政府實(shí)施遺址類文化遺產(chǎn)保護(hù)的職能研究

閆俊

摘 要：遺址類文化遺產(chǎn)因其兼具土地屬性，在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展中，保護(hù)管理工作形勢(shì)緊迫。文章通過(guò)對(duì)鄭州市“生態(tài)保遺”工作實(shí)踐的論述，進(jìn)一步思考政府在實(shí)施保護(hù)政策中應(yīng)發(fā)揮的決策、組織和協(xié)調(diào)等職能，并有針對(duì)性地提出建議，以期有所探索與收獲。

關(guān)鍵詞：遺址類文化遺產(chǎn);生態(tài)文明;生態(tài)保遺;政府職能

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與城鄉(xiāng)建設(shè)如火如荼的今天，城市的文化文明與生態(tài)文明建設(shè)地位愈加突出，關(guān)系到“五位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的統(tǒng)籌推進(jìn)與實(shí)施，各項(xiàng)工作迫在眉睫。分布在城區(qū)及郊外的遺址類文化遺產(chǎn)資源，因其兼具土地屬性，保護(hù)管理工作往往與城鄉(xiāng)更新發(fā)展聯(lián)系緊密。政府作為代表國(guó)家掌控公共資源的公權(quán)部門(mén)，將兼具土地屬性的遺址類文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理工作與生態(tài)文明建設(shè)工作同規(guī)劃同部署，對(duì)于促進(jìn)古遺址在提升居民生活環(huán)境質(zhì)量、拓展城市文化休閑空間、打造城市生態(tài)建設(shè)示范區(qū)、輻射帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面都可以起到積極作用。

1 問(wèn)題的提出——政府實(shí)施遺址類文化遺產(chǎn)保護(hù)的緊迫形勢(shì)

遺址類文化遺產(chǎn)因其分布范圍廣、易損性和不可再生性、不可移動(dòng)性、與周邊環(huán)境緊密聯(lián)系等重要特征，保護(hù)管理工作在社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的背景下，所遇阻力較大。

1.1 城市化進(jìn)程中的“建設(shè)性”破壞

城市化進(jìn)程及相伴而生的工業(yè)化、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等行為對(duì)處于現(xiàn)代城市疊壓、半疊壓或鄰近城市的遺址類文化遺產(chǎn)造成威脅，因此，遺址類文化遺產(chǎn)的保護(hù)工作同城市建設(shè)之間的矛盾較為突出。一是建設(shè)用地的擴(kuò)張。城鄉(xiāng)建設(shè)用地的迅速擴(kuò)張致使處于城市中心區(qū)、城鄉(xiāng)接合部或者城市郊區(qū)、村落附近的遺址類文化遺產(chǎn)面臨著建設(shè)行為所帶來(lái)的不同程度的破壞與威脅。例如，四川省成都市的金沙遺址，其宮殿區(qū)與墓葬區(qū)先后被居住區(qū)所淹沒(méi)。二是違法建設(shè)活動(dòng)的肆意私搭亂建現(xiàn)象，以及未按照《文物保護(hù)法》相關(guān)規(guī)定執(zhí)行，選址未經(jīng)文物行政部門(mén)審批的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程等，對(duì)遺址類文化遺產(chǎn)的保護(hù)造成威脅。例如，西安的阿房宮遺址、四川的三星堆遺址等都不同程度地受到過(guò)公路建設(shè)帶來(lái)的破壞。

1.2 農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活活動(dòng)與遺址保護(hù)矛盾突出

遺址區(qū)的農(nóng)村居民為謀求生活改善，在遺址用地上進(jìn)行搭棚建屋、打井造園、開(kāi)挖養(yǎng)魚(yú)塘和育藕池、種植經(jīng)濟(jì)速生林等，造成遺址夯土流失、城墻傾倒、河道淤平及河水滲透遺址層等后果;農(nóng)民轉(zhuǎn)包土地造成遺址區(qū)內(nèi)外來(lái)人口迅速增長(zhǎng)，承載壓力增大。例如，陜西的周原遺址、漢魏洛陽(yáng)城遺址和浙江良渚遺址等都面臨過(guò)此類問(wèn)題。

