江蘇省永久基本農田與生態(tài)保護紅線沖突分析和對策探討

周小丹 呂劍成

摘要 闡述了江蘇省永久基本農田紅線與生態(tài)保護紅線（以下簡稱“兩線”）沖突現(xiàn)狀，指出了“兩線”沖突協(xié)調面臨的困境，從生態(tài)功能與農業(yè)功能復合利用、生態(tài)保護紅線劃定技術路線制定、“兩線”劃定主管部門銜接、生態(tài)保護紅線劃定管控政策出臺等方面系統(tǒng)分析了“兩線”沖突產生的原因，提出了據(jù)實核減永久基本農田保護面積、制定永久基本農田有序退出機制、合理調整國家級生態(tài)保護紅線、建立“兩線”共存機制等政策建議，為統(tǒng)籌生態(tài)保護和永久基本農田保護提供政策支撐。

關鍵詞 “兩線”沖突;原因分析;對策;江蘇省

Abstract This paper expounded the current situation of the conflict between the red line of permanent basic farmland and the red line of ecological protection （hereinafter referred to as the “two lines”） in Jiangsu Province， pointed out the difficulties faced by the coordination of the “two lines”， and systematically analyzed the problems from the aspects of the composite utilization of the ecological and agricultural functions， the establishment of the technical route for delimiting the ecological protection red line， the connection of the competent departments of the “two lines”， and the management and control policies of the red line of ecological protection. Some policy suggestions were put forward， such as reducing the protected area of permanent basic farmland according to the actual situation， establishing an orderly withdrawal mechanism of permanent basic farmland， reasonably adjusting the national ecological protection red line， and establishing a “two lines” coexistence mechanism， which will provide policy support for overall planning ecological protection and permanent basic farmland protection.

Key words “Two lines” conflict;Cause analysis;Countermeasures;Jiangsu Province

耕地是我國最為寶貴的資源，永久基本農田是耕地的精華[1]。劃定永久基本農田并實行特殊保護是耕地保護工作的重中之重，是國家意志、剛性約束[2]。生態(tài)保護紅線是指在生態(tài)空間范圍內具有特殊重要生態(tài)功能、必須強制性嚴格保護的區(qū)域，是保障和維護區(qū)域生態(tài)安全的底線和生命線[3]。在紅線劃定過程中，因為永久基本農田保護紅線和生態(tài)保護紅線（以下簡稱“兩線”）劃定職能部門不同、保護目標不一致、劃定時期不同步等原因，造成了兩線劃定成果中存在范圍重疊現(xiàn)象。分析“兩線”沖突產生的原因、研究解決“兩線”沖突是嚴格落實永久基本農田特殊保護政策，統(tǒng)籌生態(tài)保護和永久基本農田保護的基礎。

1 “兩線”劃定情況

江蘇省在2017年6月完成了永久基本農田保護紅線劃定工作，永久基本農田全部上圖入庫、落到實地。全省共劃定永久基本農田3.92萬km2，占全省國土面積（10.72萬km2）的36.57%，實現(xiàn)了永久基本農田布局進一步優(yōu)化、質量進一步提升。2018年2月，江蘇省結合水網(wǎng)密布、湖泊眾多等自然地理特征和生態(tài)保護需求，以定量與定性相結合的原則，通過科學評估，識別生態(tài)保護的重點類型和重要區(qū)域，并經(jīng)過與各類保護地疊加、規(guī)劃銜接、跨區(qū)域協(xié)調、上下對接等過程，綜合劃定了全省國家級生態(tài)保護紅線。全省國家級生態(tài)保護紅線區(qū)域總面積為1.82萬km2，其中，陸域生態(tài)保護紅線區(qū)域面積0.85萬km2，占全省國土面積的7.91%。按照主導生態(tài)系統(tǒng)服務功能，全省陸域生態(tài)保護紅線分為水源涵養(yǎng)、水土保持、生態(tài)多樣性保護3大功能7個分區(qū)，涉及自然保護區(qū)、森林公園的生態(tài)保育區(qū)和核心景觀區(qū)、風景名勝區(qū)的一級保護區(qū)（核心景區(qū)）、地質公園的地質遺跡保護區(qū)、濕地公園的濕地保育區(qū)和恢復重建區(qū)、飲用水水源地保護區(qū)、水產種質資源保護區(qū)的核心區(qū)、重要湖泊濕地的核心保護區(qū)域共8種生態(tài)保護紅線類型。

