祁連山國(guó)家公園制度建設(shè)的探討

王逸晨 楊曉晨

摘要：長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)奉行以環(huán)境換經(jīng)濟(jì)的發(fā)展誤區(qū)，這種發(fā)展模式從客觀層面上導(dǎo)致了全國(guó)大部分地區(qū)環(huán)境惡化。十九大以來(lái)，中央確立起“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，因?yàn)槠钸B山特殊的地理環(huán)境，祁連山國(guó)家公園的構(gòu)建也提上日程。從目前來(lái)看，祁連山國(guó)家公園的制度建設(shè)是我們必須面對(duì)的問(wèn)題。本文從國(guó)家公園具體建設(shè)的角度出發(fā)，討論國(guó)家公園的實(shí)質(zhì)意義，分析祁連山國(guó)家公園建設(shè)在近年來(lái)遇到的種種問(wèn)題，通過(guò)比照國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園制度的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，提出祁連山國(guó)家公園具體制度建設(shè)的構(gòu)想。

關(guān)鍵詞：祁連山國(guó)家公園;實(shí)踐問(wèn)題;國(guó)內(nèi)外制度比較;制度構(gòu)想

中圖分類號(hào)：F27文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2020.23.022

0引言

祁連山，地處青海省東北部和甘肅省西部交界，存在著多條“西北-東南”走向的平行山脈和寬谷，連綿不斷，巍巍壯觀。 就其地理價(jià)值而言，祁連山成功地阻止了騰格里、巴丹吉林、庫(kù)姆塔格這三個(gè)沙漠的南侵，防止來(lái)自沙漠干熱風(fēng)暴直撲有素有“中華水塔”之稱的三江源，有效地保障了長(zhǎng)江、黃河和瀾滄江的水源補(bǔ)給，是我國(guó)西北地區(qū)重要的生態(tài)安全屏障和水源涵養(yǎng)地，歷來(lái)被譽(yù)為“草原之門戶，西北之屏風(fēng)”。

近百年來(lái)，隨著人類活動(dòng)的日益頻繁，祁連山的生態(tài)系統(tǒng)正著巨大的挑戰(zhàn)。特殊歷史因素、牧民無(wú)節(jié)制的放牧，這些都嚴(yán)重破壞了祁連山的草場(chǎng)，造成了生態(tài)環(huán)境的急劇惡化。但幸運(yùn)的是，有關(guān)政府部門早已意識(shí)到祁連山環(huán)境破壞帶來(lái)的危害性和嚴(yán)重性。2015年，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布《生態(tài)文明體制改革總體方案》。2017年，中央全面發(fā)展深化教育改革小組通過(guò)了《祁連山國(guó)家公園管理體制試點(diǎn)方案》。目前國(guó)家公園的具體建設(shè)項(xiàng)目正在有序展開(kāi)中。

本文的研究思路主要為：首先，需要結(jié)合實(shí)踐，明晰國(guó)家公園這一概念。其次，針對(duì)祁連山國(guó)家公園的具體建設(shè)方面出現(xiàn)的種種問(wèn)題進(jìn)行分析。最后，結(jié)合國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園建設(shè)的優(yōu)秀經(jīng)驗(yàn)，提出相應(yīng)的建議。

1國(guó)家公園理論的提出和實(shí)踐

國(guó)家公園的理念和體制源于美國(guó)，最早由美國(guó)藝術(shù)家喬治·卡特林提出?，F(xiàn)階段人們普遍將國(guó)家公園定義為：“國(guó)家為了保護(hù)自己一個(gè)或者多個(gè)典型生態(tài)系統(tǒng)的完整性，為生態(tài)旅游、科學(xué)研究和環(huán)境育提供場(chǎng)所，而劃定的需要作為一種特殊保護(hù)、管理和利用的自然區(qū)域?！蓖ㄟ^(guò)設(shè)立國(guó)家公園，可以幫助我們從宏觀層面上完成三個(gè)目標(biāo)：一是做到保護(hù)自然資源不受破壞;二是便于對(duì)自然環(huán)境開(kāi)展考察和研究;三是實(shí)現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

