上海中心城區(qū)存量工業(yè)用地整體轉(zhuǎn)型開發(fā)的典型模式分析
——以土地增值收益分配為視角

文｜同濟大學(xué)在職碩士、工程師、注冊城鄉(xiāng)規(guī)劃師 秦盈

2000年起至今，位于上海中心城區(qū)的普陀區(qū)長風(fēng)生態(tài)商務(wù)區(qū)（以下簡稱“長風(fēng)區(qū)域”），以“土地收儲后公開出讓”開發(fā)模式基本完成了2.2平方公里范圍的市屬傳統(tǒng)工業(yè)區(qū)整體轉(zhuǎn)型。本文以土地增值收益分配為線索（圖1），分析其開發(fā)過程的得失。長風(fēng)轉(zhuǎn)型開發(fā)的核心階段，也是上海市土地儲備制度建立和施行的主要時期。

長風(fēng)區(qū)域的開發(fā)主體為普陀區(qū)國有資產(chǎn)經(jīng)營有限公司（以下簡稱“普陀國資”），是普陀區(qū)屬國有主體，最初職責(zé)是針對長風(fēng)區(qū)域進行土地儲備，后受區(qū)府委托，繼續(xù)承擔(dān)該區(qū)域的轉(zhuǎn)型開發(fā)建設(shè)和產(chǎn)業(yè)運營職責(zé)。

1 “土地收儲后公開出讓”模式

1.1 土地增值收益分配模式（圖2）

第1環(huán)節(jié)-土地收儲：地方政府向原土地權(quán)利人支付收儲補償金、安置原企業(yè)職工。補償金的評估測算是以原使用方式（即M地類）為基礎(chǔ)的?；谡恼疚唬恋厥諆ο扔谵D(zhuǎn)型計劃，故未計劃與原土地權(quán)利人進行土地預(yù)期增值的收益分享。

第2環(huán)節(jié)-轉(zhuǎn)型規(guī)劃編制：普陀國資牽頭推動長風(fēng)區(qū)域的轉(zhuǎn)型規(guī)劃，對轉(zhuǎn)型范圍重新賦予土地開發(fā)權(quán)。經(jīng)歷兩個階段：通過市區(qū)層面的利益協(xié)調(diào)，完成結(jié)構(gòu)規(guī)劃。普陀國資向市級爭取更多的增值利益（開發(fā)增量）和縮減開發(fā)限制空間（財政負擔(dān)的公共投入）；而市規(guī)土局站在全市層面進行統(tǒng)籌，經(jīng)過多輪博弈，最終明確長風(fēng)區(qū)域的開發(fā)總量上限與公共投入下限，作為城市設(shè)計、控規(guī)編制的上位依據(jù)。

普陀國資在區(qū)級政府的支持下，組織國際競賽并由行業(yè)專家評定了城市設(shè)計方案，為控規(guī)編制提供支撐。規(guī)劃決策流程具備傳統(tǒng)的“精英式規(guī)劃”特征，存量產(chǎn)權(quán)對于規(guī)劃方案的束縛并不明顯。規(guī)劃編制在前，市場開發(fā)主體確定在后。規(guī)劃論證階段無需原土地權(quán)利人和市場開發(fā)主體的參與。

圖1 土地增值收益的分類

圖2 “土地收儲后公開出讓”開發(fā)機制中的土地增值收益分配

地方政府主導(dǎo)轉(zhuǎn)型規(guī)劃、為區(qū)域重賦土地發(fā)展權(quán)，產(chǎn)生用途性增值，再由政府進行重新分配。開發(fā)增量是市區(qū)間的博弈焦點，增量的空間配給主要遵從規(guī)劃技術(shù)合理性，并由區(qū)級決策。最終形成控規(guī)成果，作為土地出讓依據(jù)。

第3環(huán)節(jié)-前期開發(fā)：地方政府對儲備地塊依據(jù)控規(guī)進行基礎(chǔ)性建設(shè)，形成“凈地”，具備出讓條件。

第4環(huán)節(jié)-土地出讓：地方政府對于轉(zhuǎn)型地區(qū)的公共投入負有全責(zé)，包括公共綠地、公共空間和公共服務(wù)設(shè)施的統(tǒng)籌供給，如學(xué)校、醫(yī)院等，以支持社會的正常運轉(zhuǎn)，提升區(qū)域競爭力。政府以劃撥/協(xié)議方式向公益項目開發(fā)主體（多為國有背景）供地，并由公益項目主體投資建設(shè)。這類用地因其公益屬性而被限制經(jīng)營性用途。換句話說，即使土地發(fā)生了增值也沒有兌現(xiàn)渠道。

