社會(huì)工作介入民族地區(qū)社會(huì)治理研究

盧露　藍(lán)慧穎

摘 要：在我國，當(dāng)社會(huì)管理模式向社會(huì)治理模式轉(zhuǎn)變時(shí)，社會(huì)工作的角色和地位將發(fā)生明顯變化，其在社會(huì)治理中的作用也將會(huì)增強(qiáng)。由于社會(huì)工作具有助人自助的專業(yè)價(jià)值觀，在緩解個(gè)體現(xiàn)實(shí)困境、提升貧困人群自我發(fā)展能力，以及改善基層社會(huì)治理方面將起到積極作用。本研究通過列舉和分析廣西“三區(qū)”計(jì)劃實(shí)施近五年來的成效與不足，來探索如何開展具有適切性的專業(yè)服務(wù)，以及發(fā)展出適合民族地區(qū)需要的社會(huì)工作服務(wù)模式。

關(guān)鍵詞：社會(huì)工作;民族地區(qū);社會(huì)治理;“三區(qū)”計(jì)劃

中圖分類號：C916? ?文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2020）05-0076-03

民族地區(qū)社會(huì)治理的基本策略，有學(xué)者提出了三種方式，即通過經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)協(xié)商和提供服務(wù)來實(shí)現(xiàn)。而社會(huì)工作參與“服務(wù)型社會(huì)治理”的特點(diǎn)在于，通過提供有效的公共服務(wù)來解決困難群體和家庭在基本生活方面的困難，增加族群間、家庭之間、成員之間的相互關(guān)懷，促進(jìn)他們對所在地區(qū)和社區(qū)認(rèn)同的活動(dòng)（王思斌，2017）。然而，社會(huì)工作介入民族地區(qū)社會(huì)治理的過程中存在著許多問題，例如，服務(wù)先于認(rèn)知，較多地停留在表達(dá)性層面，缺乏完善的觀念和理論體系等等。所以，我們在民族地區(qū)開展社會(huì)工作時(shí)，個(gè)案、小組和社區(qū)工作等方法不應(yīng)該是通用模式，只有幫助少數(shù)民族群眾重新理解自身存在的問題和文化的獨(dú)特性，探索社會(huì)工作介入的本土化，才能真正促進(jìn)問題的解決和有效服務(wù)的開展。

一、廣西“三區(qū)”計(jì)劃實(shí)施的背景和路徑

2013年以前，在廣西的農(nóng)村社區(qū)及偏遠(yuǎn)山區(qū)，不僅少數(shù)民族群眾不知社會(huì)工作為何物，連各受援縣的民政局對社會(huì)工作的認(rèn)知度也很低。帶著向基層社區(qū)和各族群眾展示“什么是社會(huì)工作”和“社會(huì)工作能夠帶來什么”的使命，廣西的“三區(qū)”計(jì)劃在探索中開展服務(wù)。其實(shí)施目標(biāo)主要分為兩方面，一是為邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)培養(yǎng)專業(yè)的社工人才;二是為這些地區(qū)的“三留守”人員和貧困群體提供專業(yè)服務(wù)，提高脫貧意愿和能力。

（一）“三區(qū)”計(jì)劃實(shí)施的背景

2012年，中組部、民政部印發(fā)了《邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)、邊疆民族地區(qū)和革命老區(qū)人才支持計(jì)劃社會(huì)工作專業(yè)人才專項(xiàng)計(jì)劃實(shí)施方案》，提出從2012年至2020年，在全國有關(guān)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）每年引導(dǎo)1 000名社會(huì)工作專業(yè)人才到“三區(qū)”工作或提供服務(wù)，每年支持“三區(qū)”培養(yǎng)500名社會(huì)工作人員，推動(dòng)“三區(qū)”社會(huì)工作專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)，發(fā)展“三區(qū)”社會(huì)工作事業(yè)，逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)工作服務(wù)均等化目標(biāo)。

