城市管理行政處罰中聽證程序適用范圍研究

宋國(guó)濤

【摘要】聽證程序是城市管理行政處罰程序的重要組成部分，是衡量城市管理行政執(zhí)法規(guī)范化水平的重要指標(biāo)。當(dāng)前，在城市管理行政執(zhí)法實(shí)踐中，因執(zhí)法領(lǐng)域的廣泛性和執(zhí)法事務(wù)的多元性，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對(duì)行政處罰決定作出過程中哪些情形應(yīng)當(dāng)適用聽證程序仍存在不少爭(zhēng)議。本文結(jié)合我國(guó)當(dāng)前行政立法、司法解釋及執(zhí)法實(shí)踐，對(duì)聽證程序的適用范圍進(jìn)行探究，以期為城市管理執(zhí)法實(shí)踐提供指引。

【關(guān)鍵詞】城市管理;行政處罰;聽證程序;適用范圍

城市管理執(zhí)法領(lǐng)域廣泛，涉及的行政處罰種類繁多，是否適用聽證程序是城管執(zhí)法中的基礎(chǔ)問題。聽證程序既是保障行政相對(duì)人陳述申辯權(quán)的規(guī)范化制度，是重要的程序性權(quán)利，也是行政執(zhí)法行為是否合法的關(guān)鍵因素。

一、《行政處罰法》關(guān)于應(yīng)當(dāng)履行聽證程序的情形

（一）《行政處罰法》中明確規(guī)定的聽證適用范圍

作為對(duì)公民、法人或其他組織具有制裁性和懲罰性的行政行為，行政處罰權(quán)的設(shè)定和實(shí)施都必須遵循依法行政的基本原則。對(duì)此，《行政處罰法》作為我國(guó)專門規(guī)范行政處罰權(quán)的基本法律，不僅在行政處罰權(quán)的源頭設(shè)定及其違法后的責(zé)任規(guī)定上均有明確規(guī)定，而且對(duì)行政處罰權(quán)行使的程序規(guī)制也有諸多專門規(guī)定，而作為特別程序的聽證程序無疑是最為嚴(yán)格約束行政處罰權(quán)的制度體現(xiàn)。就適用范圍而言，《行政處罰法》第四十二條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利?！边@意味著只要城市管理執(zhí)法部門對(duì)行政相對(duì)人擬作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照以及較大數(shù)額罰款這三種行政處罰決定的，必須告知相對(duì)人具有要求聽證的權(quán)利，而相對(duì)人在規(guī)定期限內(nèi)提出聽證申請(qǐng)的，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)就應(yīng)當(dāng)依法組織和實(shí)施聽證程序。

（二）關(guān)于“沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)”的處罰是否適用聽證的問題

《行政處罰法》第四十二條雖然規(guī)定了行政機(jī)關(guān)作出“較大數(shù)額罰款等行政處罰決定”前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利，但對(duì)于實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)擬作出“沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)”的處罰決定是否適用聽證程序存在著爭(zhēng)議。對(duì)此，筆者認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)擬作出“沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)”的處罰決定前也應(yīng)當(dāng)按照《行政處罰法》的規(guī)定履行告知聽證權(quán)利并根據(jù)當(dāng)事人申請(qǐng)舉行聽證的程序。主要理由包括：第一，《行政處罰法》第四十二條規(guī)定的應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人聽證權(quán)利的情形并不限于其明確列舉的三種行政處罰類型，因該條明確規(guī)定聽證的適用范圍包含責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)“等行政處罰決定”，而《行政處罰法》第八條對(duì)行政處罰種類的規(guī)定屬于非窮盡列舉，從法律條文之間邏輯自洽性以及法律條文體系解釋的角度看，此處的“等”字應(yīng)當(dāng)理解為“等外等”，即適用聽證程序的行政處罰種類還包括“沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)”的處罰種類。第二，從“沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)”與“較大數(shù)額罰款”具有同質(zhì)性的角度看，二者本質(zhì)上都是對(duì)當(dāng)事人財(cái)產(chǎn)權(quán)益的重大剝奪，均屬于對(duì)當(dāng)事人的嚴(yán)重財(cái)產(chǎn)性制裁，因此針對(duì)“沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)”的處罰也應(yīng)當(dāng)比照行政機(jī)關(guān)擬作出“較大數(shù)額罰款”決定的程序履行聽證程序，只有這樣，才能保障當(dāng)事人的程序參與權(quán)。對(duì)此，不僅《最高人民法院關(guān)于沒收財(cái)產(chǎn)是否應(yīng)進(jìn)行聽證及沒收經(jīng)營(yíng)藥品行為等有關(guān)法律問題的答復(fù)》（﹝2004﹞行他字第1號(hào)）中明確指出行政機(jī)關(guān)作出沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的行政處罰決定前未告知當(dāng)事人有權(quán)要求舉行聽證或者未按規(guī)定舉行聽證的，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)該行政處罰決定違反法定程序，而且在最高人民法院2012年發(fā)布的第6號(hào)指導(dǎo)案例“黃澤富、何伯瓊、何熠訴四川省成都市金堂工商行政管理局行政處罰案”中，再次明確了“對(duì)沒收較大數(shù)額財(cái)產(chǎn)的行政處罰也應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政處罰法第四十二條的規(guī)定適用聽證程序”的程序規(guī)則。