上海中心城區(qū)“退二進三”、發(fā)展樓宇經(jīng)濟的發(fā)展導(dǎo)向，決定了長風(fēng)可產(chǎn)生稅收的產(chǎn)業(yè)空間，用地類型以為C2、C8為主。地方政府通過公開招拍掛出讓經(jīng)營性用地（商品住宅、酒店、商業(yè)商辦類），獲取競價后的足量土地出讓金。開發(fā)主體獲得明晰的出讓產(chǎn)權(quán)后，即可完全占有產(chǎn)權(quán)期限內(nèi)發(fā)生的土地增值收益。其只為自持用地進行建設(shè)投入和后續(xù)運營維護，即便不再追加投資，也可收獲因政府或其他主體投資相鄰公益性用地所產(chǎn)生的外部輻射性增值或供求性增值，并在之后的任何時點，通過分割轉(zhuǎn)讓物業(yè)、轉(zhuǎn)租、或售房來兌現(xiàn)收益。

第5環(huán)節(jié)-土地開發(fā)：被重新分配產(chǎn)權(quán)的開發(fā)主體，依出讓約定進行建設(shè)投入。開發(fā)主體獲得投向自持土地的直接投資性增值，以及來自鄰近地塊的外部投資輻射性增值。

第6環(huán)節(jié)-土地運營：C2C8類用地開發(fā)后形成新的產(chǎn)業(yè)空間，運營良好的情況下，可實現(xiàn)總部集聚、稅收落地的產(chǎn)業(yè)效應(yīng)。地方政府獲得持續(xù)產(chǎn)業(yè)稅收，就業(yè)崗位增加惠及公眾，并由此推進經(jīng)濟社會發(fā)展，帶來區(qū)位優(yōu)勢提升，繼而產(chǎn)生土地的供求性增值，經(jīng)營性開發(fā)主體也相應(yīng)獲益。三方都是受益者。

地方政府和商辦開發(fā)主體都肩負招商的責(zé)任，但是二者的出發(fā)點不同。開發(fā)主體關(guān)注點在于承租方/受讓方支付的租金或者分割轉(zhuǎn)讓收益的多少；而地方政府更關(guān)心進駐主體的產(chǎn)業(yè)先進性和稅收落地情況。以長風(fēng)區(qū)域為例，地方政府在開發(fā)進入成熟期時，著手研究區(qū)域產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，以指導(dǎo)二次招商。為吸引優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)主體，政府會采取讓渡利益的方式，例如提供自有產(chǎn)權(quán)辦公空間的租金減免優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠等；或者成為產(chǎn)業(yè)主體和意向進駐的辦公產(chǎn)權(quán)主體之間的居間協(xié)調(diào)者，盡力促成功能落位。

1.2 產(chǎn)生的問題

地方政府期望以較低的成本收儲土地，原工業(yè)用地權(quán)利人實質(zhì)上被排除在土地增值收益分配之外。政府不得不動用行政干預(yù)方式，以實現(xiàn)工業(yè)用地為估價基礎(chǔ)的方式來收回土地。

“土地收儲后公開出讓”的整體轉(zhuǎn)型開發(fā)流程由政府強主導(dǎo)，單線推動，政府在不同的階段和不同的主體協(xié)商利益，并承擔(dān)多項公共投入的一次性支付。問題隨時間推移產(chǎn)生：

土地收儲階段與原土地權(quán)利人的摩擦。隨著土地市場行情上漲、物權(quán)法的頒布、轉(zhuǎn)型規(guī)劃的公布，零星工業(yè)產(chǎn)權(quán)主體對于所持土地的價值預(yù)期上浮、坐地起價，收儲談判難度增加、周期延長。

土地發(fā)展權(quán)重塑階段與市級管控的博弈。上海近年來提出嚴控增量倒逼轉(zhuǎn)型，中心城需落實“雙減雙增”導(dǎo)向，提高道路、公共綠地等下限，限制建筑總量的上限，以及增加公共福利性產(chǎn)品的供給規(guī)模。市級引導(dǎo)抑制了區(qū)級政府在土地開發(fā)環(huán)節(jié)的獲益，迫使區(qū)級焦點轉(zhuǎn)向土地經(jīng)營環(huán)節(jié)，關(guān)注產(chǎn)業(yè)質(zhì)量。

與經(jīng)營性用地開發(fā)主體的分歧。地方政府通過不斷的政策調(diào)試，以期捕獲更多的經(jīng)營性土地出讓收益，競爭設(shè)置在出讓環(huán)節(jié)，關(guān)注主體的競價實力，對于產(chǎn)業(yè)準入門檻少有設(shè)計。在完成出讓后，政府對土地經(jīng)營階段的發(fā)展控制減弱，和開發(fā)主體會因招商出發(fā)點不同而產(chǎn)生分歧。

