香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全立法探析

郭天武 呂嘉淇

摘? 要：回歸以來，香港維護(hù)國家安全立法義務(wù)久久未能完成，香港特區(qū)政府憲制責(zé)任亦未能落實(shí)，香港特區(qū)在維護(hù)國家安全立法方面長期存在真空地帶，不利于構(gòu)建全方位國家安全體系。2020年6月30日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》。中央立法模式為香港特區(qū)建立健全維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制提供新實(shí)踐方向。《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》對四類嚴(yán)重危害國家安全犯罪的犯罪構(gòu)成和刑事責(zé)任作出規(guī)定，構(gòu)建了香港特區(qū)維護(hù)國家安全的執(zhí)行機(jī)制。未來實(shí)施好《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》，建立健全香港特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，需要中央和香港特區(qū)持續(xù)共同努力。

關(guān)鍵詞：“一國兩制”;香港;國家安全;國家安全立法;香港特區(qū)維護(hù)國家安全法

中圖分類號：D630.9?? 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A? ?文章編號：2096-3378（2020）04-0082-09

我國一貫重視國家安全能力建設(shè)。黨的十九大報告指出，當(dāng)前意識形態(tài)斗爭復(fù)雜，與國家安全息息相關(guān)，需要堅持總體國家安全觀，以政治安全為根本，完善國家安全制度體系，加強(qiáng)國家安全能力建設(shè)，堅決維護(hù)國家安全。國家的安全離不開地區(qū)安全，特別行政區(qū)安全是國家政治安全、經(jīng)濟(jì)安全等傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全的重要組成部分^[1]。《香港基本法》第23條規(guī)定特區(qū)應(yīng)自行立法維護(hù)國家安全，這是特區(qū)的義務(wù)，也是特區(qū)的憲制責(zé)任^[2]。香港回歸以來，維護(hù)國家安全立法義務(wù)久久未能完成，特區(qū)政府憲制責(zé)任亦未能落實(shí)。香港特區(qū)在維護(hù)國家安全立法方面長期存在真空地帶，不利于構(gòu)建全方位國家安全體系。近年來，非法“占中”、“旺角暴亂”、“修例風(fēng)波”等危害社會穩(wěn)定和國家安全的違法犯罪行為在香港頻發(fā)，嚴(yán)重沖擊“一國兩制”底線，香港特區(qū)維護(hù)國家安全立法被提上國家治理重要議事日程。

2020年6月30日，第十三屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十次會議通過《中華人民共和國香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法》（下文簡稱《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》）。這是建立健全香港特區(qū)維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制的重大舉措。本文從立法背景和模式選擇、罪名設(shè)計、執(zhí)行機(jī)制等方面，對《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》進(jìn)行學(xué)理闡釋。特區(qū)維護(hù)國家安全中央立法模式具有充分正當(dāng)性。特區(qū)維護(hù)國家安全法律制度的建立，須伴隨配套的執(zhí)行機(jī)制，以確保維護(hù)國家安全法在香港特區(qū)實(shí)施。該法關(guān)于中央與香港特區(qū)執(zhí)法和司法管轄的權(quán)力配置，有利于構(gòu)建統(tǒng)一的國家安全治理體系，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

一、香港特區(qū)維護(hù)國家安全立法的模式選擇

根據(jù)憲法和基本法等法律規(guī)定，中央和香港特區(qū)均有權(quán)制定香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制，并適用于香港特區(qū)。然而，回歸以來香港立法環(huán)境復(fù)雜多變，難以自行完成《香港基本法》第23條立法。中央立法模式為香港特區(qū)建立健全維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制提供了新的實(shí)踐方向。

（一）兩種立法模式

香港特區(qū)維護(hù)國家安全立法模式主要分為中央立法模式和香港自行立法模式^[3]。中央立法模式是指中央制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》后，按《香港基本法》規(guī)定直接適用香港特區(qū)。香港自行立法模式是指根據(jù)相關(guān)立法程序，香港特區(qū)自行制定適用于特區(qū)的維護(hù)國家安全法。香港回歸以來，兩種立法模式均有不同程度的實(shí)踐，為香港特區(qū)建立健全維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制提供了經(jīng)驗。

