土地儲(chǔ)備與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)比較分析

仇艷

（南京基礎(chǔ)建設(shè)發(fā)展有限責(zé)任公司，江蘇 南京 210000）

現(xiàn)如今，我國(guó)所推行的土地儲(chǔ)備機(jī)制不僅是城市土地管理工作的機(jī)制革新，同時(shí)還是各地政府落實(shí)保障土地供應(yīng)、土地一級(jí)壟斷以及調(diào)控土地市場(chǎng)的關(guān)鍵措施。然而我國(guó)部分學(xué)者并未分清土地儲(chǔ)備和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)之間存在的差異，對(duì)二者之間的了解與認(rèn)識(shí)都存在較強(qiáng)的片面性。事實(shí)上，二者之間存有一定的關(guān)聯(lián)，但是在本質(zhì)層面還存有許多不同?；诖耍疚闹饕槍?duì)土地儲(chǔ)備與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)比較進(jìn)行探討與分析，希望可以為相關(guān)工作活動(dòng)的開(kāi)展提供幫助。

1 土地儲(chǔ)備的闡述

土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含）以上國(guó)土資源主管部門為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。其實(shí)質(zhì)是各地政府部門借助市場(chǎng)機(jī)制，根據(jù)土地使用整體規(guī)劃以及城市整體規(guī)劃，通過(guò)收購(gòu)、征收、收回以及置換等多種措施獲得土地資源，予以前期開(kāi)發(fā)后或是直接儲(chǔ)備，同時(shí)利用公開(kāi)招標(biāo)或是拍賣等多種措施，根據(jù)實(shí)際情況，對(duì)土地資源予以供應(yīng)，并科學(xué)調(diào)控所有建設(shè)用地需求。其實(shí)是主體為各地政府部門，整個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)涉及土地獲取、土地整理、土地儲(chǔ)存以及土地出讓等多項(xiàng)內(nèi)容。

土地儲(chǔ)備主要是各地政府國(guó)土資源管理單位為了落實(shí)土地市場(chǎng)科學(xué)調(diào)控、推動(dòng)土地資源適用更具合理性，在不違背我國(guó)法規(guī)條例的基礎(chǔ)上，獲取土地資源，并展開(kāi)前期開(kāi)發(fā)、存儲(chǔ)以供土地資源供應(yīng)的一種行為。

整合我國(guó)國(guó)土資源部門與許多地方政府針對(duì)土地儲(chǔ)備予以的定義，土地儲(chǔ)備的主要內(nèi)涵在以下許多方面展現(xiàn)得較為突出：首先，體制與目的。土地儲(chǔ)備體制作為各地政府部門土地利用機(jī)制的基礎(chǔ)制度，間接目的主要為盤活存量土地資源、確保土地應(yīng)用更具合理性以及調(diào)整土地資源分配；最終目的主要為提高建設(shè)用地保障水平，提高土地市場(chǎng)調(diào)控水平，促使土地資源應(yīng)用以及供應(yīng)更具高效性、集約性、合理性以及有序性。其次，主體職能。土地儲(chǔ)備單位主要是各地政府授權(quán)建設(shè)而成的，通常負(fù)責(zé)對(duì)各類用地予以統(tǒng)籌收購(gòu)以及收回；由土地儲(chǔ)備單位亦或是受土地儲(chǔ)備單位所委托的市場(chǎng)化單位，做好土地整理以及前期開(kāi)發(fā)工作；土地儲(chǔ)備單位借助我國(guó)國(guó)土資源等多個(gè)單位，借助招拍掛的形式做好土地出讓或是供應(yīng)工作。最后，環(huán)節(jié)與內(nèi)容。對(duì)于土地儲(chǔ)備而言，主要涉及土地征購(gòu)、整理、前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)備以及出讓多個(gè)環(huán)節(jié)。其中土地征購(gòu)主要指的是借助征收、收回、收購(gòu)或是置換等多種措施獲取，例如國(guó)有土地收購(gòu)、集體土地征收以及國(guó)有土地房屋征收等多項(xiàng)內(nèi)容；土地整理以及前期開(kāi)發(fā)主要涉及拆遷、安置以及市政工程建設(shè)等多項(xiàng)內(nèi)容，通常主要是把“毛地”、“生地”轉(zhuǎn)換成“熟地”，以此滿足土地招拍掛出讓要求；土地儲(chǔ)備以及出讓，所指的主要是土地按照用地規(guī)劃有序的做好出讓以及市場(chǎng)供應(yīng)工作。