1.3 超負(fù)荷的旅游開(kāi)發(fā)對(duì)遺址造成的沖擊與破壞

隨著旅游產(chǎn)業(yè)為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來(lái)的效益日益顯著，人們將對(duì)遺址保護(hù)性展示的思維局限于旅游開(kāi)發(fā)一條路，將遺址類文化遺產(chǎn)資源與其他普通經(jīng)濟(jì)資源等同對(duì)待，不顧其自身特點(diǎn)與承受力，進(jìn)行超負(fù)荷的開(kāi)發(fā)利用。例如，大量興建各種商業(yè)、娛樂(lè)措施等，造成賓館林立、商業(yè)繁榮、“樓滿為患”的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，嚴(yán)重破壞了遺產(chǎn)環(huán)境的真實(shí)性和完整性，甚至對(duì)文物本體造成極度威脅。

1.4 全民認(rèn)同度和參與度低

遺址類文化遺產(chǎn)保護(hù)工作大多是政府行為，個(gè)人、民間組織、企業(yè)等未真正納入保護(hù)主體的行列。主要表現(xiàn)為：一是激勵(lì)機(jī)制不完善。民眾缺乏參與遺址類文化遺產(chǎn)保護(hù)的熱情和動(dòng)力，或者找不到合適的平臺(tái)和途徑。①二是保護(hù)意識(shí)不強(qiáng)。某些地方政府保護(hù)意識(shí)落后，仍舊將遺址類文化遺產(chǎn)當(dāng)作地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的包袱、制約城市化建設(shè)的障礙。思想意識(shí)的落后直接影響到保護(hù)行為的實(shí)施。三是保護(hù)理念不一致。學(xué)術(shù)界、政府和行業(yè)部門(mén)遺址類文化遺產(chǎn)的保護(hù)模式還存在理念不統(tǒng)一的現(xiàn)象，有的強(qiáng)調(diào)“重保護(hù)輕展示”，有的強(qiáng)調(diào)“保護(hù)與展示利用并舉”，在實(shí)踐中，也有重展示利用而輕保護(hù)的行為。

2 啟發(fā)——遺址類文化遺產(chǎn)保護(hù)與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合的有效關(guān)聯(lián)

遺址類文化遺產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境都是不可再生的寶貴資源，對(duì)二者實(shí)施保護(hù)是功在當(dāng)代、利在千秋的事業(yè)。由于遺址類文化遺產(chǎn)兼具土地屬性，且具有占地面積廣、不可移動(dòng)等特殊屬性，將其與生態(tài)文明建設(shè)結(jié)合共同實(shí)施保護(hù)，符合對(duì)遺址類文化遺產(chǎn)實(shí)施整體性、綜合性與可持續(xù)性保護(hù)的基本方向，活態(tài)傳承和傳播遺址所承載的歷史文化信息。同時(shí)，有利于改變遺址區(qū)及其周邊的生態(tài)環(huán)境，增加城市的休閑綠化場(chǎng)所和文化場(chǎng)所，協(xié)調(diào)了遺址保護(hù)與城市更新發(fā)展之間的矛盾。因此，遺址保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合是遺址類文化遺產(chǎn)保護(hù)的良好模式。①

遺址類文化遺產(chǎn)保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)的基本原則一致。一是二者均以保護(hù)優(yōu)先、節(jié)約優(yōu)先為基本原則。在保護(hù)與發(fā)展中，把保護(hù)放在優(yōu)先位置，在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展。在資源開(kāi)發(fā)中，以最少的資源消耗支撐經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展。二是二者均堅(jiān)持把綠色發(fā)展和低碳發(fā)展作為保護(hù)的基本途徑。