2003年香港特區(qū)曾適用自行立法模式，探索建立維護(hù)國家安全的法律制度。根據(jù)《香港基本法》第23條規(guī)定，香港特區(qū)應(yīng)自行立法禁止危害國家安全的七種行為。維護(hù)國家安全是我國憲法和基本法賦予港區(qū)政府的憲制責(zé)任。2003年香港自行立法是香港特區(qū)政府對《香港基本法》第23條立法的嘗試，以撤回立法草案告終。這為后續(xù)的香港特區(qū)維護(hù)國家安全立法提供了經(jīng)驗教訓(xùn)。根據(jù)《香港特別行政區(qū)立法會議事規(guī)則》，香港自行制定國安法需要由特區(qū)政府提案，經(jīng)過立法會三讀程序，備案后生效實(shí)施。然而，要經(jīng)歷上述各立法環(huán)節(jié)，耗時長且效率較低。如2003年香港國安立法時，在提案程序中因政府適用白紙?zhí)岚富蛩{(lán)紙?zhí)岚敢l(fā)爭議，在二讀程序中反對派“拉布”拖延會議進(jìn)程等。鑒于長期以來香港復(fù)雜的立法環(huán)境，單純依靠香港自行立法并非良策。由中央制定《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》，一方面可以高效解決緊迫的特區(qū)維護(hù)國家安全問題，另一方面可以推動香港特區(qū)制定和完善國安法，是當(dāng)前建立健全香港特區(qū)維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制的現(xiàn)實(shí)方向。

2020年5月28日，第十三屆全國人大第三次會議通過《全國人民代表大會關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》，授權(quán)全國人大常委會制定相關(guān)法律，并將相關(guān)法律列入《香港基本法》附件三，由香港特區(qū)政府公布實(shí)施。6月30日，第十三屆全國人大常委會第二十次會議通過《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》，是香港特區(qū)維護(hù)國家安全立法中央立法模式的實(shí)踐。該模式的使用，是對香港自行立法模式實(shí)踐教訓(xùn)慎重、綜合權(quán)衡的結(jié)果。

（二）中央立法模式的正當(dāng)性

過去沒有專門的國家安全立法規(guī)制，香港特區(qū)法院僅能適用彼時的法律應(yīng)對危害國家安全性質(zhì)的行為，懲處力度不足。從非法“占中”到“修例風(fēng)波”，香港特區(qū)社會動亂愈演愈烈，出現(xiàn)恐怖主義傾向和分裂國家行徑。“港獨(dú)”“黑暴”“攬炒”勢力和境外勢力聯(lián)合制造各種企圖危害國家安全的動亂。實(shí)踐證明，香港維護(hù)國家安全法律制度的缺位不僅使得香港特區(qū)無法遏制“港獨(dú)”等勢力^[4]，還令他們有恃無恐、制造更多事端，嚴(yán)重威脅國家的安全和統(tǒng)一。

特區(qū)安全是國家安全的重要組成部分，關(guān)乎國家安全和發(fā)展^[5]。打擊分裂國家、顛覆國家政權(quán)、恐怖活動和勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全等四類犯罪行為，不單是香港特區(qū)的治理義務(wù)，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要部分，是國家主權(quán)和中央治權(quán)的體現(xiàn)^[6]。在全球范圍內(nèi)，授予地方國家安全立法權(quán)是十分罕見的?；痉▌?chuàng)制時，中央授予香港維護(hù)國家安全的部分立法權(quán)是出于“一國兩制”原則下對特區(qū)的高度信任。香港特區(qū)維護(hù)國家安全立法不僅是一種權(quán)力，更是一種責(zé)任^[7]。香港特區(qū)基于《香港基本法》第23條所享有的維護(hù)國家安全的部分立法權(quán)，在性質(zhì)上是原本屬于中央但交由特區(qū)行使的中央治權(quán)^[8]。香港立法權(quán)受中央管治和監(jiān)督，屬于我國國家主權(quán)的組成部分。中央保留了部分立法的權(quán)力^[9]，表現(xiàn)為全國人大有權(quán)對基本法進(jìn)行修改，全國人大常委會有權(quán)對基本法進(jìn)行解釋，并將關(guān)于國防、外交、國家安全等不屬于香港特區(qū)自治范圍的法律列入附件三，在香港特區(qū)公布實(shí)施。因此，全國人大作為國家最高權(quán)力機(jī)關(guān)，既有權(quán)授予香港特區(qū)立法權(quán)，也有權(quán)監(jiān)督甚至收回部分授權(quán)。當(dāng)香港特區(qū)怠于或無力行使相關(guān)權(quán)力時，中央有權(quán)采取必要手段監(jiān)督、敦促、指導(dǎo)香港特區(qū)政府履行《香港基本法》第23條規(guī)定的立法義務(wù)，或者由中央直接立法維護(hù)國家安全。

