地方政府政策執(zhí)行效能提升探究

彭蕊

摘要：各級政府對ETC的推廣，在充分激活社會資本及便民利民的同時(shí)，也存在一定的政策扭曲、唯數(shù)字論，形式主義余跡尚存，從而導(dǎo)致政策本身的目標(biāo)因政績或干部本身的素質(zhì)問題而錯(cuò)位。繼續(xù)完善制度化、規(guī)范化的政策執(zhí)行，健全監(jiān)督規(guī)則，使政策效能平穩(wěn)化、常態(tài)化，是新時(shí)代提升政府治理效能的重要路徑，以更好的滿足群眾對新時(shí)代美好生活的向往。

關(guān)鍵詞：地方政府;政策執(zhí)行效能;制度化

Abstract： The promotion of ETC by governments at all levels， while fully activating social capital and facilitating the people and benefiting the people， also has some policy distortions， only digital theory， and the remaining traces of formalism， which leads to the dislocation of the goal of the policy itself due to the political achievements or the quality of the cadres themselves. It is an important way to improve the efficiency of government governance in the new era to continue to improve the institutionalized and standardized policy implementation， improve the supervision rules， and make the policy efficiency stable and normalized， so as to better meet the people's yearning for a better life in the new era.

Key words： local government;effectiveness of policy implementation;institutionalized

1? 關(guān)于ETC推廣的幾處場景

1.1 推廣任務(wù)指標(biāo)化

華北某個(gè)沒有高速公路的縣級市，一級路收費(fèi)站也并未設(shè)置有ETC通道，而當(dāng)?shù)氐恼畽C(jī)關(guān)和銀行等事業(yè)單位的工作人員均被分配有ETC安裝指標(biāo)。盡管被莫名分配指標(biāo)任務(wù)，還是要在規(guī)定內(nèi)完成，從而身邊的親戚朋友等各種可利用的資源都被充分發(fā)揮。該項(xiàng)政策的推廣程度再一次成為政府政績考核的指標(biāo)之一。[1]

1.2 任務(wù)完成形式化

天津市某兩位干部在落實(shí)高速公路ETC的發(fā)行工作中，在沒有認(rèn)真分析實(shí)際車流量的基礎(chǔ)上只在高速公路收費(fèi)站保留少量人工車道，導(dǎo)致沒有安裝ETC的車輛在通過收費(fèi)站時(shí)非常擁堵，反而給群眾帶來了極大的不便，給城市形象造成惡劣影響。這盡管完成了ETC推廣和ETC車道的覆蓋率，但只是流于形式，并未給群眾帶來實(shí)際的好處。

1.3 安裝要求簡易化

“沒有ETC，你就上不了高速了”，某市相關(guān)工作人員竟公然喊出這樣的“宣言”。自國務(wù)院宣布 “取消省界收費(fèi)站”的最新部署后，在交通運(yùn)輸部的政策引導(dǎo)下，ETC推廣和安裝在全國范圍內(nèi)掀起熱潮。銀行等金融機(jī)構(gòu)競相參與，以各種各樣的優(yōu)惠手法吸引有車一族辦理ETC信用卡，不少銀行員工對相應(yīng)的任務(wù)“完不成甚至要扣錢”，甚至有銀行放松風(fēng)控，“再黑的用戶都能通過，包括法院的失信被執(zhí)行人?！?/p>

2? “便政”還是“便民”？——政策執(zhí)行失范產(chǎn)生機(jī)制

2.1 政策制定過程缺乏科學(xué)性、民主性

追求公共利益、最大化便民利民應(yīng)是公共行政決策最重要的價(jià)值導(dǎo)向，同時(shí)應(yīng)具備科學(xué)的組織機(jī)制、合理的責(zé)任機(jī)制和有效的監(jiān)督機(jī)制。而在現(xiàn)實(shí)決策過程中，種種不規(guī)范情況層出不窮，決策產(chǎn)生缺乏扎實(shí)的調(diào)研、討論及論證。如此情況下出臺的政策本身已經(jīng)偏離正確的價(jià)值取向，只顧形式化的完成任務(wù)。