2013年，在民政部的推動(dòng)下，“三區(qū)”計(jì)劃正式全面啟動(dòng)，甘肅、寧夏、青海、湖南等省區(qū)的民政部門相繼制訂實(shí)施方案，開始了專業(yè)社工人員的培養(yǎng)工作。由于各個(gè)省份的社工人才資源情況不盡相同，如有些省份的社工專業(yè)人才資源比較充足，就可以采取“省內(nèi)調(diào)配”的方式，就近從省會(huì)或中心城市選派機(jī)構(gòu)和社工專業(yè)人才，同時(shí)利用本地高校社工專業(yè)資源來參與和落實(shí)“三區(qū)”計(jì)劃;而大部分社工專業(yè)人才資源不足的省份可以選擇“外部支持”方式或“政府購買”方式，如新疆就借助北京、廣州等社會(huì)工作專業(yè)較為發(fā)達(dá)地區(qū)的“外力”，選派60余名社工專業(yè)人才進(jìn)行對口支援，甘肅、寧夏、青海、四川、廣西、湖北等省份，則采用了政府購買崗位或項(xiàng)目服務(wù)的選派方式，支持民辦社工服務(wù)機(jī)構(gòu)招募和組織社工專業(yè)人才到受援地區(qū)提供服務(wù)（顏小釵，2013）。

（二）廣西“三區(qū)”計(jì)劃的實(shí)施路徑

廣西“三區(qū)”計(jì)劃主要采取“政府購買”的方式，委托在區(qū)內(nèi)民政部門登記的專業(yè)社工機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的具體實(shí)施。通過實(shí)地考察、機(jī)構(gòu)申請和專家評審等環(huán)節(jié)，廣西民政廳從自治區(qū)的28個(gè)國家級貧困縣中選擇基礎(chǔ)條件最差的12個(gè)縣（區(qū)）②作為受援單位，計(jì)劃每年選派50名以上的專業(yè)社工人員，以農(nóng)村三留守人員（留守兒童、留守老人和留守婦女）為重點(diǎn)服務(wù)群體，同時(shí)積極為受援地培養(yǎng)社工人才。

1.入駐形式與服務(wù)定位

作為政府購買服務(wù)的實(shí)施方，各承接機(jī)構(gòu)都首要解決入駐形式和服務(wù)定位。由于各受援地的責(zé)任單位是民政局，所以“三區(qū)”計(jì)劃的切入點(diǎn)也是從對接民政系統(tǒng)開始的，這一階段不僅要確定服務(wù)的重點(diǎn)人群和區(qū)域，還要考慮采取駐社區(qū)居（村）委會(huì)、駐中小學(xué)校還是駐院舍（福利院、養(yǎng)老院）的形式。為保障社會(huì)工作的順利推進(jìn)及營造良好的政策環(huán)境，還應(yīng)協(xié)同當(dāng)?shù)孛裾种贫ê屯晟瓶h域的社會(huì)工作發(fā)展規(guī)劃。此外，項(xiàng)目和人員的真正落地還必須解決辦公場所、功能室和照料中心等硬件設(shè)施。

2013年，入駐田東縣平馬鎮(zhèn)廣西眾益社會(huì)工作服務(wù)研究中心，在文教社區(qū)設(shè)立了“社會(huì)工作服務(wù)站”，利用社區(qū)居委會(huì)的會(huì)議室和閱覽室作為活動(dòng)場地，創(chuàng)建了留守兒童的“七點(diǎn)半”課堂，以課業(yè)輔導(dǎo)為切入點(diǎn)，組織開展兒童抗逆力的團(tuán)體活動(dòng)和個(gè)別輔導(dǎo)。隨著服務(wù)群體的拓展，志愿者團(tuán)隊(duì)的建立，項(xiàng)目點(diǎn)獲得了較好的社會(huì)效應(yīng)。在入駐的第三年，為推動(dòng)田東縣形成覆蓋城鎮(zhèn)社區(qū)和農(nóng)村社區(qū)的社工服務(wù)體系，項(xiàng)目組在民政局成立了“田東縣社會(huì)工作人才隊(duì)伍建設(shè)辦公室”，協(xié)助制定了縣域社會(huì)工作發(fā)展規(guī)劃，從最初為城鎮(zhèn)社區(qū)居民提供日常服務(wù)，拓展到了社工人才的技術(shù)支持、城鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村社區(qū)服務(wù)三大服務(wù)板塊，將社會(huì)工作服務(wù)逐步嵌入政府的公共服務(wù)體系中。