適用中央立法模式進(jìn)行香港特區(qū)維護(hù)國家安全立法，是對新時代“一國兩制”的新實(shí)踐與探索。“國家安全底線愈牢，‘一國兩制空間愈大?！?sup>[10]“一國兩制”只有堅持“一國”底線，維護(hù)國家安全和穩(wěn)定，才能更好實(shí)施“兩制”，保證香港的持續(xù)繁榮。因此，適用中央立法模式本質(zhì)上以保障“一國兩制”在香港實(shí)施為根本目標(biāo)，符合憲法和基本法規(guī)定。本次全國人大采取“決定+立法”的方式，授權(quán)全國人大常委會專門制定相關(guān)法律，既充分考慮了維護(hù)國家安全的現(xiàn)實(shí)需要，也充分考慮了香港特區(qū)的具體情況，是“一國兩制”方針又一次創(chuàng)造性的實(shí)踐。

二、《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》的罪名構(gòu)成

《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》對分裂國家、顛覆國家政權(quán)、恐怖活動和勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全等四類犯罪行為的犯罪構(gòu)成和刑事責(zé)任作出了明確規(guī)定。上述四類犯罪是最直接且最具危害性和危險性的危害國家安全行為，也是當(dāng)前中央和香港特區(qū)迫切需要規(guī)制的危害國家安全行為。出于國家安全和人權(quán)自由平衡的考量，中央立法需要規(guī)制嚴(yán)重危害國家安全犯罪行為，又需堅持不任意擴(kuò)大危害國家安全行為的范圍?！断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》將最直接最具危險性的危害國家安全行為納入刑事規(guī)制，既能有效維護(hù)國家安全秩序，又充分保障香港居民的基本權(quán)利和自由。

（一）分裂國家罪

《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》規(guī)定：“任何人組織、策劃、實(shí)施或者參與實(shí)施以下旨在分裂國家、破壞國家統(tǒng)一行為之一的，不論是否使用武力或者以武力相威脅，即屬犯罪?！迸c傳統(tǒng)暴力型分裂國家犯罪相比，非暴力型分裂國家行為更具迷惑性。此規(guī)定能防止“港獨(dú)”勢力以言論自由為幌子行分裂國家之實(shí)。過去，對于部分危害國家安全犯罪^[1]的規(guī)制散見于香港《刑事罪行條例》《官方機(jī)密條例》《社團(tuán)條例》，且未對分裂國家行為進(jìn)行規(guī)制^[11]。分裂國家罪是最嚴(yán)重的危害國家安全罪刑之一。世界各國刑事法律均對分裂國家罪行予以嚴(yán)厲制裁。德國、意大利等大陸法系國家在其刑法典中明確規(guī)定了暴力分裂國家、破壞國家統(tǒng)一行為屬于分裂國家罪，應(yīng)判處十年以上有期徒刑。英美法系國家在單行條例中對分裂國家行為予以刑事規(guī)制，如英國《1351年叛逆罪法令》規(guī)定暴力反抗政府行使權(quán)力、破壞國家統(tǒng)一則足以構(gòu)成發(fā)動戰(zhàn)爭，并不限于國際法意義上軍事部署或者裝備有武器的戰(zhàn)爭。

