府際合作治理困境及對(duì)策探析

摘 要 區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展是我國(guó)推進(jìn)國(guó)家治理體系、治理能力現(xiàn)代化的重大戰(zhàn)略布局，加強(qiáng)政府間的合作則是落實(shí)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略的重要制度安排。現(xiàn)階段，各地政府之間建立了各種政府間合作機(jī)制，中國(guó)逐步形成了跨領(lǐng)域、多部門(mén)、多維度的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展模式。但是，中國(guó)的區(qū)域合作目前還存在許多問(wèn)題。其中的主要問(wèn)題就是地方政府之間存在著利益沖突。因此，研究地方政府之間的合作關(guān)系就擁有巨大的現(xiàn)實(shí)意義。這對(duì)于擴(kuò)大區(qū)域之間的合作深度、廣度，促進(jìn)地區(qū)間合作的有效性以及地區(qū)的健康發(fā)展有積極意義。

關(guān)鍵詞 府際合作 地方政府 區(qū)域治理

作者簡(jiǎn)介：宋欣靚，南京工業(yè)大學(xué)碩士研究生。

中圖分類(lèi)號(hào)：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.296

目前，中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化日益增長(zhǎng)，地區(qū)的公共事務(wù)也日益增多，對(duì)政府間合作的需求也隨之逐步增加，府際合作治理也成為國(guó)內(nèi)學(xué)者研究的焦點(diǎn)。但是，在固有的政府間關(guān)系下，過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)、區(qū)域治理分散這兩個(gè)問(wèn)題嚴(yán)重制約了府際合作的發(fā)展，給當(dāng)前的府際關(guān)系帶來(lái)了壓力。與此同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)注意到兩者的矛盾在制約政府間合作發(fā)展的同時(shí)，也對(duì)于政府間加強(qiáng)合作、擴(kuò)大聯(lián)系起到了推動(dòng)作用。

一、府際合作治理的界定

（一）府際合作治理的概念

首先，從治理主體的角度看，政府間合作治理是一種政府主導(dǎo)的社會(huì)公共組織和私營(yíng)部門(mén)的合作管理;其次，從治理的機(jī)制和模式來(lái)看，政府間合作治理是一種多元化的治理，強(qiáng)調(diào)解決問(wèn)題，目標(biāo)導(dǎo)向和管理的更新?lián)Q代;再次，從治理價(jià)值觀的角度看，尊重，信任，協(xié)調(diào)，共贏是府際合作治理的根本;最后，從治理方式的來(lái)看，政府間合作治理是一種強(qiáng)調(diào)制度創(chuàng)新的制度治理。

二、府際合作治理面臨的困境及成因

（一）府際合作治理困境

1.地方政府尋求利益最大化，導(dǎo)致政府間合作不緊密

隨著市場(chǎng)機(jī)制的發(fā)展，地方政府為了最大限度地使自身獲得最大利益，它們做決策往往是建立在自身利益而非本地區(qū)整體發(fā)展的內(nèi)在要求上。例如在城市圈內(nèi)達(dá)成共識(shí)的地方政府們，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差異，他們通常也擁有不同的的利益偏好和要求。

2.合作組織權(quán)威性不足

目前，我國(guó)的城市群合作組織基本上都采用一種不緊密的形式，正是因?yàn)檫@種松散使得它們的合作形式?jīng)]有權(quán)威性和約束力，因此合作也就更多只停留在淺顯的層面，無(wú)法具體落實(shí)。它們從淺層寬范圍的制定合作策略，就會(huì)給監(jiān)督政策的執(zhí)行情況帶來(lái)麻煩。進(jìn)而折耗政策效益，損傷政府公信力，自然府際合作的效益也不會(huì)達(dá)到理想的效果。

