系的完整性，還要促進(jìn)推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施的金融、財(cái)政、保險(xiǎn)等有關(guān)政策的建立與完善[5]，并設(shè)立專門的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督管理。

（二）吸引社會資本投資

PPP項(xiàng)目作為政府和私人部門之間創(chuàng)建伙伴關(guān)系的新模式，最重要的便是吸引社會資本的能力。洛杉磯“百萬棵樹木”吸引了好萊塢美化團(tuán)隊(duì)、東北樹組織、樹人組織、韓國青年和社區(qū)中心、洛杉磯資源保護(hù)隊(duì)五個(gè)非營利組織，他們奉獻(xiàn)了大量資金和精力，項(xiàng)目的成功依賴于這些私人團(tuán)體的不懈努力。若要吸引社會資本，一方面需加強(qiáng)宣傳，使更多人真正了解PPP項(xiàng)目，清楚林業(yè)產(chǎn)業(yè)給整個(gè)社會帶來的巨大生態(tài)效益;另一方面要保證社會資本的合理回報(bào)，畢竟對大多數(shù)社會資本來說，盈利能力是其考慮參與PPP項(xiàng)目的一個(gè)重要指標(biāo)。應(yīng)建立公共部門與私營部門平等協(xié)商的合作機(jī)制，借此尋求雙方的利益平衡點(diǎn)[6]。

（三）提高政府信譽(yù)

“百萬棵樹木”項(xiàng)目中市長辦公室展現(xiàn)出了極高的透明度，積極接受群眾監(jiān)督。我國PPP項(xiàng)目最大的問題在于落地率低，通過分析我國16個(gè)PPP失敗案例可以得出，有9個(gè)項(xiàng)目都與政府信用有關(guān)，是導(dǎo)致我國PPP項(xiàng)目失敗的最主要風(fēng)險(xiǎn)因素[7]。雖然現(xiàn)階段政府信用風(fēng)險(xiǎn)已不是我國PPP項(xiàng)目面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，但仍要注重提高政府信譽(yù)。我國政府在和社會資本合作時(shí)往往享有絕對主導(dǎo)權(quán)，再加上扶持力度不大，私人部門大多持懷疑態(tài)度，為了推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施，政府方需嚴(yán)格遵循誠信原則，不得因各種原因拒絕履行合同義務(wù)。積極創(chuàng)造良好的融資環(huán)境，形成資金的良性循環(huán)。

（四）提高公眾滿意度

PPP模式歸根結(jié)底是為了提高公共部門的管理效率，其有效施行離不開社會，更離不開百姓，提高公眾滿意度也是項(xiàng)目推行的關(guān)鍵。在“百萬棵樹木”項(xiàng)目里，前期緊張的資金狀況迫使非營利組織挨家挨戶地征求房主對于5年內(nèi)樹苗澆水和養(yǎng)護(hù)工作的同意，使計(jì)劃取得初步進(jìn)展，據(jù)“百萬棵樹木”主任介紹，該項(xiàng)目中的70萬棵樹將種植在私人土地上，可見公眾滿意和配合的重要性。林業(yè)與百姓生活息息相關(guān)，在推進(jìn)PPP項(xiàng)目時(shí)，要善于聽取當(dāng)?shù)鼐用竦囊庖姾徒ㄗh，甚至在條件允許時(shí)為他們提供勞動(dòng)就業(yè)和創(chuàng)業(yè)的機(jī)會，這樣能得到社會的廣泛支持[8]。

（五）進(jìn)行定點(diǎn)實(shí)驗(yàn)

20世紀(jì)90年代至2006年是美國PPP模式的普及階段，在此期間弗吉尼亞州PPP發(fā)展迅速：1998年該州通過PPP模式以低于預(yù)期20%的成本成功建造了一座監(jiān)獄，2004年又頒布了相關(guān)法案，逐漸適用于各個(gè)領(lǐng)域，PPP模式在弗吉尼亞州的成功運(yùn)營帶動(dòng)了全美國PPP的快速發(fā)展和推廣[9]。中國林區(qū)眾多，其中有開發(fā)較好的，也不乏十分落后的。若能在某個(gè)或某些林區(qū)優(yōu)先進(jìn)行定點(diǎn)實(shí)驗(yàn)，通過政府和私人部門之間合作有效改善林區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件，優(yōu)化林區(qū)整體環(huán)境，則可以大大提高其他地方政府、私人部門的積極性，推動(dòng)林業(yè)PPP模式的發(fā)展。

若想有效推行林業(yè)PPP模式，提高項(xiàng)目落地率，需要將國外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和我國國情相結(jié)合，找到最適合我國的發(fā)展路徑，歸根結(jié)底是要達(dá)到政府機(jī)構(gòu)、私營部門和當(dāng)?shù)匕傩枕?xiàng)目三方的要求。首先要通過風(fēng)險(xiǎn)、利潤的合理分配，找到讓公共和私人部門滿意的平衡點(diǎn)，以此鼓勵(lì)政府運(yùn)用林業(yè)PPP模式、私人投資林業(yè)PPP項(xiàng)目。其次是得到百姓的認(rèn)可和支持，PPP模式致力于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，與百姓生活息息相關(guān)，因此百姓的支持對于社會和項(xiàng)目來說都具有重大意義。

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