歷經(jīng)百余年的發(fā)展和變革，國(guó)家公園體制逐漸在世界范圍內(nèi)的200多個(gè)政體、經(jīng)濟(jì)相差的國(guó)家與地區(qū)建立起來(lái)。從保護(hù)的實(shí)際效果來(lái)看，國(guó)家公園體制在保護(hù)人類自然資源領(lǐng)域發(fā)揮了重要的作用，是目前公認(rèn)的、較為成功的就地保護(hù)的管理模式。

我國(guó)自1996年開(kāi)始探索國(guó)家公園的建設(shè)路徑，并于2007年在云南省率先開(kāi)展試點(diǎn)項(xiàng)目。而進(jìn)一步的開(kāi)展和落實(shí)則歸功于十八屆三中全會(huì)。在此次會(huì)議上，我們正式提出了建設(shè)國(guó)家公園體系的構(gòu)想。此后的2015年，發(fā)改委同中央編辦等13個(gè)部門共同印發(fā)了《建設(shè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，并在同年5月提出在9個(gè)省份展開(kāi)試點(diǎn)工作。接著我們又在2017年頒布了《建立國(guó)家公園體制總體方案》。自此，我國(guó)國(guó)家公園體制建設(shè)進(jìn)入實(shí)體性推進(jìn)階段。作為我國(guó)第一批設(shè)立的十個(gè)國(guó)家公園體制試點(diǎn)之一，祁連山國(guó)家公園承擔(dān)著為全國(guó)生態(tài)文明制度建設(shè)積攢經(jīng)驗(yàn)、為日后其他國(guó)家公園建設(shè)提供模板、樹(shù)立典范的責(zé)任。加強(qiáng)對(duì)祁連山自然資源的科學(xué)保護(hù)、合理利用、有效管理，既可以加強(qiáng)我國(guó)現(xiàn)有自然保護(hù)區(qū)域的系統(tǒng)性整合，又能夠進(jìn)一步提高保護(hù)效率，更好的兼顧保護(hù)與開(kāi)發(fā)，最終實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生、和睦共處。

2祁連山國(guó)家公園建設(shè)過(guò)程中出現(xiàn)的主要問(wèn)題

2.1土地權(quán)屬不明確，仍然存在“一地兩證”的老問(wèn)題

由于過(guò)去各部門缺少整體層面的配合和統(tǒng)一的劃分標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)?shù)亓謽I(yè)部門和農(nóng)牧部門在各自進(jìn)行森林面積和草原面積的劃定時(shí)，錯(cuò)誤地將一塊土地同時(shí)頒發(fā)了林權(quán)證書和草原證書，造成了所謂的“一地兩證”的交叉重疊現(xiàn)象。這種現(xiàn)象實(shí)際上給生態(tài)環(huán)境的保護(hù)造成了較大的阻礙。一方面，在為保護(hù)祁連山進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集時(shí)，由于“一地兩證”的現(xiàn)象，很大程度上會(huì)造成統(tǒng)計(jì)面積重疊的狀況，致使統(tǒng)計(jì)的地類面積數(shù)據(jù)存在紕漏，與現(xiàn)實(shí)不符;另一方面，在涉及到當(dāng)?shù)啬撩襁w出保護(hù)地時(shí)，“一地兩證”的現(xiàn)象很有可能會(huì)讓某些人領(lǐng)取到雙份的遷出補(bǔ)償，客觀上對(duì)補(bǔ)償?shù)墓叫院彤?dāng)?shù)刎?cái)政的支出都有一定的影響。