2.2 地方政府執(zhí)行主體素質(zhì)缺乏

2.2.1 利益取向：過分追求地方利益和個(gè)人私利

地方政府一定程度上是地方利益的獨(dú)立體，也是地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的管理主體，避免不了上級的政績考核。這驅(qū)使部分基層辦事人員憑借行政手段和權(quán)力獲取更多利益。中央與地方政府的運(yùn)動式治理也使得行政者追求短期化的利益。在公共政策執(zhí)行過程中，行政執(zhí)行人員同時(shí)充當(dāng)著公共和私人兩個(gè)角色。公共角色是要以人民的名義充分落實(shí)政策，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。私人利益的優(yōu)化進(jìn)而使權(quán)力尋租現(xiàn)象頻發(fā)，推廣ETC政策本身的目標(biāo)被部分 “個(gè)人目標(biāo)”取代，ETC的推廣也成為了地方政府與銀行等金融機(jī)構(gòu)合作的橋梁。

2.2.2 執(zhí)行失位：執(zhí)行力有待進(jìn)一步提高

其一，落實(shí)剛度不夠，落實(shí)反應(yīng)遲緩，導(dǎo)致政令不暢、效率不高。具體表現(xiàn)為行政執(zhí)行者積極性不高、責(zé)任意識欠缺、規(guī)劃不力等。缺乏堅(jiān)定的信念、強(qiáng)烈的為民服務(wù)意識及毅力，都容易造成被動執(zhí)行、歪曲執(zhí)行、逃避執(zhí)行，出臺與自身利益相符的“對策”，使政策不能順利執(zhí)行。其二，政策實(shí)施力度不足，方法導(dǎo)向有誤，致使政策執(zhí)行無力。在大規(guī)模推廣ETC之前，應(yīng)向群眾充分解釋該項(xiàng)政策的目的、內(nèi)容以及優(yōu)勢，為民眾帶來了多少便利以及可能遇到的風(fēng)險(xiǎn)和問題。解決辦法，而不是只要群眾接受某種結(jié)果。這與服務(wù)意識缺失有密切的關(guān)系，簡單粗暴的執(zhí)行方式缺乏靈活性。

2.3 制度缺位：地方規(guī)范制度化約束不足

行政管理受眾的復(fù)雜性和法律規(guī)定的模糊性，經(jīng)常會出現(xiàn)職權(quán)不清的情況，政策執(zhí)行力大打折扣。在此情況下，政府履職更要全面且深刻，健全監(jiān)督機(jī)制。目前我國的行政監(jiān)督法制化程度仍較低，具體的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)以及可供操作的細(xì)則模糊，違法違規(guī)行為很難得到監(jiān)督主體的準(zhǔn)確界定、及時(shí)查處及糾正。[2]

3? ETC推廣“干部路線”產(chǎn)生邏輯

3.1 壓力型體制傳導(dǎo)

一項(xiàng)政策的執(zhí)行往往是層層下壓的，省級政府需要市級政府落實(shí)，市級需要區(qū)、縣來累積，以此類推。在我國政府這種壓力型體制下，地方政府的選擇權(quán)往往很有限，形成“權(quán)責(zé)不對等”，地方政府及其工作人員在執(zhí)行ETC推廣政策時(shí)存在諸多困境。面對“自上而下”層層傳遞的行政壓力，地方政府工作人員不得不采用多種方式，爭取更多合作對象，進(jìn)而更大程度的實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。

3.2 運(yùn)動式治理思路

運(yùn)動式治理集中體現(xiàn)了一項(xiàng)政策所包含的上級意志和高位推動，在短期內(nèi)有利于形成政府各部門治理合力，以最廣泛的資源和人力基礎(chǔ)達(dá)到政策目標(biāo)。在國務(wù)院“取消省界收費(fèi)站”的最新部署下，發(fā)改委和交通運(yùn)輸部迅速出臺《加快推進(jìn)高速公路電子不停車快捷收費(fèi)應(yīng)用服務(wù)實(shí)施方案》，要求到 2019 年 12 月底實(shí)現(xiàn)“全國 ETC 用戶數(shù)量突破 1.8 億;高速公路收費(fèi)站 ETC 全覆蓋;ETC 車道成為主要收費(fèi)車道;貨車實(shí)現(xiàn)不停車收費(fèi)，高速公路不停車快捷收費(fèi)率達(dá)到 90% 以上?！盓TC瞬間從之前的默默無聞、極難推廣，變成如今各政府、事業(yè)單位以及金融機(jī)構(gòu)爭先完成的任務(wù)，為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)不遺余力，甚至花費(fèi)高昂的代價(jià)。[3]