讓利爭取優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)主體。為了招商引稅、促進產(chǎn)業(yè)，政府要對責(zé)任范圍的公共區(qū)域進行持續(xù)更新投入以保持競爭力，成為一項長期的財政負擔(dān)。同時，政府只能調(diào)配可控的利益來作為吸引條件，若需屬地的出讓產(chǎn)權(quán)主體支持，僅可提供市場化語境下的居間協(xié)調(diào)。

公共投入的長期財政壓力。收儲階段的補償安置、前期開發(fā)階段的基礎(chǔ)性建設(shè)支出、公共產(chǎn)品的劃撥供地支持與建設(shè)投資，政府產(chǎn)權(quán)的公共用地更新和管理運行成本。以上由且僅由政府承擔(dān)。

“土地收儲后公開出讓”開發(fā)模式使政府獲得更完整的土地增值收益，但難免挫傷市場積極性。利益還原強度雖高，但是談判環(huán)節(jié)多、周期長，交易成本也高，影響還原績效。在城市土地價值上升的初期，這種方式施行有效。隨著土地行情上揚到一定程度，更新滯緩，政府無法獲得更新后土地帶來的相應(yīng)稅收，進一步造成社會總福利的損失。

2“整體轉(zhuǎn)型開發(fā)機制”的推出

越來越難以被忽視的原土地權(quán)利人、對產(chǎn)業(yè)質(zhì)量要求的提高、公共投入的財政壓力，都逐步推動著存量工業(yè)更新政策的變革。2016年3月，市規(guī)土局頒布《關(guān)于本市盤活存量工業(yè)用地的實施辦法》（滬府辦〔2016〕22號），文中提出“整體轉(zhuǎn)型開發(fā)機制”。

整體轉(zhuǎn)型區(qū)域的范圍，在編制區(qū)縣轉(zhuǎn)型規(guī)劃時劃定。區(qū)縣轉(zhuǎn)型規(guī)劃作用等同于前述結(jié)構(gòu)規(guī)劃，市規(guī)劃管理部門在此技術(shù)平臺上分配區(qū)縣的開發(fā)增量、提出公共投入要求等。形成的成果指導(dǎo)轉(zhuǎn)型區(qū)域控規(guī)的編制。

整體轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)的存量工業(yè)用地分布集中，產(chǎn)權(quán)主體復(fù)雜，創(chuàng)新的開發(fā)機制將存量用地開發(fā)運營全過程中，分散在時間軸上的土地增值收益分配和空間上的產(chǎn)權(quán)主體的利益訴求，做了整體統(tǒng)籌，降低了交易成本。是一種新的開發(fā)利益分配模式。

關(guān)于開發(fā)主體，一個重要轉(zhuǎn)變是將原土地權(quán)利人重點納入了土地增值收益共享范圍，激勵了城市更新的快速更迭。具備意愿、開發(fā)實力和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型能力的原土地權(quán)利人，可與政府成立聯(lián)合開發(fā)體，共同承擔(dān)轉(zhuǎn)型區(qū)域的公共投入、分享開發(fā)收益。零星工業(yè)用地主體也可主導(dǎo)更新，但政府對其提出的利益還原要求也更高。

地方政府設(shè)定新的競爭規(guī)則，篩選門檻從前端向后攤平。以往公開競價的一次性選擇機制，轉(zhuǎn)變?yōu)榻a(chǎn)業(yè)準入門檻、面向土地后期經(jīng)營的綜合效益監(jiān)管等利益限制機制，以此遴選更有利于城市進步和長效發(fā)展的開發(fā)主體。原土地權(quán)利人在新的競爭機制中擁有優(yōu)先選擇權(quán)。

2.1 土地增值收益的產(chǎn)生和分配（圖3）

利益主體：地方政府與原土地權(quán)利人（單一或者多個）。整體轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)原土地權(quán)利人單一的，以政府主導(dǎo)、原土地權(quán)利人為主體。轉(zhuǎn)型區(qū)域內(nèi)土地權(quán)利人分散的，通過協(xié)商確定權(quán)利義務(wù)后，建立政府主導(dǎo)、原土地權(quán)利人參與的聯(lián)合開發(fā)體。

土地增值收益的產(chǎn)生：因整體轉(zhuǎn)型規(guī)劃引起區(qū)域土地效益的提高，土地開發(fā)權(quán)變化導(dǎo)致用途性增值產(chǎn)生。在開發(fā)階段，政府和原土地權(quán)利人組成聯(lián)合開發(fā)體，對轉(zhuǎn)型區(qū)域進行公共綠地、公共空間的建設(shè)投入，以及產(chǎn)權(quán)重新分配之后，新的產(chǎn)權(quán)主體對自持土地進行建設(shè)投資，這些都促成投資性增值的發(fā)生。轉(zhuǎn)型開發(fā)后期，產(chǎn)業(yè)功能進駐，產(chǎn)業(yè)發(fā)展引領(lǐng)區(qū)位優(yōu)勢提升，繼而獲得供求性增值。