遺址類文化遺產(chǎn)保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)在調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)中的作用一致。在遺址保護(hù)區(qū)內(nèi)，必須構(gòu)建資源消耗低、環(huán)境污染少的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。生態(tài)文明建設(shè)提倡綠色化的生產(chǎn)方式，提高經(jīng)濟(jì)綠色化程度，有效降低發(fā)展的資源環(huán)境代價(jià)。

3 鄭州市“生態(tài)保遺”工作實(shí)踐

3.1 鄭州市“生態(tài)保遺”理念的提出

鄭州市委、市政府站位于落實(shí)黨和國(guó)家戰(zhàn)略部署，在生態(tài)鄭州、美麗鄭州建設(shè)中，創(chuàng)造性地提出：將古遺址保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)有機(jī)銜接，創(chuàng)建建設(shè)遺址生態(tài)文化公園為主要方式的遺址保護(hù)新模式，實(shí)現(xiàn)生態(tài)建設(shè)促進(jìn)遺址保護(hù)的重要目標(biāo)，為國(guó)家中心城市建設(shè)提供生態(tài)、文化支撐（簡(jiǎn)稱“生態(tài)保遺”工程）。

鄭州市政府實(shí)施“生態(tài)保遺”工程，嚴(yán)格遵循“保護(hù)為主，搶救第一，合理利用，加強(qiáng)管理”的文物工作方針，堅(jiān)持文化遺產(chǎn)的公益屬性，以實(shí)現(xiàn)遺址本體和環(huán)境安全為前提，以突出展示遺址文化內(nèi)涵為特色，采用生態(tài)綠化模式，促進(jìn)遺址保護(hù)優(yōu)化和生態(tài)環(huán)境提升有機(jī)銜接，促使文物保護(hù)成果為民所享，惠及于民。“生態(tài)保遺”工作的規(guī)劃目標(biāo)是：2017—2020年，全市謀劃建設(shè)遺址生態(tài)文化公園75處，完成生態(tài)綠化面積5萬(wàn)畝（約33.33平方千米）。2021年，實(shí)現(xiàn)全市建成遺址生態(tài)文化公園100處以上，形成特色鮮明、保護(hù)有力的遺址生態(tài)公園體系。

同時(shí)，為確?！吧鷳B(tài)保遺”工作中的文物安全和公益屬性，遺址生態(tài)文化公園建設(shè)堅(jiān)持以各級(jí)政府為主導(dǎo)，鼓勵(lì)引導(dǎo)社會(huì)力量參與，確保便民利民、服務(wù)社會(huì)的公益屬性。鄭州市政府成立了“生態(tài)保遺”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)“生態(tài)保遺”工作的公園方案編制、文化標(biāo)識(shí)系統(tǒng)設(shè)置進(jìn)行引導(dǎo)，將“生態(tài)保遺”工程納入年度考核目標(biāo)，落實(shí)責(zé)任，簡(jiǎn)化程序，強(qiáng)化督導(dǎo)。由市文物主管部門(mén)負(fù)責(zé)“生態(tài)保遺”工程指導(dǎo)、咨詢、監(jiān)督和評(píng)估。

3.2 案例——鄭州市園博園C區(qū)苑陵故城遺址生態(tài)文化公園建設(shè)實(shí)踐

3.2.1 背景及定位

苑陵故城遺址生態(tài)文化公園建設(shè)是全面貫徹落實(shí)鄭州市政府啟動(dòng)“生態(tài)保遺”建設(shè)工程目標(biāo)所打造的精品工程，集遺址保護(hù)、文物展示、生態(tài)園林、休閑旅游、民俗傳承為一體，文化底蘊(yùn)深厚，生態(tài)功能豐富。遺址生態(tài)公園作為第十一屆中國(guó)（鄭州）國(guó)際園林博覽會(huì)C區(qū)，與園博園A區(qū)遙相呼應(yīng)，呈如意形總體規(guī)劃結(jié)構(gòu)，占地1920畝（約1.28平方千米），分內(nèi)城和外城兩部分。②公園建設(shè)以古遺址保護(hù)為前提，以展示秦漢農(nóng)耕文明為主線，旨在展現(xiàn)出中原地區(qū)古代人民的居住生活基本情況。