（二）顛覆國家政權(quán)罪

《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》規(guī)定：“任何人組織、策劃、實(shí)施或者參與實(shí)施以下以武力、威脅使用武力或者其他非法手段旨在顛覆國家政權(quán)行為之一的，即屬犯罪?！边^去，我國《刑法》《國家安全法》對顛覆罪的規(guī)定均不適用于香港地區(qū)，香港《刑事罪行條例》中亦無禁止顛覆國家政權(quán)的相關(guān)規(guī)定，急需填補(bǔ)此空白?！断愀刍痉ā返?3條明確規(guī)定顛覆國家政權(quán)是危害國家安全行為之一。然而，此前在香港特區(qū)設(shè)置專門的顛覆罪遭到反對派無端反對。2003年《國安條例草案》曾設(shè)計顛覆罪的意圖及罪行，均未能通過?！断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》設(shè)置本罪十分必要，有助于維護(hù)國家政權(quán)穩(wěn)定，防止香港成為顛覆國家政權(quán)犯罪的高發(fā)地和針對內(nèi)地顛覆活動的基地。事實(shí)上，這類做法也是國際慣例?！睹绹ǖ洹返?8章“犯罪與刑事訴訟程序”第2383條規(guī)定，任何煽動、從事或幫助反對美國政府和法律的暴動或者叛亂，均構(gòu)成叛亂或者暴亂罪。澳大利亞1914年《犯罪法》第24AA規(guī)定了推翻政府的犯罪，意圖通過武力或者暴力的形式推翻聯(lián)邦或者各州政府，可判處終身監(jiān)禁?！都幽么笮谭ǖ洹返?章第46條叛國罪包括使用武力或者暴力意圖推翻加拿大政府或者省政府。

（三）恐怖活動罪

《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》規(guī)定：“為脅迫中央人民政府、香港特別行政區(qū)政府或者國際組織或者威嚇公眾以圖實(shí)現(xiàn)政治主張，組織、策劃、實(shí)施、參與實(shí)施或者威脅實(shí)施以下造成或者意圖造成嚴(yán)重社會危害的恐怖活動之一的，即屬犯罪?！笨植阑顒臃缸镉捎谑侄渭ち?、襲擊范圍廣以及針對不特定人群，嚴(yán)重威脅社會安全和秩序，也危害我國傳統(tǒng)和非傳統(tǒng)安全。回顧“旺角暴亂”“修例風(fēng)波”等事件，香港特區(qū)一度出現(xiàn)嚴(yán)重的人身傷害和社會破壞案件，呈現(xiàn)出恐怖主義傾向和分裂思想苗頭。此前，香港法律對恐怖活動的刑事規(guī)制主要體現(xiàn)在《聯(lián)合國（反恐怖主義措施）條例》，對恐怖活動、恐怖分子做出定義。但該條例并未將恐怖活動罪與特區(qū)維護(hù)國家安全結(jié)合起來。以恐怖活動為手段顛覆政權(quán)、分裂國家，應(yīng)當(dāng)納入危害國家安全犯罪的范疇，完善國家安全體系的構(gòu)建?！断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》設(shè)置本罪可防止不法分子利用恐怖手段制造恐慌以分裂國家、顛覆政權(quán)、危害國家安全。

恐怖主義威脅全球安全，各國均對此嚴(yán)厲打擊。英國《制止恐怖主義法案》規(guī)定：恐怖罪是指有政治目的而使用暴力，或以使公眾或部分公眾害怕為目的而使用暴力?？梢?，英國刑事規(guī)制的恐怖罪是政治犯罪、危害國家安全的犯罪。美國通過制定《綜合性犯罪防止法》《反國際恐怖主義活動法》規(guī)制恐怖主義活動犯罪，并在9·11事件之后由美國總統(tǒng)簽署反恐怖法案，加大對恐怖犯罪的打擊與懲罰力度等^[12]。

（四）勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全罪

《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》規(guī)定：“為外國或者境外機(jī)構(gòu)、組織、人員竊取、刺探、收買、非法提供涉及國家安全的國家秘密或者情報的;請求外國或者境外機(jī)構(gòu)、組織、人員實(shí)施，與外國或者境外機(jī)構(gòu)、組織、人員串謀實(shí)施，或者直接或者間接接受外國或者境外機(jī)構(gòu)、組織、人員的指使、控制、資助或者其他形式的支援實(shí)施以下行為之一的，均屬犯罪。”從2019年“修例風(fēng)波”中暴亂活動的演化看，外國或境外勢力與香港內(nèi)部反對勢力相互勾連，成為國家安全風(fēng)險的重大隱患。對勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全罪的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)了《香港基本法》第23條的立法目的。香港的《官方機(jī)密保護(hù)條例》《社團(tuán)條例》和《公司條例》對此也有規(guī)定。但根據(jù)《社團(tuán)條例》，香港關(guān)于取締社團(tuán)的規(guī)定并非針對特定類別的國家安全威脅，且無法規(guī)制“港獨(dú)”分子以個人名義與境外政治性組織建立聯(lián)系。過去，某些“港獨(dú)”分子頻繁利用此立法空白勾結(jié)外國或者境外勢力危害國家安全?；谖：野踩挠薪M織罪行性質(zhì)嚴(yán)重，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》有必要設(shè)置這一特定罪名。