2016年，根據(jù)民政部對“三區(qū)”計(jì)劃要參與脫貧攻堅(jiān)，以專業(yè)的社會(huì)工作促進(jìn)“精準(zhǔn)扶貧”工作的要求，各項(xiàng)目組開始探索常規(guī)化的農(nóng)村社區(qū)工作。2017年2月，融水縣項(xiàng)目點(diǎn)入駐新安村委和新安村小學(xué)成立了“新安村和樂家庭服務(wù)中心”和“新安小學(xué)駐校社工站”。項(xiàng)目組通過走訪了解到新安村背靠大山，主要有杉木種植、竹制品生產(chǎn)等產(chǎn)業(yè)，由于村民祖輩靠山吃山，以致一些低保戶脫貧意愿不強(qiáng)，寧愿領(lǐng)低保也不愿外出打工。針對此現(xiàn)狀，項(xiàng)目組一方面繼續(xù)把服務(wù)重點(diǎn)設(shè)定在留守老人上，組織志愿者開展對老人的陪伴服務(wù)，定期開展“油茶小組”，提供專業(yè)的心理支持服務(wù)。另一方面，為幫助新安村婦女增收，設(shè)計(jì)了“苗繡手工小組”，聘請苗繡傳承人來給婦女們傳授苗繡工藝，并鏈接注冊了網(wǎng)上“樂疆自然商店”來推廣苗繡工藝品。

2.服務(wù)內(nèi)容與介入方法

首先，廣西“三區(qū)”計(jì)劃的內(nèi)容主要有：第一，針對留守老人的長者康樂服務(wù)。在為老人解決日常生活困難、豐富精神文化生活的同時(shí)，注重倡導(dǎo)尊老愛老助老的社區(qū)氛圍。第二，針對留守兒童的成長和保護(hù)服務(wù)。重點(diǎn)關(guān)注困境兒童、青少年的成長教育及環(huán)境營造，通過成立社區(qū)學(xué)堂、駐村（校）等形式開展青春期安全教育和親子關(guān)系活動(dòng)。第三，針對留守婦女的創(chuàng)業(yè)服務(wù)。通過開發(fā)民俗手工產(chǎn)品、引種特色經(jīng)濟(jì)作物和搭建網(wǎng)上銷售平臺等途徑，來幫助留守婦女積極增收。

其次，本地社工人才和志愿者團(tuán)隊(duì)的培育。在地社工隊(duì)伍的培育不僅能有效解決語言不通的難題，志愿者們的積極參與也能帶動(dòng)各族群眾對社會(huì)工作的認(rèn)可度。各受援縣主要探索“社工人員+”的模式，包括“社工人員+義工”、“社工人員+培養(yǎng)對象+志愿者”、“社工人員+村干部+志愿者”等多種形式。一方面，可以在縣級民政系統(tǒng)推動(dòng)建立社會(huì)工作管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置和專業(yè)崗位的開發(fā)。另一方面，以項(xiàng)目來推動(dòng)人才梯隊(duì)的培養(yǎng)，可將入駐地居（村）委會(huì)、學(xué)校、協(xié)會(huì)的工作人員，以及志愿者團(tuán)隊(duì)中的骨干作為本地社工人員的培養(yǎng)對象，通過定期專題培訓(xùn)、專業(yè)督導(dǎo)、參加社會(huì)工作資格證等形式來提升他們的專業(yè)化水平。孵化在地的志愿者組織則以調(diào)動(dòng)當(dāng)?shù)氐母叩?、中職院校資源為主。

