宅基地退出模式與政策效果評估

孫奇 馬云霞 舒坤良

基金項目：吉林省農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新工程研究生基金（編號：C9270606）

摘 要：根據(jù)對九臺區(qū)宅基地退出試點的實地調(diào)研，梳理現(xiàn)階段宅基地的退出模式和政府介入模式，分析現(xiàn)階段宅基地退出試點農(nóng)戶對宅基地退出政策的了解程度、對宅基地退出政策補償方式的滿意度以及農(nóng)戶自身在宅基地退出中實際訴求，對現(xiàn)階段九臺區(qū)宅基地退出政策進行評估，找出宅基地退出中存在的問題，提出推進宅基地退出的政策建議。

關(guān)鍵詞：宅基地退出;政府介入模式;政策評估;九臺區(qū)

當前我國處于城市化發(fā)展的上升期，高速的城市建設(shè)已經(jīng)形成了土地要素瓶頸效應(yīng)，在一定程度上阻礙了我國城市化建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展。與此同時，大量農(nóng)村人口向城市遷移，造成了農(nóng)村宅基地的大量空置，形成了土地資源浪費的現(xiàn)象。有關(guān)宅基地合理退出的聲音越來越大，宅基地退出可以緩解城市建設(shè)用地緊張，減少農(nóng)村土地資源浪費，也有利于鄉(xiāng)村振興，推動農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展。如何做好宅基地退出，已成為政府和學界共同關(guān)注的課題。

一、宅基地退出的歷史回顧

1949—1955年，新中國成立初期，農(nóng)戶擁有宅基地所有權(quán)，可以隨意租賃、轉(zhuǎn)賣宅基地。1956—1978年，宅基地歸集體所有，農(nóng)戶享有宅基地上附著物權(quán)利，沒有買賣權(quán)利。1979—1998年，農(nóng)戶對宅基地擁有使用權(quán)和繼承權(quán)，不允許隨意買賣和交易。1999—2006年農(nóng)戶享有宅基地使用權(quán)，不準出租和轉(zhuǎn)讓。2007—2012年，農(nóng)戶有宅基地使用權(quán)和房屋所有權(quán)。2013年至今，實行宅基地“三權(quán)分置”，重申宅基地所有權(quán)歸于集體，農(nóng)戶擁有資格權(quán)，放活宅基地使用權(quán)，盤活農(nóng)村經(jīng)濟?，F(xiàn)階段有關(guān)宅基地研究方向大致分為宅基地退出、宅基地確權(quán)、宅基地“三權(quán)分置”等方面。在宅基地退出中，宅基地退出政策不應(yīng)是單一的。從各方利益上看，宅基地退出涉及到四方利益，包括地方政府、村集體經(jīng)濟組織、農(nóng)戶以及市場經(jīng)濟主體。宅基地退出機制表現(xiàn)為正式制度的不完善和治理制度的低效，所以宅基地退出機制需要面對自然條件、經(jīng)濟發(fā)展等差異。從宅基地退出模式上看，包括宅基地換資金、宅基地換住房、宅基地換保險、宅基地換社保、宅基地入股等模式。宅基地退出模式應(yīng)做好規(guī)劃、監(jiān)管工作，協(xié)調(diào)農(nóng)民、村集體、政府各方利益。本文基于對九臺區(qū)宅基退出的實際調(diào)研，擬在政策實施效果評估基礎(chǔ)上，找出現(xiàn)階段宅基地退出政策的不足，結(jié)合本地區(qū)實際情況提出合理的對策建議。

二、吉林省九臺區(qū)宅基地退出現(xiàn)狀分析

（一）九臺區(qū)宅基地退出模式

1.“宅基地有償退出政策+集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”

九臺區(qū)“閑置宅基地退出+集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”的主要模式體現(xiàn)在九臺區(qū)土門嶺鎮(zhèn)馬鞍山村，馬鞍山村的“閑置宅基地退出”和“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”模式由兩個方面進行展開。政府+企業(yè)+村集體+農(nóng)戶。由政府牽頭，由村集體負責溝通企業(yè)與農(nóng)戶，將農(nóng)戶退出的閑置宅基地收歸集體所有，依據(jù)相關(guān)法律程序?qū)⑼顺龅耐恋貙傩愿臑樯逃?，辦理產(chǎn)權(quán)，而后將產(chǎn)權(quán)入市。期間，土地產(chǎn)權(quán)歸入市持有者，持有者為村集體，并沒有改變土地的性質(zhì)，農(nóng)戶將閑置宅基地退出并歸還集體經(jīng)濟組織。村集體+企業(yè)（個體）+農(nóng)戶。村集體作為農(nóng)戶和企業(yè)的中間聯(lián)絡(luò)人，企業(yè)為項目規(guī)劃、出資、宣傳，村民將閑置宅基地退出，得到土地補償費和安置補助費，閑置的宅基地回歸集體，由村集體與企業(yè)簽訂租賃協(xié)議，一般租賃協(xié)議為20年，租金年付，由企業(yè)在原閑置宅基地的使用面積范圍內(nèi)進行翻修、打造民宿項目，進行旅游開發(fā)。