2 “兩線”沖突現(xiàn)狀

以江蘇省永久基本農田保護紅線與國家級生態(tài)保護紅線劃定成果為基礎，通過數(shù)據(jù)套合，全面梳理“兩線”范圍重疊情況，重點分析了“兩線”重疊的規(guī)模、結構與布局?？傮w上，全省“兩線”重疊規(guī)模較大，重疊區(qū)域總面積為1 195.53 km2，重疊面積占永久基本農田面積的3.05%。從各設區(qū)市情況分析，“兩線”重疊區(qū)域面積較大的主要是鹽城、徐州、宿遷、淮安、揚州等5市，分別占全省總重疊面積的34.52%、21.59%、12.65%、9.20%、7.34%，5市占比合計超過全省總重疊面積的85%。鹽城市、徐州市“兩線”重疊面積占相應轄區(qū)范圍內永久基本農田面積比例分別高達5.72%、4.96%。從各縣（市、區(qū)）情況分析，全省劃定永久基本農田的94個縣（市、區(qū)），有77個涉及“兩線”重疊。重疊面積超過0.2萬hm2的縣（市、區(qū)）有15個，低于0.03萬hm2的縣（市、區(qū)）有42個，介于0.03萬～0.2萬hm2的縣（市、區(qū)）有20個。從“兩線”重疊區(qū)域永久基本農田結構分析，耕地面積9.15萬hm2，占重疊區(qū)域面積的76.52%;可調整地類面積2.81萬hm2，占重疊區(qū)域面積的23.48%。重疊區(qū)域耕地中，水田5.10萬hm2，水澆地0.66萬hm2，旱地3.39萬hm2，分別占重疊區(qū)域耕地中面積的55.70%、7.23%、37.07%;重疊區(qū)域可調整地類中，園地0.45萬hm2，林地0.59萬hm2，坑塘水面1.77萬hm2，分別占重疊區(qū)域可調整地類面積的15.26%、21.03%、63.71%。

3 “兩線”沖突協(xié)調面臨的困境

3.1 因保護目標不同導致“兩線”重疊區(qū)域管理矛盾

生態(tài)保護“紅線”主要是保護河流、湖泊、灘涂、森林、濕地等承擔生態(tài)服務為主體功能的空間[4]。永久基本農田保護“紅線”主要是保障從事糧食種植或未破壞耕作層的其他農業(yè)生產活動空間[5]。兩者保護目標不同，實際管理過程中因實行“一刀切”的管理，不可避免產生一些管理矛盾[6]。主要是“兩線”重疊區(qū)域內，在永久基本農田中從事農業(yè)生產、施用化肥和農藥，可能會破壞生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性、產生土壤和水體的環(huán)境污染，特別是容易對生態(tài)功能極重要、極敏感脆弱的區(qū)域造成明顯不利影響;但若不從事農業(yè)生產、不施用化肥和農藥，則可能會造成農作物產量低、優(yōu)質耕地資源浪費[7]。

3.2 因管制措施不明導致“兩線”重疊區(qū)域執(zhí)法困惑

自1998年《基本農田保護條例》頒布實施以來，國家一直實行永久基本農田特殊保護制度，明確了劃定、保護、監(jiān)督管理等要求。國家生態(tài)保護紅線劃定是黨的十八大后為維護國家生態(tài)安全、推進生態(tài)文明建設做出的重大部署安排，從全國范圍看，目前主要還處于劃定階段[8]。江蘇省劃定的國家級生態(tài)保護紅線類型較多，大多數(shù)未區(qū)分核心區(qū)與非核心區(qū)，不同類型的生態(tài)保護紅線原屬于不同主管部門管理。目前，現(xiàn)行法律法規(guī)對生態(tài)保護紅線的管制措施、制度安排還未形成完整體系，生態(tài)環(huán)境執(zhí)法與自然資源執(zhí)法的邊界尚未界定[9]。地方對“兩線”重疊區(qū)域的執(zhí)法存在一定困惑，對“兩線”重疊區(qū)域內的破壞行為，會出現(xiàn)多個部門同時執(zhí)法，也會出現(xiàn)都不執(zhí)法的現(xiàn)象，甚至部門之間相互推諉扯皮，影響了執(zhí)法工作的開展。