最后，專業(yè)服務(wù)的在地化探索。在“三區(qū)”計(jì)劃進(jìn)駐之初，主要對接民政局，走訪黨校、教育局、圖書館、福利院和學(xué)校等各級部門，日常則利用少數(shù)民族的節(jié)慶來開展公共服務(wù)、志愿者招募、手工品義賣等活動(dòng)，取得了一定的宣傳效果。隨著項(xiàng)目逐步向農(nóng)村社區(qū)推進(jìn)，就必須將民族的傳統(tǒng)慣習(xí)與社會(huì)工作的現(xiàn)代價(jià)值有機(jī)結(jié)合，充分發(fā)揮鏈接、協(xié)作和倡導(dǎo)的功能。在三江縣冠侗村的冠小社區(qū)項(xiàng)目點(diǎn)，初期計(jì)劃開展農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)，經(jīng)過入戶的需求評估，項(xiàng)目組了解到，冠小社區(qū)60歲以上老人124人，其中60-65歲占比62%，80歲以上占比12%，還有7%的老人患有腦血栓等疾病而臥病在床，喪失自理能力，因此，村里的老人不僅身體健康，還能參加生產(chǎn)和照顧孫輩。相對而言，有著守望相助、扶幼助老傳統(tǒng)的侗寨，要比在城市發(fā)展居家養(yǎng)老更具備社區(qū)環(huán)境，但由于在公共事務(wù)中青年角色缺位，宗族的功能紐帶逐漸弱化，所以，要開展居家養(yǎng)老需要凝聚社區(qū)的零散力量，輸入現(xiàn)代養(yǎng)老觀念和服務(wù)，還要從深層次上彌補(bǔ)留守老人家庭功能的缺失，從營造社區(qū)功能的角度來使他們的需求得到代償。

二、廣西“三區(qū)”計(jì)劃的服務(wù)成效和不足

總體而言，經(jīng)過近五年的實(shí)施，廣西“三區(qū)”計(jì)劃取得了一定的成效，主要體現(xiàn)在：第一，提高了基層社區(qū)對專業(yè)社工的認(rèn)知度和接納度。各受援縣項(xiàng)目點(diǎn)通過駐點(diǎn)服務(wù)，將服務(wù)范圍從鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)拓展到農(nóng)村社區(qū)，不僅當(dāng)?shù)卣腿罕妼ι绻さ恼J(rèn)可度提高，還培養(yǎng)了一批既熟悉本地情況又具有一定專業(yè)技能的本土社工，以及比較穩(wěn)定的志愿者隊(duì)伍，為專業(yè)社工服務(wù)在邊疆民族地區(qū)持續(xù)深入的開展奠定了基礎(chǔ)。第二，充分發(fā)揮了社工在緩解個(gè)體困境上的專業(yè)優(yōu)勢。無論是“三留守”人員還是貧困群體，承接“三區(qū)”計(jì)劃的各方均能在實(shí)地評估需求的基礎(chǔ)上，制定相應(yīng)的服務(wù)目標(biāo)，以發(fā)揮社工在緩解個(gè)體困境，協(xié)助個(gè)體適應(yīng)社會(huì)生活，實(shí)現(xiàn)社會(huì)化目標(biāo)的優(yōu)勢。第三，注重引導(dǎo)和培育社區(qū)居民的參與意識和主動(dòng)性。社工不僅注重從個(gè)案工作等方法提高貧困群體的脫貧意愿，還致力于促進(jìn)社區(qū)的自我管理能力，通過民意征集、積極動(dòng)員等方式，使項(xiàng)目點(diǎn)的群眾積極參與到蓄水池選址、道路修建和開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)等公共事務(wù)上來。第四，有效發(fā)揮社工在社區(qū)公共事務(wù)中鏈接社會(huì)資源的優(yōu)勢，由于“三區(qū)”計(jì)劃的實(shí)施經(jīng)費(fèi)較為有限，各項(xiàng)目點(diǎn)為了增加項(xiàng)目的可持續(xù)性，在提升社區(qū)自主發(fā)展能力的同時(shí)，也注重積極為當(dāng)?shù)劓溄淤Y金、技術(shù)和市場資源。