2 土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的闡述

土地一級(jí)開(kāi)發(fā)，是指由政府或其授權(quán)委托的企業(yè)，對(duì)一定區(qū)域范圍內(nèi)的城市國(guó)有土地、鄉(xiāng)村集體土地進(jìn)行統(tǒng)一的征地、拆遷、安置、補(bǔ)償，并進(jìn)行適當(dāng)?shù)氖姓涮自O(shè)施建設(shè)，使該區(qū)域范圍內(nèi)的土地達(dá)到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建設(shè)條件（熟地），再對(duì)熟地進(jìn)行有償出讓或轉(zhuǎn)讓的過(guò)程。

整個(gè)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工程的招標(biāo)方是土地儲(chǔ)備單位，其主要負(fù)責(zé)組織制定土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工程落實(shí)規(guī)劃、組織落實(shí)工程招投標(biāo)工作、和中標(biāo)方簽署土地一級(jí)開(kāi)發(fā)委托文件，與對(duì)中標(biāo)方在工程實(shí)施時(shí)需開(kāi)展嚴(yán)格的監(jiān)管。土地一級(jí)開(kāi)發(fā)實(shí)施主體主要是為土地儲(chǔ)備單位借助招標(biāo)形式選擇中標(biāo)方，實(shí)施內(nèi)容主要是土地前期開(kāi)發(fā)與憑證。

整合相關(guān)政府單位和許多學(xué)者針對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)予以的定義，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的主要內(nèi)涵在以下許多方面展現(xiàn)的較為突出：首先，就土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的實(shí)施目的而言，主要是讓“生地”以及“毛地”逐漸變成“熟地”，以此滿足土地出讓要求以及規(guī)范，實(shí)質(zhì)上是為土地出讓工作的正常開(kāi)展所進(jìn)行的前期準(zhǔn)備，也就是土地儲(chǔ)備工作中的土地資源整理與前期開(kāi)發(fā)工作；就土地一級(jí)實(shí)施內(nèi)容而言，主要涉及前期手續(xù)辦理、市政工程施工以及征地拆遷組織等多項(xiàng)工作；就土地開(kāi)發(fā)市場(chǎng)而言，土地一級(jí)市場(chǎng)一直以來(lái)都是土地一級(jí)開(kāi)發(fā)的重要基礎(chǔ)以及核心要求，其主要是將出讓土地使用前當(dāng)作核心的市場(chǎng)，同時(shí)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體之中只有土地一級(jí)開(kāi)發(fā)這一個(gè)權(quán)限，并沒(méi)有其他任何權(quán)限；就土地出讓形式的革新而言，土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主要是在編制土地儲(chǔ)備體制以后，被相關(guān)部門提出的，而土地儲(chǔ)備體制的關(guān)鍵就在于從以往的“出讓生地”、“出讓毛地”逐漸朝著“出讓熟地”所發(fā)展，改變從以往的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)一、二級(jí)共同開(kāi)發(fā)的方式逐漸朝著政府主導(dǎo)一級(jí)開(kāi)發(fā)的方式所發(fā)展，改變從以往的協(xié)議出讓形式逐漸朝著招拍掛出讓的形式所發(fā)展；就土地儲(chǔ)備體制對(duì)土地一級(jí)開(kāi)發(fā)所產(chǎn)生的影響而言，我國(guó)現(xiàn)如今所推行的土地儲(chǔ)備體制的提出與存在，代表著我國(guó)土地一級(jí)市場(chǎng)的開(kāi)發(fā)主體以及開(kāi)發(fā)形式出現(xiàn)了巨大改變，同時(shí)還能夠清晰的反映出土地一級(jí)開(kāi)發(fā)主體所具有的市場(chǎng)地位以及專業(yè)性；就土地一級(jí)開(kāi)發(fā)內(nèi)容而言，一直以來(lái)都是土地儲(chǔ)備內(nèi)容的核心內(nèi)容之一。

3 土地儲(chǔ)備與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)之間的關(guān)聯(lián)與差異

根據(jù)上述分析可知，土地儲(chǔ)備和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)之間，無(wú)論是實(shí)施目的，還是實(shí)施主體，甚至是土地權(quán)屬之間等多個(gè)方面雖然存在許多聯(lián)系，然而實(shí)施內(nèi)容層面卻存在許多包含或是被包含的關(guān)系，具體如表1 所示。

表1 土地儲(chǔ)備和土地一級(jí)開(kāi)發(fā)間的關(guān)聯(lián)與差異

4 結(jié)束語(yǔ)

總而言之，土地儲(chǔ)備與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)之間雖然存在著許多關(guān)聯(lián)，但是也存在著一定的差異，因此，必須對(duì)土地儲(chǔ)備與土地一級(jí)開(kāi)發(fā)比較進(jìn)行深入的分析與研究，明確二者之間存在的差異，才可以為土地儲(chǔ)備以及土地一級(jí)開(kāi)發(fā)工作的順利開(kāi)展奠定良好的基礎(chǔ)。