3.2.2 環(huán)境整治及綠化景觀打造

苑陵故城遺址生態(tài)文化公園的環(huán)境整治和綠化工作指導(dǎo)原則包括：文物保護(hù)要與生態(tài)環(huán)境保護(hù)相結(jié)合;遵循整體保護(hù)和闡釋遺址文化價(jià)值的要求，對(duì)遺址環(huán)境進(jìn)行整治;結(jié)合環(huán)境考古和歷史研究，整治修復(fù)部分遺址環(huán)境，使之符合遺址背景環(huán)境要求。③

綠化景觀綜合整治項(xiàng)目分區(qū)域進(jìn)行了生態(tài)景觀營(yíng)造，在城內(nèi)進(jìn)行全面覆土1.2米以上之后（約覆土170立方米），對(duì)苑陵故城進(jìn)行綠化提升、水系和微地形塑造。整體按照“六圃九囿”的規(guī)劃思路，以再現(xiàn)農(nóng)耕時(shí)代生產(chǎn)生活為主要內(nèi)容，在城內(nèi)種植喬木、灌木、地被約470個(gè)品種，甄選了五角楓、海棠等鄉(xiāng)土樹(shù)種和傳統(tǒng)名花，營(yíng)造花林草地、花卉長(zhǎng)廊、花耕農(nóng)田的大規(guī)模植物景觀。綠化面積97.92萬(wàn)平方米，占比70.1%;水系水平投影面積約為8萬(wàn)平方米，占比5.7%。通過(guò)綠化整治工程，完成了遺址生態(tài)文化公園的生態(tài)功能建設(shè)。

3.2.3 文物保護(hù)工程項(xiàng)目

文物保護(hù)工程是苑陵故城遺址生態(tài)文化公園建設(shè)的重中之重，主要包括南城門(mén)和城墻斷面展示館項(xiàng)目、遺址密集區(qū)展示館項(xiàng)目、木棧道展示項(xiàng)目、西城門(mén)入口項(xiàng)目、東城門(mén)入口項(xiàng)目、老家小鎮(zhèn)項(xiàng)目等工程。

鄭州市文物局委托第三方編制《苑陵故城內(nèi)城東、北城垣本體保護(hù)方案》，經(jīng)審批、動(dòng)工建設(shè)，于2017年12月竣工，解決了苑陵故城內(nèi)城東、北城垣本體因年久失修造成的城墻本體損毀問(wèn)題。

港區(qū)社會(huì)事業(yè)局委托第三方編制了《苑陵故城內(nèi)城西、南城墻本體保護(hù)方案》，經(jīng)審批、動(dòng)工建設(shè)，于2017年12月竣工，解決了苑陵故城內(nèi)城西、南城墻本體損毀狀況加劇的問(wèn)題。

南城門(mén)是苑陵故城的主入口，也是遺址公園標(biāo)志性建筑物，沿襲秦漢風(fēng)格，內(nèi)部設(shè)置有電梯，打造為一處可供游人登高遠(yuǎn)望、游憩賞景的景觀構(gòu)筑物。

遺址發(fā)掘展示工程主要是對(duì)秦漢時(shí)代苑陵縣衙及周邊建筑的挖掘和展示，重點(diǎn)打造一個(gè)遺址發(fā)掘展示館，通過(guò)多種方式向廣大游客展示已發(fā)掘出的文物遺跡及故城的“前世今生”。

3.2.4 社會(huì)效應(yīng)