專業(yè)社會(huì)工作在參與“三區(qū)”計(jì)劃實(shí)施過程中取得了一定的成效，但也存在許多困境和不足：第一，服務(wù)經(jīng)費(fèi)不足，人員不夠穩(wěn)定。以廣西為例，每個(gè)項(xiàng)目點(diǎn)一年的經(jīng)費(fèi)為15萬元，按國家給予專職社工每人2萬元，自治區(qū)財(cái)政再配套1萬元的標(biāo)準(zhǔn)，除去社工的工資、交通費(fèi)和保險(xiǎn)等費(fèi)用，實(shí)際上投入服務(wù)的經(jīng)費(fèi)并不充足。所以“三區(qū)”計(jì)劃選派的社工很少能全年駐點(diǎn)，只能每月抽出一定的時(shí)間開展服務(wù)，并且人員時(shí)有變動(dòng)，加上項(xiàng)目點(diǎn)主要在邊遠(yuǎn)地區(qū)，交通成本較大。第二，服務(wù)的可持續(xù)性仍有待提高。由于廣西的“三區(qū)”計(jì)劃主要采取政府購買的方式，每年都要進(jìn)行招投標(biāo)和結(jié)項(xiàng)評估，項(xiàng)目周期較短。實(shí)際上，廣西派駐12個(gè)受援縣的機(jī)構(gòu)有半數(shù)已更換，由于每個(gè)機(jī)構(gòu)的服務(wù)理念和擅長的業(yè)務(wù)不同，一年的服務(wù)往往只能建立一些基本的關(guān)系，搭建服務(wù)框架。第三，社會(huì)工作的服務(wù)定位不夠明確。作為政府購買服務(wù)的實(shí)施方，社工在扶貧工作中始終是協(xié)助者的角色，由于帶著“問題”視角，將專業(yè)服務(wù)限定在解決貧困問題上，并不利于發(fā)掘本土資源，提供具有適切性的專業(yè)服務(wù)。第四，社會(huì)工作本土化建設(shè)有待深化。部分承接機(jī)構(gòu)已經(jīng)在項(xiàng)目點(diǎn)開展了近五年的服務(wù)，選派社工對受援縣社會(huì)工作制度建設(shè)的影響力還還比較有限。

三、結(jié)論和討論

社會(huì)工作要介入民族地區(qū)的社會(huì)治理，一方面要注重本土社工體系的建設(shè)，打造一批訓(xùn)練有素又具備地方性知識、熟悉少數(shù)民族文化心理的專業(yè)社工人才。另一方面，專業(yè)服務(wù)要貼近少數(shù)民族群眾的現(xiàn)實(shí)需求，適時(shí)地轉(zhuǎn)換服務(wù)的語言和方法。而進(jìn)一步提升民族地區(qū)社會(huì)工作的本土化水平，則還需要做到以下這些方面。

首先，具體化是指在政策制定和實(shí)踐體系的層面要注重人本理念。通過人本政策的制定，保證少數(shù)民族社會(huì)工作者真正關(guān)心少數(shù)民族成員具體而細(xì)微的個(gè)體生活史和“人在情景中”的真切的社區(qū)實(shí)踐，從而保證少數(shù)民族社會(huì)工作是真正的民族“社會(huì)”工作（岳天明、虎偉東，2017）。只有在政策制定和運(yùn)行等各個(gè)層面真正落實(shí)以人為本的理念，注重地方性知識的理解和運(yùn)用，才能真正建立起適合少數(shù)民族地區(qū)的社會(huì)工作實(shí)務(wù)和研究體系。

其次，“在地化”是指在服務(wù)少數(shù)民族地區(qū)時(shí)要通過調(diào)查來確認(rèn)當(dāng)?shù)孛癖娫诮?jīng)濟(jì)上陷入困境的真正原因和真實(shí)需求。在現(xiàn)代化進(jìn)程中，少數(shù)民族群眾的生產(chǎn)方式、生活方式和居住格局都發(fā)生了重大變革，思考他們陷入貧困的原因和個(gè)別群體的依賴現(xiàn)象不僅要“去標(biāo)簽化”，更要在服務(wù)過程中充分考慮少數(shù)民族地區(qū)所特有的自然資源和文化傳統(tǒng)，幫助少數(shù)民族群體建立起民族自信、培育自我解決問題的能力。

第三，要注重文化敏感性。包括能理解少數(shù)民族的心理感受，價(jià)值觀念和對問題的看法，能提升他們的民族認(rèn)同感，發(fā)揮他們的主體意識和主體性，來實(shí)現(xiàn)民族和諧共融。提倡民族社會(huì)工作的行動(dòng)研究（任國英，2017），所以，少數(shù)民族社會(huì)工作在實(shí)務(wù)和研究中要重視當(dāng)?shù)氐娘L(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、社區(qū)規(guī)則等，學(xué)會(huì)將工作語言轉(zhuǎn)化為少數(shù)民族的話語體系，避免文化盲視。

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