三、香港特區(qū)維護(hù)國家安全執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建

《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》是一部兼具實(shí)體法、程序法和組織法的綜合性法律?！断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》規(guī)定，中央人民政府在香港特區(qū)設(shè)立維護(hù)國家安全公署，與香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全委員會建立協(xié)調(diào)機(jī)制，監(jiān)督、指導(dǎo)香港特區(qū)維護(hù)國家安全工作。根據(jù)本法，香港特區(qū)維護(hù)國家安全執(zhí)行機(jī)制得以構(gòu)建。

（一）香港特區(qū)維護(hù)國家安全執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建緣由

香港特區(qū)維護(hù)國家安全法律制度要切實(shí)發(fā)揮作用，保證有效實(shí)施，將“紙上法律”變成現(xiàn)實(shí)法律，滿足維護(hù)國家安全的現(xiàn)實(shí)需求，必須建立配套協(xié)調(diào)的執(zhí)行機(jī)制^[13]、立體有效的防控模式。

一方面，構(gòu)建特區(qū)維護(hù)國家安全執(zhí)行機(jī)制需要中央統(tǒng)籌和指導(dǎo)，這不僅是中央全面管治權(quán)的實(shí)現(xiàn)，也是維護(hù)特區(qū)安全和國家安全的前提。危害國家安全的犯罪行為往往具有跨區(qū)域性，但香港特區(qū)維護(hù)國家安全立法與內(nèi)地關(guān)于國家安全的立法在內(nèi)容形式上存在一定差異。內(nèi)地負(fù)責(zé)國家安全事務(wù)的國家安全局不能直接在香港執(zhí)法，香港的普通執(zhí)法機(jī)關(guān)又無力從宏觀層面統(tǒng)籌應(yīng)對危害國家安全的犯罪行為^[14]。因此，中央需要設(shè)立駐港維護(hù)國家安全公署，督促香港設(shè)立維護(hù)國家安全委員會，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，使二者有效對接，在全國范圍內(nèi)建立嚴(yán)密的國家安全管控體系。維護(hù)國家安全涉及公安、司法、情報、外交、財政等多個部門，香港特區(qū)維護(hù)國家安全委員會負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)多個部門、制定香港維護(hù)國家安全政策，以應(yīng)對特區(qū)內(nèi)危害國家安全的犯罪。從世界來看，在維護(hù)國家安全方面具有豐富經(jīng)驗的國家大多建立了以國家安全部門為核心的，有效統(tǒng)籌決策、指揮、執(zhí)行、咨詢等職能的國家安全綜合運(yùn)行機(jī)制^[15]。另一方面，在具體執(zhí)法方面，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》規(guī)定在特區(qū)警務(wù)處設(shè)立維護(hù)國家安全的部門，在律政司設(shè)立專門的國家安全犯罪案件檢控部門，以應(yīng)對伴隨著團(tuán)體犯罪、高科技犯罪、高智商犯罪、恐怖主義犯罪等形式的危害國家安全犯罪。只有構(gòu)建專門機(jī)構(gòu)，培養(yǎng)專業(yè)技術(shù)人員，提高偵查、逮捕、懲處這類犯罪活動的效率和能力，才能落實(shí)危害國家安全犯罪的司法責(zé)任，加強(qiáng)法律實(shí)施，切實(shí)保障國家和人民的安全。