3.合作主體的單一，非政府主體參與不足

目前國(guó)內(nèi)城市群的合作已經(jīng)變現(xiàn)出一種由企業(yè)、科研單位和行業(yè)組織參與制定政策的新趨勢(shì)，但是實(shí)際上，地方政府以外的市場(chǎng)和社會(huì)實(shí)體對(duì)于制定核心政策的參與程度仍就很低，況且非政府主體所關(guān)注的問(wèn)題范圍寬泛，很難有效地影響地區(qū)政策進(jìn)度。這種由地方政府主導(dǎo)的合作的缺陷就在于，當(dāng)合作牽涉到各地方的核心經(jīng)濟(jì)和政治利益的時(shí)候，合作就會(huì)不牢靠并容易導(dǎo)致過(guò)度干預(yù)市場(chǎng)，形成“行政區(qū)經(jīng)濟(jì)”。

4.缺失法律法規(guī)約束府際合作

現(xiàn)階段關(guān)于地方政府之間的合作我國(guó)還沒(méi)有相應(yīng)的法律。因此地方政府間的合作監(jiān)督機(jī)構(gòu)也就必然缺乏法律法規(guī)作為制度支持，導(dǎo)致監(jiān)督力度不足。因此想要及時(shí)的得到關(guān)于地方政府的違法行為反饋就不是一件容易的事。從區(qū)域性視角看，地方政府間合作主要是以簽署協(xié)議確立，雖然有協(xié)議還是缺少一種制度的約束。此外，協(xié)議中規(guī)定的合作項(xiàng)目沒(méi)有明確的責(zé)任范圍，因此容易發(fā)生沖突和地方保護(hù)主義。

（二）府際合作的困境成因

1.傳統(tǒng)行政區(qū)劃限制

造成府際合作的一大困境就是人們?cè)缫褜?duì)中國(guó)行政區(qū)劃地方事務(wù)的公共管理模式習(xí)以為常，然而政府間的合作必然會(huì)帶來(lái)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的腹地和空間范圍的擴(kuò)大，沖擊傳統(tǒng)的行政區(qū)劃限制。與此同時(shí)，地方政府具有相對(duì)的地方保護(hù)主義，甚至?xí)ㄟ^(guò)設(shè)置行政障礙來(lái)確保發(fā)展優(yōu)勢(shì)。譬如，在歷史上腹地經(jīng)濟(jì)一直發(fā)展不足的廈門(mén)，為了中心經(jīng)濟(jì)依舊沒(méi)有把西部廣大腹地作為主要的發(fā)展地區(qū)。此外，我國(guó)傳統(tǒng)行政區(qū)的設(shè)立與劃分會(huì)給不同的地區(qū)分等級(jí)，這就會(huì)造成不同的行政等級(jí)的地區(qū)擁有不平等的話語(yǔ)權(quán)，這在各個(gè)地區(qū)合作的過(guò)程中就會(huì)形成壁壘。

2.體制機(jī)制供給不足

行政機(jī)制是目前我多政府最常采用的，這種機(jī)制有一個(gè)問(wèn)題就是需要消耗大量的成本。而如果合作的雙方或多方無(wú)法在關(guān)于核心問(wèn)題的上達(dá)成一致，那成本就很難獲得。陳瑞蓮教授曾給出過(guò)建議：地方政府之間可以從從對(duì)抗性競(jìng)爭(zhēng)的關(guān)系向合作型的關(guān)系轉(zhuǎn)變，建立一種雙邊或多邊談判的良性互動(dòng)機(jī)制，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)降低交易成本。從一種合作的角度來(lái)分析的話，目前中國(guó)區(qū)域內(nèi)的省際合作之所以會(huì)形成合作組織之間分散、約束力不強(qiáng)的局面主要就是因?yàn)槿狈π畔⒔涣鳈C(jī)制，行為約束，產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)，資源配置等機(jī)制。