①文物保護(hù)效應(yīng)：在文物保護(hù)方面，進(jìn)一步探索了將遺址保護(hù)與生態(tài)環(huán)境建設(shè)相結(jié)合的保護(hù)途徑，合理協(xié)調(diào)了文物保護(hù)、展示利用、城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)之間的關(guān)系。遺址生態(tài)公園的建設(shè)有利于保護(hù)遺址本體及其周邊環(huán)境風(fēng)貌，盡量完整地展示出遺址的文化價(jià)值與內(nèi)涵，最終實(shí)現(xiàn)遺址歷史信息和價(jià)值的“整體保護(hù)”。

②生態(tài)效應(yīng)：苑陵故城遺址生態(tài)文化公園作為鄭州市第十屆中國(guó)（鄭州）國(guó)際園林博覽會(huì)C區(qū)建設(shè)并同步開(kāi)放，進(jìn)一步促進(jìn)了鄭州市遺址保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，加快了生態(tài)鄭州、美麗鄭州的建設(shè)，為國(guó)家中心城市建設(shè)增強(qiáng)了生態(tài)、文化支撐。

③文化效應(yīng)：苑陵故城遺址生態(tài)文化公園的打造立足秦漢文化根脈，通過(guò)城門(mén)、古城墻斷面和遺址密集區(qū)等展示項(xiàng)目力圖創(chuàng)造文化的當(dāng)代表達(dá)形式，并借助大眾傳媒和現(xiàn)代傳播技術(shù)以求繁榮與發(fā)展，進(jìn)一步增強(qiáng)中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化的影響力。

4 思考與建議

4.1 明確政府相關(guān)部門(mén)職責(zé)

在建設(shè)遺址生態(tài)公園時(shí)，要統(tǒng)籌生態(tài)綠化、文物考古、旅游發(fā)展、公園規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)參與，確保文物安全，確保生態(tài)綠化和公園設(shè)計(jì)科學(xué)、合理。后期的保護(hù)管理工作需要文物、園林、土地、規(guī)劃、環(huán)保、文化、旅游、教育等政府行政部門(mén)長(zhǎng)期配合，通力合作。各部門(mén)依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)行遺址區(qū)內(nèi)相關(guān)資源的保護(hù)與管理要求。為避免所涉及的部門(mén)各自為政、政出多門(mén)的失衡局面，根據(jù)以往的工作實(shí)踐，政府應(yīng)進(jìn)一步探索綜合性管理委員會(huì)的模式，賦予一定級(jí)別的行政權(quán)力，負(fù)責(zé)遺址區(qū)范圍內(nèi)遺址保護(hù)、城鄉(xiāng)規(guī)劃、社會(huì)管理、旅游規(guī)劃、綠植養(yǎng)護(hù)的協(xié)調(diào)工作，對(duì)園區(qū)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理。

鄭州市政府在建設(shè)苑陵故城遺址生態(tài)文化公園時(shí)，將遺址公園納入園博園籌備辦一體化管理，增設(shè)了苑陵故城管理處，內(nèi)設(shè)綜合科、園區(qū)管理科、安?？?、旅游運(yùn)營(yíng)科四個(gè)科室。后期，也應(yīng)進(jìn)一步設(shè)立遺址保護(hù)管理委員會(huì)，統(tǒng)籌各部門(mén)職能，共同做好遺址保護(hù)的長(zhǎng)期性工作。

4.2 建立鞏固群眾性基礎(chǔ)