（二）香港特區(qū)維護(hù)國家安全執(zhí)法機(jī)構(gòu)的權(quán)力配置

維護(hù)國家安全是中央和香港特區(qū)的共同責(zé)任。適用中央立法模式建立香港特區(qū)維護(hù)國家安全法律制度是為了適應(yīng)新的形勢和需要，并不意味著中央包攬一切。香港特區(qū)仍須履行維護(hù)國家安全的職責(zé)，包括盡早完成基本法規(guī)定的有關(guān)立法?！断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》規(guī)定：“香港特別行政區(qū)應(yīng)當(dāng)盡早完成香港特別行政區(qū)基本法規(guī)定的維護(hù)國家安全立法，完善相關(guān)法律?！比珖舜蟮臎Q定、全國人大常委會出臺的法律不取代《香港基本法》23條要求特區(qū)自行立法的規(guī)定。在“完善相關(guān)法律”中，香港特區(qū)層面所要建立健全維護(hù)國家安全的法律制度，可能也不限于23條立法。

香港特區(qū)高度自治權(quán)來源于中央授權(quán)。《香港基本法》第12條規(guī)定，香港特區(qū)政府直屬于中央人民政府，“直屬”有直接歸轄管屬的含義，中央對香港特區(qū)具有全面管治關(guān)系^[16]。根據(jù)憲法和基本法規(guī)定，中央有權(quán)力制定適用于香港特區(qū)的國家安全法律，督促香港特區(qū)完成維護(hù)國家安全立法。那么，中央是否有權(quán)力在香港構(gòu)建特區(qū)維護(hù)國家安全的執(zhí)行機(jī)制呢？答案是肯定的。香港特區(qū)根據(jù)《憲法》和《香港基本法》設(shè)立，中央對香港擁有全面管治權(quán)，香港特區(qū)與內(nèi)地省市區(qū)一樣屬于我國的地方行政區(qū)域，在單一制下直轄于中央人民政府^[17]。根據(jù)《憲法》第3條規(guī)定，香港特區(qū)機(jī)構(gòu)職權(quán)劃分仍應(yīng)遵循中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，中央對香港的全面管治權(quán)體現(xiàn)在授予香港特區(qū)高度自治權(quán)，也體現(xiàn)于中央可直接在香港特區(qū)行使的權(quán)力^[18]。

香港特區(qū)具有高度自治權(quán)，該自治權(quán)由中央授予，是中央全面管治權(quán)的一部分，本質(zhì)仍屬于地方自治權(quán)。香港特區(qū)的地方自治權(quán)是單一制下的地方自治權(quán)，并非聯(lián)邦制下成員州自治權(quán)^[19]。因此，不能錯誤地認(rèn)為其與中央是分權(quán)的關(guān)系，進(jìn)而錯誤認(rèn)為中央無權(quán)在香港構(gòu)建特區(qū)維護(hù)國家安全的執(zhí)行機(jī)制。據(jù)此，中央人民政府有權(quán)在香港設(shè)立維護(hù)國家安全公署，并監(jiān)督指導(dǎo)香港特區(qū)政府設(shè)立本地執(zhí)法機(jī)構(gòu)，為香港特區(qū)維護(hù)國家安全政策的制定提供意見。根據(jù)《香港基本法》第60條第2款規(guī)定，香港特區(qū)政府有權(quán)創(chuàng)設(shè)本地維護(hù)國家安全的機(jī)構(gòu)，制定維護(hù)國家安全政策和統(tǒng)籌特區(qū)政府各部門，進(jìn)一步細(xì)化和健全香港特區(qū)維護(hù)國家安全執(zhí)行機(jī)制。

（三）危害國家安全犯罪的司法管轄權(quán)配置

香港享有的高度自治權(quán)中包含了司法終審權(quán)，指特區(qū)內(nèi)的訴訟案件以該特區(qū)終審法院為最終審級，該院判決是最終判決^[20]。面對發(fā)生在香港特區(qū)內(nèi)的危害國家安全犯罪，應(yīng)當(dāng)注意劃分中央和香港特區(qū)的司法管轄權(quán)，確保香港與內(nèi)地國家安全保障體系的對接，全面懲治危害國家安全犯罪?！断愀厶貐^(qū)維護(hù)國家安全法》對該法規(guī)制的犯罪案件管轄權(quán)作出了明確規(guī)定。