4 “兩線”沖突原因分析

4.1 同一國土空間存在生態(tài)功能與農業(yè)功能復合利用

2013年3月，習近平總書記在參加江蘇代表團審議時提到“水稻田也是生態(tài)濕地和美景”，強調牢固樹立山水林田湖草是一個生命共同體的理念[10]。保護耕地就是保護生態(tài)，是貫徹習近平生態(tài)文明思想、助推鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施的重要舉措，不應把耕地保護與生態(tài)保護對立起來[11]。永久基本農田中的耕地、林地、水域等既有農業(yè)生產功能，又有生態(tài)服務功能，將其劃入生態(tài)保護紅線屬于雙重保護[12]。

4.2 生態(tài)保護紅線劃定技術路線不科學

一是生態(tài)保護紅線劃定技術方法有待完善。原環(huán)境保護部和國家發(fā)改委2017年5月印發(fā)了《生態(tài)保護紅線劃定指南》，提出了生態(tài)保護紅線劃定技術方法，以采取數(shù)據(jù)評價、建立數(shù)據(jù)模型為主的劃定方式在圖上劃定[13]。這就造成部分地區(qū)圖與實地不符，部分生態(tài)保護紅線與山脈、河流、森林等自然生態(tài)系統(tǒng)分布界線明顯不一致，部分地區(qū)出現(xiàn)了將不具備生態(tài)保護價值的村莊等城鄉(xiāng)建設用地劃入生態(tài)保護紅線范圍的現(xiàn)象。

二是生態(tài)保護紅線劃定技術手段落后。國家級生態(tài)保護紅線劃定時，多數(shù)地區(qū)沿用在不同時期已劃定的各類保護區(qū)、生態(tài)敏感區(qū)等成果。這些成果劃定技術手段落后，沒有實測坐標和邊界，僅有四至范圍的文字描述。部分地區(qū)對沒有坐標和邊界的保護區(qū)，僅依據(jù)遙感影像圖，結合行政界線與四至范圍文字描述，在圖上勾繪劃定生態(tài)保護紅線。這就造成將耕地與永久基本農田誤判為林地等生態(tài)用地而納入生態(tài)保護紅線范圍。

三是生態(tài)保護紅線劃定任務分配不合理。國家級生態(tài)保護紅線劃定任務由國家下達，為完成國家要求，江蘇省在原生態(tài)保護紅線劃定范圍的基礎上，增加補劃國家級生態(tài)保護紅線范圍，最終形成了現(xiàn)行占全省國土面積比為7.91%的國家級生態(tài)保護紅線劃定成果，造成了部分地區(qū)生態(tài)保護紅線劃定不實，劃定范圍超過實際需要保護的范圍。采用全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)級行政區(qū)界線與國家級生態(tài)保護紅線套合比對，分析劃入生態(tài)保護紅線的區(qū)域面積占相應國土面積的比例，發(fā)現(xiàn)全省有13個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）劃入國家級生態(tài)保護紅線范圍面積占鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）國土面積比例超過80%。

4.3 “兩線”劃定主管部門銜接不充分

一是劃定底圖數(shù)據(jù)不一致。全省永久基本農田保護紅線劃定以2014年度土地變更調查成果矢量數(shù)據(jù)作為底圖，逐圖斑落實到保護地塊，數(shù)據(jù)精度較高;國家級生態(tài)保護紅線劃定則以氣象觀測數(shù)據(jù)、地表參量等網(wǎng)格化柵格數(shù)據(jù)作為底圖，通過評估模型識別生態(tài)保護的重點類型和重要區(qū)域，網(wǎng)格大小一般為250 m×250 m[14]。兩者數(shù)據(jù)基礎與精度不一致。

二是劃定時期不同步。江蘇省永久基本農田保護紅線劃定工作于2016年8月啟動，成果于2017年6月通過驗收;國家級生態(tài)保護紅線劃定工作于2017年7月啟動，于2018年2月完成劃定。依據(jù)兩線重疊結果分析，國家級生態(tài)保護紅線劃定工作未與當時已經(jīng)完成劃定的永久基本農田保護紅線進行有效銜接。