3.政府職能缺位越位

城市化進(jìn)程的發(fā)展的同時(shí)將促進(jìn)各地區(qū)和各種資源要素的高速交互流動(dòng)，為了避免一些諸如地方保護(hù)主義、搭便車(chē)等不良情況的出現(xiàn)，地方政府就必須做到統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展，對(duì)于整個(gè)區(qū)域內(nèi)的合作實(shí)行科學(xué)的工作劃分，以確保區(qū)域內(nèi)利益分配合理。然而，目前地方政府在履行其職能方面仍留存缺位越位現(xiàn)象。有三種情況：首先是各個(gè)地方政府都不愿意放棄合作中出現(xiàn)的交叉職能;其次是在簽署相關(guān)協(xié)議后，地方政府在實(shí)施合作項(xiàng)目的過(guò)程中仍不可避免的向自身利益傾斜;最后是在協(xié)議內(nèi)容的具體施行過(guò)程中，地方政府監(jiān)督不到位，導(dǎo)致合作項(xiàng)目執(zhí)行緩慢。

三、 府際合作治理困境的解決對(duì)策

（一）明確合作中各地方政府的定位

地方政府間合作關(guān)鍵在于打破傳統(tǒng)行政區(qū)劃的概念，在權(quán)力和資源相互依存，開(kāi)放合作的各地區(qū)建立多贏的關(guān)系模型。一般，地方政府之間的合作分為兩種：首先是錯(cuò)位發(fā)展。即為達(dá)到鼓勵(lì)每個(gè)地區(qū)去發(fā)揮自己的地區(qū)優(yōu)勢(shì)，因地制宜從而加強(qiáng)整體效益，就把各地區(qū)的功能進(jìn)行合理定位，形成協(xié)調(diào)的產(chǎn)業(yè)分工。再者就是資源整合。顧名思義就是整合整個(gè)大地區(qū)的所有小區(qū)域內(nèi)的資源，并且倡導(dǎo)由省會(huì)城市或是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市帶動(dòng)周邊城市的發(fā)展，最大限度地發(fā)揮區(qū)域綜合效益。

（二）府際合作爭(zhēng)端由締約機(jī)關(guān)自行協(xié)商

設(shè)立一個(gè)解決糾紛的機(jī)制作為緩沖是不可或缺的，因?yàn)橹灰婕案g利益就會(huì)有糾紛。當(dāng)事人對(duì)于行政協(xié)議是否應(yīng)當(dāng)簽訂，如若簽訂其內(nèi)容如何設(shè)立應(yīng)享有完全的自治權(quán)。因此，當(dāng)事人的意愿應(yīng)當(dāng)是在發(fā)生行政協(xié)議類(lèi)型的糾紛時(shí)被締約機(jī)關(guān)所優(yōu)先考慮。在發(fā)生爭(zhēng)端時(shí)，締約方應(yīng)當(dāng)首先資源就糾紛內(nèi)容進(jìn)行自愿的協(xié)商談判，通過(guò)雙方的妥協(xié)已到達(dá)解決問(wèn)題并獲得互相認(rèn)可的結(jié)果，也有利于之后合作的繼續(xù)。這是一種靈活的爭(zhēng)議解決機(jī)制。

（三）形成多位合作主體、多元治理的格局

我們需要改變思路和創(chuàng)新思維，解決地方政府選擇合作組織形式和動(dòng)力機(jī)制依賴的問(wèn)題，形成涉及多個(gè)實(shí)體的多元治理模型，如地方政府、企業(yè)、非政府組織和公民等，而不僅僅只是包括地方政府。我們應(yīng)當(dāng)改變傳統(tǒng)的使用項(xiàng)目合作形式的方法，尋找新的適合合作形式的方法，例如結(jié)合市場(chǎng)運(yùn)作的形式，或者是結(jié)合非政府組織來(lái)合作的形式;同理，政府間合作體制的動(dòng)力機(jī)制依賴，同樣可以選擇多樣的形式，如政府的推動(dòng)的動(dòng)力機(jī)制，市場(chǎng)的推動(dòng)動(dòng)力機(jī)制，亦或者是政府和市場(chǎng)相結(jié)合的動(dòng)力機(jī)制，等等。

（四）制訂府際合作相關(guān)法律法規(guī)