1.香港司法終審權(quán)來源于《香港基本法》第19條的授予，受《香港基本法》對香港特區(qū)司法終審權(quán)管轄范圍的限制。有學(xué)者認(rèn)為，該限制包括兩個層次：一是“國防、外交等國家行為”，二是“中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系”的事項^[21]，條文散見于《香港基本法》第19條、第158條。其一，香港特區(qū)法院在法律適用中，對“國家行為”的識別^[2]并未形成既有的規(guī)則或者慣例。在剛果（金）案中，終審法院在判決中指出，“國家行為”的理解不適用于回歸前的理解方式，且具體的內(nèi)涵是不易加以具體評定的。全國人大常委會就剛果（金）案涉及的問題進(jìn)行了解釋^[22]，但對什么是“國家行為”亦未給出明確判定標(biāo)準(zhǔn)，只是肯定了該案涉及的“中央人民政府決定國家豁免規(guī)則或政策的行為”屬于國家行為。因此，后續(xù)涉及“國防、外交等國家行為”的危害國家安全犯罪，需要全國人大常委會主動釋法。其二，關(guān)于“中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系”的事項，當(dāng)前也無具體解釋。本文認(rèn)為《香港基本法》第74條對香港特區(qū)立法會議員提案范圍的規(guī)定，于“中央與特區(qū)關(guān)系條款”識別有借鑒意義。其對立法會議員的提案權(quán)范圍施以消極限制，由立法會主席以“實(shí)質(zhì)影響”為標(biāo)準(zhǔn)裁決提案是否超出限制。因此，香港特區(qū)司法終審權(quán)管轄范圍中關(guān)于“中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系”，可理解為案件對“中央人民政府管理的事務(wù)或中央和香港特別行政區(qū)關(guān)系”產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響的，香港不具有司法終審權(quán)。《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》對中央行使管轄權(quán)的情形，從管轄權(quán)啟動和偵查、起訴、審判、刑罰的執(zhí)行等方面作出嚴(yán)格規(guī)定。

2.香港特區(qū)法院審理危害國家安全犯罪時需遵循《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》規(guī)定，實(shí)行絕對保護(hù)管轄。除特定情形外，香港特區(qū)對該法規(guī)定的犯罪案件行使管轄權(quán)，審判法官由香港特區(qū)行政長官指定。案件出現(xiàn)該法第55條規(guī)定情形之一的，由駐港維護(hù)國家安全公署行使管轄權(quán)。

四、《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》實(shí)施需要中央與特區(qū)共同努力

維護(hù)國家安全需要在堅持“一國兩制”原則底線下進(jìn)行。實(shí)施《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》，切實(shí)建立健全特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，需要中央和香港特區(qū)共同努力。

（一）香港特區(qū)切實(shí)履行維護(hù)國家安全義務(wù)

建立健全特區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的主體包括中央和香港特區(qū)，中央不可能包攬全部的香港維護(hù)國家安全立法和執(zhí)行。這不利于香港履行其維護(hù)國家安全立法的憲制責(zé)任^[23]。在中央立法模式下建立健全香港維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制，還需香港積極履行相應(yīng)義務(wù)。第一，香港特區(qū)應(yīng)依法保證《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》在特區(qū)內(nèi)的實(shí)施。第二，香港特區(qū)還需自行訂立《香港基本法》第23條對其他危害國家安全犯罪的規(guī)制。香港特區(qū)可通過單行立法覆蓋原有條文方式或修改現(xiàn)行條例立法方式，完善香港特區(qū)維護(hù)國家安全法律制度和執(zhí)行機(jī)制。第三，大部分在香港特區(qū)發(fā)生的危害國家安全案件，其預(yù)警、偵查、起訴、審判、執(zhí)行依靠香港執(zhí)法機(jī)構(gòu)和司法機(jī)構(gòu)，相關(guān)案件的法律適用和程序均適用香港法律。因此，香港特區(qū)要建立健全維護(hù)國家安全執(zhí)行機(jī)制，使中央與香港都有一整套的運(yùn)行機(jī)制^[24]。