3.3 地方政府自身因素

地方政府自身因素體現(xiàn)在行政人員之間的凝聚力以及與當(dāng)?shù)氐娜诤狭Γ且驗(yàn)樾姓毼划a(chǎn)生的權(quán)力助推ETC指標(biāo)的完成;還是因?yàn)樾姓藛T在日常工作中形成的威信和魅力，深受當(dāng)?shù)厝嗣褡鹬?，使得人民主動了解并愿意相信ETC所帶來的好處，從而根據(jù)政府的引導(dǎo)自愿辦理，并非“強(qiáng)買強(qiáng)賣”。這體現(xiàn)了地方政府為人民服務(wù)的態(tài)度以及對行政責(zé)任意識的認(rèn)知強(qiáng)度。高度的責(zé)任認(rèn)知與正確的權(quán)力價(jià)值觀會使政府政策落實(shí)更加順利，得到人民群眾的配合。

4? 地方政府政策執(zhí)行力提升路徑：上下聯(lián)動+內(nèi)外聯(lián)合

4.1 上下聯(lián)動：科學(xué)制定政策，引導(dǎo)地方自省

4.1.1 建立科學(xué)民主的決策體系

提升公眾參與是有效實(shí)現(xiàn)決策民主化與科學(xué)化的根本途徑，這是一個(gè)互動的協(xié)商治理過程。首先要堅(jiān)持以實(shí)事求是制定政策，結(jié)合行政推動和社會工作方法，深入基層，扎實(shí)調(diào)研，堅(jiān)持決策原則性的基礎(chǔ)上靈活處理各項(xiàng)事務(wù)。同時(shí)，充分發(fā)揮基層政策執(zhí)行人員和專家學(xué)者的作用，廣泛聽取合理意見。在理論聯(lián)系實(shí)際的指導(dǎo)下，他們的建議往往很值得考慮的。同時(shí)，要在政策制定中進(jìn)行民意調(diào)查，堅(jiān)持群眾路線。ETC是國家建設(shè)“智慧交通”、“綠色交通”的重要部署，但本質(zhì)目的還是便利群眾，充分激發(fā)市場和社會活力。

4.1.2 引導(dǎo)地方公務(wù)員強(qiáng)化自我學(xué)習(xí)和自我管理意識

雖然當(dāng)前的行政環(huán)境日漸趨于復(fù)雜化，但政策執(zhí)行的嚴(yán)重變形和失敗，政策執(zhí)行者仍需承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。因此，要引導(dǎo)基層公務(wù)員樹立終身學(xué)習(xí)的理念并付諸行動，在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)，在提升政策理解能力的基礎(chǔ)上將之轉(zhuǎn)化為為人民服務(wù)的本領(lǐng)，向社會和公眾作出正確的政策解釋和引導(dǎo)，而不是用在想各種“對策”上，要做到公平公正。自我學(xué)習(xí)和自我管理有助于基層公務(wù)員在科學(xué)文化素養(yǎng)和思想道德修養(yǎng)方面的雙重提升，從而在政策執(zhí)行過程中自覺遵守政治紀(jì)律，摒棄形式主義，培育基層行政文化。

4.1.3 嚴(yán)格責(zé)任追究

國務(wù)院總理李克強(qiáng)堅(jiān)決表示：“政務(wù)公開透明要成為一項(xiàng)原則。只要不涉及國家安全等重大事宜，公開是慣例，不公開是例外。”要打造廉潔政府，就要在政務(wù)透明、權(quán)責(zé)明確的基礎(chǔ)上嚴(yán)格追究責(zé)任，對政策執(zhí)行偏差、執(zhí)行誤差，因?qū)拐咴斐蓢?yán)重后果的責(zé)任人施予懲罰。獎(jiǎng)懲分明更有利于制度的規(guī)范，進(jìn)而強(qiáng)化基層行政人員的責(zé)任意識。[4]