二、城市管理領(lǐng)域法律規(guī)范規(guī)定的應(yīng)當(dāng)履行聽證程序的情形

城市管理執(zhí)法部門實(shí)施行政處罰時(shí)應(yīng)當(dāng)適用聽證程序的情形除了上述《行政處罰法》明確規(guī)定的范圍外，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)城市管理領(lǐng)域法律規(guī)范的規(guī)定，依法履行聽證告知和組織的程序義務(wù)。如《環(huán)境行政處罰辦法》（環(huán)境保護(hù)部令第8號(hào)）第四十八條第一款規(guī)定：行政機(jī)關(guān)在作出暫扣或吊銷許可證、較大數(shù)額的罰款和沒收等重大行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利;《市場(chǎng)監(jiān)督管理行政處罰聽證暫行辦法》（國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局令第3號(hào)）第五條第一款也規(guī)定：市場(chǎng)監(jiān)督管理部門在作出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、對(duì)自然人處以一萬元以上、對(duì)法人或者其他組織處以十萬元以上罰款以及對(duì)自然人、法人或者其他組織作出沒收違法所得和非法財(cái)物價(jià)值達(dá)到第三項(xiàng)所列數(shù)額的行政處罰之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。此外，《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》（環(huán)辦﹝2010﹞174號(hào)）第五條則也規(guī)定：環(huán)境保護(hù)主管部門在擬處以暫扣、吊銷許可證或者其他具有許可性質(zhì)的證件的以及擬責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉的行政處罰決定之前應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有申請(qǐng)聽證的權(quán)利。因此，城市管理執(zhí)法部門在實(shí)施行政處罰過程中也應(yīng)當(dāng)根據(jù)相關(guān)管理領(lǐng)域的法律規(guī)范來確定是否適用聽證程序。

三、相關(guān)法律規(guī)范授予執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量決定是否聽證的情形

（一）城市管理領(lǐng)域相關(guān)法律規(guī)范授予執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量決定是否聽證的情形

如《環(huán)境行政處罰聽證程序規(guī)定》（環(huán)辦﹝2010﹞174號(hào)）第六條和第四十四條均規(guī)定：環(huán)境保護(hù)主管部門認(rèn)為重大疑難案件或作出責(zé)令停止建設(shè)等行政命令決定之前認(rèn)為需要組織聽證的，均可裁量決定是否舉行聽證。

（二）各地行政程序規(guī)范賦予執(zhí)法機(jī)關(guān)的聽證裁量權(quán)

如《河南省行政執(zhí)法條例》第二十七條第三項(xiàng)規(guī)：定行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在作出行政執(zhí)法決定之前“認(rèn)為有必要聽證的其他情形”時(shí)，應(yīng)當(dāng)舉行聽證;《湖南省行政程序規(guī)定》（湖南省人民政府令第222號(hào)）第七十四條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)“認(rèn)為必要的”或“當(dāng)事人、利害關(guān)系人申請(qǐng)且行政機(jī)關(guān)認(rèn)為確有必要的”，行政機(jī)關(guān)在作出行政執(zhí)法決定前應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)。

當(dāng)然，在相關(guān)法律規(guī)范授予城市管理執(zhí)法機(jī)關(guān)裁量決定是否履行聽證程序的情形下，執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在實(shí)體上根據(jù)案件的具體情況、擬作出行政處罰決定對(duì)行政相對(duì)人或利害關(guān)系人權(quán)益影響的程度、當(dāng)事人對(duì)違法行為的異議狀況等情況，并在程序上履行行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)或集體討論決定的步驟，綜合作出是否適用聽證程序的決定，以增強(qiáng)行政自由裁量權(quán)行使的理性程度。

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【本文系河南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“治理視角下行政證明法治化問題研究”（2016CFX025）的階段性成果】

（作者單位：中共河南省委黨校決策咨詢部）