“整體轉(zhuǎn)型開發(fā)機制”中，多個主體間的利益流動被重新分配：原土地權(quán)利人通過存量補地價的方式，獲得新的開發(fā)條件下的出讓產(chǎn)權(quán)。補繳的量化計算原則：依據(jù)批準時點的市場評估價值，“補繳出讓價款額=新土地使用權(quán)（規(guī)劃用途）市場價格-原土地使用權(quán)市場價格（剩余年期折算）”。相比土地收儲后公開出讓的方式，體現(xiàn)了政府的讓渡利益——放棄經(jīng)過競拍方式帶來的溢價，為原土地權(quán)利人免去了招拍掛的風(fēng)險。此外，允許原土地權(quán)利人用分期付款的方式補繳土地款，降低融資成本，相比2014版試行政策進一步放寬，體現(xiàn)了利益平衡機制。

原土地權(quán)利人在“存量補地價+貢獻公共產(chǎn)品”的基本框架下，與政府按照協(xié)商比例、共同負擔(dān)轉(zhuǎn)型區(qū)域的公共投入（指公共綠地、公共空間和公共服務(wù)設(shè)施的提供），落實市級規(guī)劃管控標準、以及開發(fā)時序要求“公益優(yōu)先”的先期投入成本。

蛻變身份后的新產(chǎn)權(quán)主體自此便可以持續(xù)享有土地產(chǎn)生的增值收益，并可以產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收益、或物業(yè)的分割轉(zhuǎn)讓收益、或租金收益的形式來兌現(xiàn)，具體形式因轉(zhuǎn)向地類的限制不同而有所差別。

政府端的獲益，重新分配產(chǎn)權(quán)的階段來源于原土地權(quán)利人的補繳土地價款和對于公共產(chǎn)品的分擔(dān)；土地運營階段來源于土地分割轉(zhuǎn)讓的增值稅收、租金稅收和最重要的——產(chǎn)業(yè)稅收及就業(yè)崗位的提供。同時，政府可以通過調(diào)節(jié)土地經(jīng)營環(huán)節(jié)的利益限制機制，來管控轉(zhuǎn)型區(qū)域的健康運行。

2.2 利益限制機制

以土地出讓合同或者聯(lián)合開發(fā)體的戰(zhàn)略合作協(xié)議為開發(fā)公約，在授予開發(fā)主體土地開發(fā)權(quán)的同時，同步提出約束條件，來限制其隨意兌現(xiàn)土地增值收益。主要抓手有受益主體限制、綜合效益監(jiān)管以及分割轉(zhuǎn)讓/轉(zhuǎn)租限制。

受益主體限制：如對參與主體提出“園區(qū)開發(fā)平臺”（特指全資國有開發(fā)主體）的要求，或者限制非國有主體變更出資比例結(jié)構(gòu)、項目公司股權(quán)結(jié)構(gòu)等，以防企業(yè)以股權(quán)轉(zhuǎn)讓的形式轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)。

圖3 “整體轉(zhuǎn)型開發(fā)機制”中的土地增值收益分配

綜合效益監(jiān)管：存量工業(yè)用地的所有盤活行為，都要納入土地全生命周期管理，全過程接收使用監(jiān)督。評估體系納入了產(chǎn)業(yè)類型、功能業(yè)態(tài)、運營管理、節(jié)能環(huán)保、物業(yè)持有以及土地利用績效評估和土地使用權(quán)退出機制等。以土地出讓合同中所附的土地全生命周期管理監(jiān)管協(xié)議為平臺，約束和細化監(jiān)管條件，強化政府對于產(chǎn)業(yè)用地經(jīng)營階段的控制權(quán)限。

分割轉(zhuǎn)讓/轉(zhuǎn)租限制：以擬轉(zhuǎn)向的地類為抓手，差別化制訂實施細則（表1）?；旧?，要求自持物業(yè)100%的用地，政府都放寬了公開招拍掛的起始價標準或者補繳土地價款的捕獲力度，轉(zhuǎn)而通過運營階段的利益限制機制來鎖定優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)業(yè)功能落地、長效發(fā)展。對于新增出讓的、存量轉(zhuǎn)型后的建設(shè)用地使用權(quán)基本不得整體或分割轉(zhuǎn)讓。

表1 上海中心城區(qū)存量工業(yè)用地可轉(zhuǎn)地類及管控細則