2.“宅基地有償退出政策+‘增加掛鉤”

九臺區(qū)其塔木鎮(zhèn)宅基地有償退出的主要模式是“閑置宅基地退出+‘增減掛鉤”，由村集體為實施主體，將本集體經(jīng)濟組織范圍內(nèi)的農(nóng)村廢棄、閑置宅基地進行統(tǒng)計和整理，依據(jù)法律法規(guī)及各地區(qū)補償標準為基礎(chǔ)，將閑置宅基地實際價值由評估公司進行評估，由企業(yè)出資，對農(nóng)村閑置宅基地退出進行補償。形成了由區(qū)政府作為監(jiān)督者、企業(yè)為發(fā)起者、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府為主要政策落實主體，村集體為政策實行主體，農(nóng)民為參與者的宅基地有償退出模式。

（二）九臺區(qū)宅基地退出政府介入模式

現(xiàn)階段九臺區(qū)政府在宅基地退出中有兩種介入方式，即作為政策制定者和活動參與者。

1.作為政策制定者

政府首先扮演政策制定者的角色，在法律上要進行有關(guān)宅基地退出各項事宜的制定及頒布，使宅基地退出具備相應(yīng)的法律效力。在經(jīng)濟領(lǐng)域中積極地將宅基地退出和“增減掛鉤”“集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市”相結(jié)合，以市場為導向，積極引導宅基地退出，保證資金上的穩(wěn)定。在對政策的傳達過程中，以村集體為主體進行自上而下的政策傳播，引導農(nóng)戶了解宅基地退出的積極作用，減小退出壓力。

2.作為活動參與者

政府在宅基地退出中是一個重要的參與者，在法律上，運用宅基地退出相關(guān)法律，使宅基地退出具有合法性、宅基地退出的征收實施辦法有序推行、宅基地退出者的利益有法律的武器作為保障。在經(jīng)濟上，監(jiān)督宅基地退出補償資金落實到位的情況，保證退出農(nóng)戶的經(jīng)濟利益。政策上，通過村委會使政策公開化，讓農(nóng)戶作為參與主體了解政策的概念，明確自身的利益，將宅基地退出政策積極地落實到地方上。在社會保障上，將保護農(nóng)民利益作為前提，不拖欠宅基地退出補償款等。

三、吉林省九臺區(qū)宅基地退出效果評估

（一）實施效果

本文從農(nóng)戶基本信息、宅基地情況、對政策了解程度、對宅基地有償退出意愿及訴求等四個方面進行分析。如表1。

在農(nóng)戶的基本信息方面，村中長期居住人口年齡以51～60歲為主，青壯年以學生或者外出打工者長期離村。受調(diào)研的農(nóng)戶中僅有20%在城市有房產(chǎn)，這表明，宅基地是大部分村民唯一居住地，可以看出，被調(diào)查地區(qū)宅基地有償退出后農(nóng)戶妥善安置是重點問題之一。

在宅基地情況中，受調(diào)研農(nóng)戶并未存在一戶多宅的情況出現(xiàn)，符合一戶一宅的宅基地使用標準。這表明，在自愿有償退出的前提下，大多數(shù)農(nóng)戶擁有退出資格，給宅基地有償退出政策的落實營造了良好的環(huán)境。

從農(nóng)戶對宅基地有償退出的意愿與訴求中看60%受調(diào)研農(nóng)戶愿意退出宅基地，40%不愿意退出宅基地。其中在不愿退出宅基地的受調(diào)研農(nóng)戶中，超過50%的農(nóng)戶表示希望在補償價格、落戶、就業(yè)等方面進行合理的補償。這反映出單一的經(jīng)濟補償方式在宅基地退出中是不全面的，說明政策在執(zhí)行中出現(xiàn)沒有涵蓋的空白部分。

（二）政策評估

1.政策制定評估

九臺區(qū)宅基地退出政策在摸清宅基地實際數(shù)量、宅基地使用情況、確定宅基地退出地塊、制定宅基地退出標準等方面積極落實，使政策合理、有序并且在法律可行的范圍內(nèi)積極的推進。但是，在宅基地退出補償安置工作方面，只是監(jiān)督宅基地退出后補償資金的合理發(fā)放，防止拖欠等行為，并未對宅基地已經(jīng)退出的農(nóng)戶的安置問題出臺相應(yīng)對策，這體現(xiàn)了政策本身的不完整性，這部分關(guān)系到退出主體的利益，間接影響了宅基地退出農(nóng)戶的積極性，不利于宅基地退出的推行。