國(guó)外的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的通行的做法是制訂地區(qū)間合作的法律法規(guī)，這樣有助于維系各地區(qū)之間的政策的一貫性及連續(xù)性。例如英國(guó)1934年《特別地區(qū)法》就是英國(guó)地區(qū)政策法制的開(kāi)始，并在之后一直通過(guò)制訂各種各樣的法律法規(guī)來(lái)保障英國(guó)地方政府間的合作。我國(guó)的區(qū)域合作也可以借鑒這種做法，設(shè)立相應(yīng)的法律法規(guī)，為地區(qū)協(xié)作和交往設(shè)立一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，這樣有利于更好的解決各地方政府在合作過(guò)程中發(fā)生的糾紛。

四、創(chuàng)新府際合作治理機(jī)制

現(xiàn)階段，我國(guó)地區(qū)之間政府合作的實(shí)施機(jī)制還存在著顯著的臨時(shí)性及非制度性特征，同時(shí)決策、執(zhí)行、監(jiān)督、反饋四者彼此交錯(cuò)的實(shí)施機(jī)制還未形成，所以有必要建立科學(xué)的機(jī)制。

（一）府際合作信息交流機(jī)制

首先需要完善信息公開(kāi)的立法。筆者認(rèn)為信息公開(kāi)是各政府之間的合作可以順利展開(kāi)的根本。雖然我國(guó)已有《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》頒布施行，各地也有有關(guān)信息公開(kāi)的地方性法規(guī)或政府規(guī)章頒布出臺(tái)。但是在整個(gè)的層面刊現(xiàn)行信息公開(kāi)立法的層級(jí)還比較低，立法規(guī)定、信息公開(kāi)的狀況差強(qiáng)人意，需加以完善。筆者認(rèn)為可以從兩方面入手：一是提高立法層次;二是加強(qiáng)配套立法。

（二）府際爭(zhēng)端解決機(jī)制

現(xiàn)在國(guó)際普遍實(shí)行的以歐盟作為代表的司法性爭(zhēng)端解決機(jī)制和以北美自由貿(mào)易區(qū)為代表的準(zhǔn)司法性的爭(zhēng)端解決機(jī)制。這兩種機(jī)制給我們一個(gè)啟示：在府際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的設(shè)立中爭(zhēng)端解決機(jī)制是不可缺的一個(gè)部分。因?yàn)樗梢猿袚?dān)解決合作糾紛的職能。當(dāng)然，所設(shè)立的這個(gè)府際爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)，應(yīng)不僅僅解決政府與政府之間的糾紛，還應(yīng)囊括政府與非政府主體之間的合作糾紛，甚至是其他合作主體之間糾紛的解決。

（三）府際合作績(jī)效考核機(jī)制

目前我國(guó)實(shí)行的政績(jī)考核機(jī)制，主要的問(wèn)題就是評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)單一，經(jīng)濟(jì)指標(biāo)所占權(quán)重過(guò)大，唯上性特征十分明顯，應(yīng)當(dāng)改進(jìn)。可以從兩方面入手，一是科學(xué)合理設(shè)定經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的內(nèi)容以及它所占權(quán)重比例;二是實(shí)現(xiàn)多元化的考核與評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，要避免指標(biāo)類(lèi)型的單一性和唯上性，各種類(lèi)型的指標(biāo)占比也應(yīng)當(dāng)合理分配。

五、結(jié)語(yǔ)

政府間的合作治理是符合社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一種形式。其中有許多影響各政府之間合作治理深度和廣度的因素。因此推進(jìn)府際合作需要對(duì)府際合作的概念進(jìn)行界定、對(duì)府際合作現(xiàn)在存在的困境以及其形成的原因進(jìn)行分析從而找出適合的解決機(jī)制，并在此基礎(chǔ)上提出一些切實(shí)可行而有利于解決目前存在的困境問(wèn)題的創(chuàng)新機(jī)制。我們應(yīng)當(dāng)重視府際合作關(guān)系的研究，以實(shí)現(xiàn)政府間信息共享、資源優(yōu)化配置使得各政府之間實(shí)現(xiàn)互利共贏。

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