在建設(shè)遺址生態(tài)公園時(shí)，要充分關(guān)注民生問(wèn)題，重點(diǎn)考慮民生訴求，建立鞏固群眾保護(hù)支持的基礎(chǔ)。一是通過(guò)宣傳工作，調(diào)動(dòng)遺址區(qū)居民的保護(hù)意愿與積極性。通過(guò)組織專業(yè)宣講隊(duì)，利用文史讀本、宣傳展板等，深入遺址區(qū)，向居民全面講解遺址保護(hù)的重要性以及居民安置就業(yè)政策等，消除遺址區(qū)居民對(duì)于遺址保護(hù)工作的不解與誤解，鼓勵(lì)參與和支持相關(guān)工作的積極性。二是對(duì)拆遷區(qū)的居民進(jìn)行合理安置，保障切身利益。通過(guò)協(xié)調(diào)規(guī)劃、國(guó)土、房管、土地等部門(mén)，認(rèn)真研究制訂拆遷安置政策，多方協(xié)調(diào)落實(shí)政策，按照合理比例進(jìn)行住房補(bǔ)償或者提供高于城區(qū)的住房條件;針對(duì)位于城鄉(xiāng)邊界的遺址區(qū)農(nóng)戶居民，可以使之城市居民化，享有相同的社會(huì)基本保障，一定程度上安排中青年就業(yè);結(jié)合“遺址生態(tài)文化公園”“遺址植物園”等保護(hù)模式合理適度地發(fā)展文化休閑產(chǎn)業(yè)，為留居者提供再就業(yè)的機(jī)會(huì)。三是切實(shí)改善城鄉(xiāng)人居環(huán)境，使遺址區(qū)的居民享有特色公共空間。建設(shè)遺址生態(tài)公園要針對(duì)每處遺址的歷史沿革與文化特點(diǎn)，全面整合文化資源，解讀文化內(nèi)涵，量身打造獨(dú)特的歷史景觀與環(huán)境景觀，使遺址區(qū)的居民在享有別具特色的公共空間的同時(shí)，獲得文化休閑與享受的權(quán)利，則文化認(rèn)同感必然會(huì)油然而生。①

4.3 構(gòu)建相關(guān)利益方合法有序參與遺址保護(hù)機(jī)制

遺址生態(tài)公園保護(hù)模式兼具環(huán)保、生態(tài)、科研、教育、觀光等多種功能。這些功能有社會(huì)公益性質(zhì)的，有經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的。不同的屬性對(duì)應(yīng)不同的利益主體，相互之間有利益交叉、重疊或者相互抵觸的情形。因此，政府在構(gòu)建遺址保護(hù)模式的過(guò)程中，必須充分發(fā)揮協(xié)調(diào)、組織作用，促使各利益主體和諧共生，互相促進(jìn)，才能確保遺址保護(hù)工作的順利實(shí)施。

建議政府可以建立政府主導(dǎo)、專家咨詢、企業(yè)跟進(jìn)、居民認(rèn)同、公眾監(jiān)督的管理體系，構(gòu)建相關(guān)利益者合法有序參與遺址保護(hù)模式的良好機(jī)制。在決策與實(shí)施的過(guò)程中，充分發(fā)揮專家隊(duì)伍、旅游企業(yè)、游客、當(dāng)?shù)鼐用竦牟煌饔茫y(tǒng)籌考慮利益各方的合法訴求，使遺址保護(hù)模式的治理體系實(shí)現(xiàn)最大程度的優(yōu)化，確保管理過(guò)程的透明化、公開(kāi)化與科學(xué)化。同時(shí)，成立遺址區(qū)管理委員會(huì)，融合政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)督管理職能，作為保護(hù)管理的權(quán)威機(jī)構(gòu)行使權(quán)力，對(duì)遺址區(qū)內(nèi)利益各方的行為進(jìn)行全面監(jiān)督管理和定期監(jiān)測(cè)。同時(shí)根據(jù)不同的管理目標(biāo)，加大黨委、人大、司法以及紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)的監(jiān)督力度。

5 結(jié)論

政府作為代表國(guó)家掌控公共資源的部門(mén)，將遺址保護(hù)與生態(tài)文明建設(shè)相結(jié)合，共同部署規(guī)劃，共同實(shí)施保護(hù)，既符合對(duì)遺址類文化遺產(chǎn)實(shí)施整體性、綜合性與可持續(xù)性保護(hù)的基本方向，又有利于遺址區(qū)及其周邊生態(tài)環(huán)境的改善，打造城市生態(tài)文明建設(shè)名片。