2.政策實施主體評估

九臺區(qū)政策的宣傳方式是自上而下的，但是在實際調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，九臺區(qū)涉及到宅基地退出的相關(guān)主體有著不一樣的表現(xiàn)，以村為單位的一些政策的宣傳者，有些人只是了解有宅基地退出政策，在執(zhí)行過程中，對政策的目的、政策是如何保障農(nóng)民利益等方面解釋不清。這也體現(xiàn)了作為基層的政策宣傳者缺乏對政策試行的積極性，對政策學習的不完整性導致在宅基地退出中，遺留相關(guān)問題。

3.政策實施客體評估

政策實施的客體主要包括第三方評估公司和中介單位。在實際調(diào)研過程中，發(fā)現(xiàn)雖然評估公司按照評估標準進行合理的價值評估，并整理備案，但是有些評估結(jié)果是退出農(nóng)戶不愿接受的，有些農(nóng)戶對評估最終價值有異議，評估公司作為第三方參與者，并未對此進行積極的解釋，使許多待退出農(nóng)戶對評估公司的信任度不高，增加了宅基地退出的推行難度。

四、吉林省九臺區(qū)宅基地退出存在的問題

（一）宅基地退出補償標準單一

九臺區(qū)宅基地退出政策在宅基地退出標準、宅基地退出方式、宅基地“三權(quán)分置”改革等方面出臺了詳細的政策實施辦法，但是在宅基地退出的補償方面，僅僅只有單一的現(xiàn)金補償方式，而后續(xù)并未對宅基地退出農(nóng)戶在安置、就業(yè)、養(yǎng)老等方面進行后續(xù)的補充政策，這使宅基地退出農(nóng)戶得不到全面的保障。

（二）宅基地退出補償標準不統(tǒng)一

九臺區(qū)宅基地退出后補償資金是由村集體向宅基地退出的農(nóng)戶實際支付的，但是由于經(jīng)濟水平發(fā)展不統(tǒng)一，各個村之間的經(jīng)濟補償標準也各有不同，造成部分地區(qū)農(nóng)戶對宅基地退出政策積極性不高。

（三）宅基地退出第三方評估體系不完善

在宅基地退出中，對宅基地價值的評估工作是由第三方評估公司承擔的，雖然評估方按照評估指標進行宅基地價值評估。但在評估過程后，沒有針對評估結(jié)果解決農(nóng)戶對價值評估的異議，這不利于宅基地退出政策的落實。

五、推進宅基地退出的政策建議

（一）建立宅基地退出補償?shù)目沙掷m(xù)發(fā)展機制

在安置方面，由政府主導對宅基地退出農(nóng)戶在城鎮(zhèn)出臺廉租房、回遷房等措施，降低宅基地退出農(nóng)戶在城鎮(zhèn)購房的標準，減少其租房、購房難度。也可以統(tǒng)一規(guī)建中心村或集體公寓，為退出農(nóng)戶提供全面的安置保障。在就業(yè)方面，建立農(nóng)民職業(yè)培訓中心，對宅基地退出的農(nóng)民進行新的職業(yè)技能培訓，并積極引導用人單位優(yōu)先錄用，解決宅基地退出農(nóng)戶的就業(yè)問題。在養(yǎng)老方面，應(yīng)該出臺相關(guān)的養(yǎng)老政策，給予宅基地退出農(nóng)戶養(yǎng)老方面的補貼，在有條件的地區(qū)建立集中的養(yǎng)老社區(qū)，這樣能減輕宅基地退出后的部分社會壓力，降低社會矛盾。

（二）構(gòu)建政府補助基金

由政府撥款，建立宅基地退出補助基金，將補助落實到補償標準較低的村，將補償標準維持在合理的水平線上，這樣可以提高經(jīng)濟發(fā)展較差村子的補償標準，增加農(nóng)戶對宅基地退出的積極性，有利于落實宅基地退出政策。

（三）建立完整的宅基地價值評估體系

在宅基地價值評估中，建立監(jiān)督和反饋體系。第一時間找出評估期間的問題與矛盾，并出臺相應(yīng)的解決辦法，這樣能大大提高宅基地退出進程的落實速度，減少時間成本。

參考文獻：

[1]黃木易，吳次芳，岳文澤.城市用地綜合效益評價及其時空變異分析[J].中國土地科學，2008，22（06）：17—23.

[2]張長春，高澤崇，李昕，等.河北省農(nóng)村宅基地退出模式類型劃分與選擇[J].江蘇農(nóng)業(yè)科學，2013，41（04）：393—394.

[3]楊紅朝.論“三權(quán)”分置下農(nóng)村宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓[J].安徽農(nóng)業(yè)科學，2019（05）：257—260.

[4]亢德芝，黃月恒，李皓晟.“三權(quán)分置”背景下的宅基地利用模式探索[J].中國土地，2019（3）：46—47.

作者簡介：孫奇（1995-），男，碩士研究生。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策;通訊作者：舒坤良（1979-），男，博士，研究員。研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟理論與政策。