4.4 生態(tài)保護紅線劃定管控政策出臺滯后

地方在劃定國家級生態(tài)保護紅線時，因國家未出臺生態(tài)保護紅線管理辦法，未明確生態(tài)保護紅線劃定要求，導致地方對生態(tài)保護紅線的內涵理解不透徹，劃定標準不統(tǒng)一。部分地區(qū)未按照“兩線”互不重疊的要求開展國家級生態(tài)保護紅線的劃定工作。國家級生態(tài)保護紅線劃定工作完成后，國家陸續(xù)出臺了相關管理政策，提出了生態(tài)保護紅線不能和永久基本農田重疊的要求，政策出臺滯后于已經(jīng)完成的劃定工作[15]。

5 “兩線”沖突協(xié)調對策

5.1 據(jù)實核減全省永久基本農田保護面積

江蘇省永久基本農田面積占全省國土面積的36.57%，從全國范圍來看，占比僅次于河南?。?0.81%）、山東?。?0.68%），遠超全國10.70%的平均水平。江蘇省永久基本農田可調整地類的規(guī)模和占比，也均位居全國前列。當前，高質量發(fā)展、生態(tài)文明建設持續(xù)推進，農業(yè)供給側結構性改革逐步深入，對守住耕地和永久基本農田保護紅線提出了更高要求，江蘇省耕地保護面臨著多重壓力。為切實提高全省永久基本農田保護質量，國家應根據(jù)江蘇省實際，在編制《全國國土空間規(guī)劃綱要（2020—2035年）》時，據(jù)實核減江蘇省部分永久基本農田保護目標任務。

5.2 制定永久基本農田有序退出機制

根據(jù)自然資源部關于加強和改進永久基本農田保護工作的要求，應對生態(tài)保護紅線范圍內位于國家級自然保護地范圍、禁止人為活動區(qū)域的永久基本農田，位于非禁止人為活動的保護區(qū)域的、對生態(tài)功能造成明顯影響的永久基本農田，經(jīng)有關部門論證確定后，納入生態(tài)退耕范圍，逐步有序退出。

5.3 合理調整國家級生態(tài)保護紅線

國家級生態(tài)保護紅線劃定應充分考慮各地自然生態(tài)資源稟賦，改變以下達任務方式確定劃定面積，實事求是確定劃定布局與規(guī)模。應開展全省國家級生態(tài)保護紅線評估，根據(jù)國土空間規(guī)劃編制要求，以第三次國土調查數(shù)據(jù)為底數(shù)，以資源環(huán)境承載力評價和國土空間開發(fā)適宜性評價為基礎，結合以國家公園為主體的自然保護地體系建設，精細化劃定國家級生態(tài)保護紅線。對過去生態(tài)保護紅線劃定不嚴謹、不精細、范圍偏大的區(qū)域據(jù)實調整，保證自然地理單元、地表覆被單元和地帶性生態(tài)系統(tǒng)的完整性，保證生態(tài)廊道的連通性，統(tǒng)籌落實生產、生活、生態(tài)三大空間，協(xié)調好生態(tài)保護、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的關系。

5.4 建立永久基本農田與生態(tài)保護紅線共存機制

耕地是糧食安全、社會穩(wěn)定的基石，同時也承載著農民增收、農業(yè)增效、農村發(fā)展以及生態(tài)文明建設等多重功能。應從國土空間全域、全自然資源要素統(tǒng)一管理的角度，在從事農業(yè)生產不破壞生態(tài)功能的前提下，允許一定范圍的永久基本農田與生態(tài)保護紅線共存。并明確共存區(qū)域管控要求：健全耕地生態(tài)保護機制，大力實施耕地質量保護與提升行動，開展土地生態(tài)環(huán)境整治示范建設，優(yōu)化耕地生態(tài)系統(tǒng)，增強耕地生態(tài)服務功能;引導發(fā)展生態(tài)農業(yè)、綠色農業(yè)、有機農業(yè);嚴格禁止從事破壞區(qū)域生態(tài)功能的農業(yè)生產活動。

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