（二）確保香港與內(nèi)地的國家安全法律銜接

在法律語言上，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》作為中央制定的法律，相關(guān)法律語言遵循內(nèi)地習(xí)慣，與《國家安全法》《刑法》相銜接，體現(xiàn)法制統(tǒng)一。但該法主要在香港特區(qū)適用，對該法相關(guān)名詞做出解釋時，要兼顧香港特區(qū)法律語言習(xí)慣，有效銜接香港特區(qū)現(xiàn)行法律。在法律適用上，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》發(fā)揮實(shí)效的關(guān)鍵在于司法適用。香港特區(qū)法律體系內(nèi)容繁雜且形式多樣，普通法在香港特區(qū)仍然具有強(qiáng)大的優(yōu)勢地位^[25]。香港原有法律和司法體制幾乎被完整地保留下來，部分法律內(nèi)容雖然已經(jīng)作出必要的變更、適應(yīng)、限制或例外，但法律適用者的觀念并沒有隨之轉(zhuǎn)變^[26]。香港特區(qū)法律職業(yè)者共享普通法的教育背景和思維習(xí)慣，傳承普通法的法律知識和理念，一些司法慣性仍然存在^[27]。因此，需要積極調(diào)整法律適用者觀念，確保《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》的全面實(shí)施。

（三）加強(qiáng)香港與內(nèi)地的國安法執(zhí)行機(jī)構(gòu)銜接

在執(zhí)法機(jī)構(gòu)方面，根據(jù)《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》，中央政府設(shè)立駐港維護(hù)國家安全公署，主要承擔(dān)監(jiān)督、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、支持的作用，加強(qiáng)香港和內(nèi)地在維護(hù)國家安全方面的合作。此外，該法規(guī)定設(shè)立香港特區(qū)維護(hù)國家安全委員會，負(fù)責(zé)香港特區(qū)維護(hù)國家安全事務(wù)，承擔(dān)維護(hù)國家安全的主要責(zé)任，接受中央人民政府的監(jiān)督和問責(zé)。香港社會現(xiàn)實(shí)情況和行政機(jī)構(gòu)運(yùn)作相對復(fù)雜，在香港地區(qū)新設(shè)政府機(jī)構(gòu)，其職權(quán)范圍、職能具體運(yùn)作等需要中央和香港充分溝通與合作，兼顧國家安全和香港高度自治權(quán)，解決新設(shè)政府機(jī)構(gòu)、政府機(jī)構(gòu)之間職能銜接等問題。

在司法機(jī)構(gòu)方面，《香港特區(qū)維護(hù)國家安全法》規(guī)定了香港特區(qū)內(nèi)危害國家安全犯罪的司法管轄權(quán)配置，且該法效力范圍明確為犯罪的行為或結(jié)果有一項發(fā)生在香港特區(qū)。對于行為或結(jié)果一項發(fā)生在香港特區(qū)，一項發(fā)生在內(nèi)地的，則需要兩地進(jìn)行相關(guān)刑事司法協(xié)助。然而，當(dāng)前香港與內(nèi)地的刑事司法管轄以及刑事司法協(xié)助實(shí)踐并不豐富。在危害國家安全犯罪的司法合作方面，內(nèi)地與香港特區(qū)還需加強(qiáng)探討，加強(qiáng)國安法執(zhí)行機(jī)構(gòu)的銜接，構(gòu)建立體高效的維護(hù)國家安全法律執(zhí)行系統(tǒng)。

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責(zé)任編輯：龔靜陽

DOI：10.13946/j.cnki.jcqis.2020.04.010

作者簡介：郭天武，中山大學(xué)法學(xué)院、粵港澳發(fā)展研究院教授，博士研究生導(dǎo)師;呂嘉淇，中山大學(xué)法學(xué)院碩士研究生。

基金項目：國家社會科學(xué)基金重大項目“特別行政區(qū)維護(hù)國家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制研究”（20ZDA094）

引用格式：郭天武，呂嘉淇.香港特別行政區(qū)維護(hù)國家安全立法探析[J].統(tǒng)一戰(zhàn)線學(xué)研究，2020（4）：82-90.

[1] 指《香港基本法》第23條禁止的叛國、煽動叛亂、竊取國家機(jī)密、外國政治性組織在港進(jìn)行政治活動以及香港政治性組織與外國政治性組織建立聯(lián)系等行為。

[1] 基于《香港基本法》第19條第3款的規(guī)定，對“國家行為”問題最根本的判斷權(quán)在中央人民政府。為了表述的準(zhǔn)確性，此處用“識別”一詞代指法院對“國家行為”的初步判斷。