2.2保護(hù)觀念過(guò)于傳統(tǒng)，各部門缺少統(tǒng)一協(xié)調(diào)的配合

傳統(tǒng)的保護(hù)觀念只是將環(huán)境簡(jiǎn)單粗暴地進(jìn)行拆分與分配，例如林地劃歸林業(yè)部門管理，草原劃歸農(nóng)牧部門管理，水域劃歸水利部門管理等。長(zhǎng)期以來(lái)，各部門只在自己的職權(quán)范圍內(nèi)行事，缺少整體層面的溝通與協(xié)作，即使存在管理上的沖突和矛盾，也會(huì)“心照不宣”地避開(kāi)。但現(xiàn)實(shí)是，生態(tài)環(huán)境并不是我們現(xiàn)象中的互相孤立的，單個(gè)的生態(tài)因素可能會(huì)對(duì)整體的環(huán)境造成巨大影響，可謂“牽一發(fā)而動(dòng)全身”。因此，在保護(hù)環(huán)境時(shí)應(yīng)當(dāng)適當(dāng)摒棄過(guò)去的“各自為政”觀念，長(zhǎng)效的跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制成了必要。

3國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園的發(fā)展現(xiàn)狀

3.1國(guó)內(nèi)發(fā)展現(xiàn)狀

對(duì)于我國(guó)而言，國(guó)家公園制度體系正處于蓬勃建設(shè)當(dāng)中。從理論的角度來(lái)說(shuō)，國(guó)家公園是實(shí)現(xiàn)具有國(guó)家代表性自然和文化資源保護(hù)與利用的有效模式。其主要價(jià)值主要著力于兩個(gè)方面：一方面是在環(huán)境利益方面，注重自然系統(tǒng)的完整性和原真性保護(hù);另一方面在社會(huì)公共利益方面，國(guó)家公園堅(jiān)持全面普及，重點(diǎn)提升生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)，自然環(huán)境開(kāi)展教育，為公眾提供生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行服務(wù)功能，開(kāi)展自然資源環(huán)境教育。在長(zhǎng)期的自然保護(hù)區(qū)制度的建設(shè)中，我們已經(jīng)逐步積累了經(jīng)驗(yàn)，能夠通過(guò)科學(xué)技術(shù)的手段制定土地分類標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)地類差異處理，能夠做到因地制宜，建立起有效的環(huán)境規(guī)劃制度。與此同時(shí)，我國(guó)的環(huán)境管理水平也逐步上升，長(zhǎng)期以來(lái)形成了諸如“黃山模式”等一系列的先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，極大的豐富了我國(guó)的國(guó)家公園理論內(nèi)容。

3.2國(guó)外發(fā)展現(xiàn)狀——以為日本為例

較之我國(guó)，日本更早建立起了國(guó)家公園制度。日本的國(guó)家文化公園可以分為以下兩類，分別是國(guó)立公園和國(guó)定公園。國(guó)立公園由環(huán)境大臣指定、環(huán)境省直接管理，而國(guó)定公園由環(huán)境大臣認(rèn)定，交由都道縣府管理。日本按照旅游使用等級(jí)、風(fēng)光秀麗等級(jí)、生態(tài)系統(tǒng)完整性等級(jí)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)對(duì)自然資源的影響程度等指標(biāo)將所有國(guó)家公園的土地劃分為普通區(qū)域和特別區(qū)域，在特別區(qū)域又細(xì)劃出不同等級(jí)的保護(hù)區(qū)。特別區(qū)域受到嚴(yán)格保護(hù)，栽植行為都要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格審批，其他區(qū)域要求較低，允許修建不影響生態(tài)環(huán)境的基礎(chǔ)設(shè)施。其國(guó)家公園由國(guó)家環(huán)境省主導(dǎo)管理，地方政府和其他非政府組織共同監(jiān)督與管理，管理資金主要來(lái)源于國(guó)家撥款和地方籌款，禁止國(guó)家公園的一切經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收，但是一些世界文化遺產(chǎn)和歷史文化古跡等景點(diǎn)可以實(shí)行收費(fèi)，同時(shí)建立了旅游休憩路線，也增添了經(jīng)濟(jì)效益。日本也制定了相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)保障國(guó)家公園的建設(shè)和發(fā)展。相關(guān)法律法規(guī)包括《國(guó)家公園法》《自然資源法》《自然再生推進(jìn)法》以及《鳥(niǎo)獸保護(hù)及狩獵正當(dāng)化相關(guān)法》等等。上述法律條例，構(gòu)成了當(dāng)今日本國(guó)家公園自然保護(hù)管理的法律制度系統(tǒng)，并為相關(guān)從業(yè)人員的執(zhí)行和民眾的遵守提供了法律參照。

4對(duì)于祁連山實(shí)際建設(shè)方面提出的建議

4.1結(jié)合實(shí)際的基本原則

日本在建設(shè)和管理國(guó)家公園始終圍繞保護(hù)自然資源的原真性和完整性展開(kāi)，最大程度上去保證國(guó)家公園能夠持續(xù)發(fā)揮其保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的功能。但結(jié)合我國(guó)祁連山國(guó)家公園具體實(shí)際來(lái)看，祁連山生態(tài)系統(tǒng)多樣，其具體建設(shè)不同于日本國(guó)家公園的小規(guī)模建設(shè)，而是應(yīng)該以整體效益和大規(guī)模效益優(yōu)先。事實(shí)上，對(duì)于任何國(guó)內(nèi)外優(yōu)秀成功經(jīng)驗(yàn)都不能直接照搬，而應(yīng)該結(jié)合實(shí)際，合理借鑒。

4.2加快自然資源的調(diào)查工作，明確土地權(quán)屬

受長(zhǎng)期“一地兩證”等歷史因素的影響，摸清當(dāng)?shù)氐膶?shí)際土地權(quán)屬成了必要。排查和摸清土地權(quán)屬，一方面有利于我們區(qū)分當(dāng)?shù)夭粍?dòng)產(chǎn)所有權(quán)的具體界限，按照不同權(quán)屬提出不同的管制措施;另一方面也有助于我們了解當(dāng)?shù)赝恋氐闹饕畔ⅲ醪絼澏ㄉ鷳B(tài)保護(hù)紅線，為后續(xù)的進(jìn)一步開(kāi)展保護(hù)計(jì)劃提供了實(shí)際基礎(chǔ)。

4.3健全社會(huì)參與機(jī)制

就目前已知的國(guó)內(nèi)外國(guó)家公園先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，公眾參與制度是十分重要的一環(huán)。例如我國(guó)國(guó)家公園長(zhǎng)期建設(shè)和實(shí)踐中摸索出的“黃山模式”中，就鼓勵(lì)利益相關(guān)方的廣泛參與。從某種意義上來(lái)說(shuō)，保護(hù)環(huán)境資源和發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)并不是天然對(duì)立的兩個(gè)概念，如何妥善地處理兩者之間的關(guān)系是當(dāng)今我們面臨的又一難題。例如，在對(duì)自然資源進(jìn)行嚴(yán)格保護(hù)的基礎(chǔ)上科學(xué)合理地開(kāi)發(fā)利用，使當(dāng)?shù)鼐用窈拖嚓P(guān)企業(yè)積極參與到國(guó)家公園的建設(shè)當(dāng)中，并從中獲得經(jīng)濟(jì)效益。又或者積極定期開(kāi)展公眾咨詢活動(dòng)，有利于形成有效機(jī)制吸納社區(qū)參與管理。這些都不失為良策。除此以外，國(guó)家公園的管理情況應(yīng)當(dāng)定期向公眾公布，并重視公眾監(jiān)督的重要性和有效性，招募志愿者、建立專家咨詢制度，組建相關(guān)的機(jī)構(gòu)和團(tuán)隊(duì)。

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