4.2 內(nèi)外聯(lián)合：打造政民聯(lián)合協(xié)同監(jiān)督體制

4.2.1 構(gòu)建層級政府聯(lián)動監(jiān)督體制

權(quán)力要靠監(jiān)督使其到位，而不能一味分散。首先，提高內(nèi)部監(jiān)督權(quán)威。在公共政策領(lǐng)域，對行政人員的權(quán)力進(jìn)行有效制約，保障權(quán)力的適當(dāng)行使和政策的有效執(zhí)行。其次，對政策系統(tǒng)不同環(huán)節(jié)予以明確的權(quán)責(zé)劃分，決策、執(zhí)行、監(jiān)督部門之間完善互相監(jiān)督機(jī)制。這里尤其要提高監(jiān)督部門的獨(dú)立性，保障政策執(zhí)行過程得到合理適時(shí)的監(jiān)管。再者，完善黨內(nèi)監(jiān)督、層級監(jiān)督、民主監(jiān)督、司法監(jiān)督等多種監(jiān)督體系，形成全面且有力的制度化監(jiān)督系統(tǒng)。

4.2.2 加強(qiáng)民主監(jiān)督

民主監(jiān)督主要是要規(guī)范群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督。黨的十七大報(bào)告明確指出：“干部實(shí)行民主監(jiān)督，是人民當(dāng)家作主最有效、最廣泛的途徑。”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要繼續(xù)推進(jìn)村務(wù)公開制度，對涉及重大事項(xiàng)的村級事務(wù)即時(shí)公開，加強(qiáng)民眾對基層政府和公務(wù)員的監(jiān)督。擅于調(diào)動民眾以及各種社會工作組織參與監(jiān)督的積極性，充分發(fā)揮專業(yè)社工的力量。地方政府要順應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的趨勢，暢通和拓寬多元化的信息溝通渠道，及時(shí)更新信息，加強(qiáng)地方政府與公眾的互動，回答人們的疑慮，增強(qiáng)政府公信力。

4.2.3 健全相關(guān)法律制度

面對范圍越來越廣、程度越來越深的“對策”行為，必須從根本上進(jìn)行法律約束，使政策執(zhí)行的每個(gè)環(huán)節(jié)都有法可依，這也是與大數(shù)據(jù)時(shí)代相適應(yīng)的。信息時(shí)代下，幾乎人們的每一項(xiàng)活動都會留下記錄，行政執(zhí)法者外出執(zhí)行政策時(shí)也是如此。立法程序要進(jìn)一步民主化、公開化，盡量消除這一行為產(chǎn)生的收益動機(jī)。依法行政、依法監(jiān)督、依法決策等各個(gè)與公共政策執(zhí)行相關(guān)的環(huán)節(jié)都需要有明確的法律條文。立法和執(zhí)法和監(jiān)督都應(yīng)以問題解決和公共利益為導(dǎo)向，與群眾利益緊密結(jié)合。[5]

5? 結(jié)束語

推廣ETC本身在于完成“取消省界收費(fèi)站”，旨在減少交通擁堵，便利出行群眾，表明政府不斷深入踐行為人民服務(wù)的價(jià)值理念，為人民謀福祉，最大程度的提供人民獲得感和幸福感，滿足群眾對新時(shí)代美好生活的向往。由于各省界收費(fèi)站在如今的發(fā)展中有一些運(yùn)行效率、運(yùn)行體驗(yàn)方面的不利，所以國務(wù)院2018年5月就已決定取消高速公路省界收費(fèi)站，并從試點(diǎn)中取得了良好效果。使用ETC以來，小客車通過省界收費(fèi)站由之前的平均耗時(shí)20多秒到現(xiàn)在平均耗時(shí)為1至3秒，大大提高了通行效率，節(jié)約時(shí)間成本。這一政策導(dǎo)向本身并無偏頗之處，出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)都是基于便利群眾出行，規(guī)范行政事業(yè)性收費(fèi)，公開透明化收費(fèi)流程。各級地方政府在以最有效的方式推廣ETC的過程中，仍有過于重視形式主義的現(xiàn)象出現(xiàn)，輕實(shí)績重?cái)?shù)字，只為完成指標(biāo)而忽略群眾感受。ETC的快速推廣中出現(xiàn)“強(qiáng)制攤派”的亂象，政策出現(xiàn)一定程度的扭曲。不少車主表示：ETC的好處確實(shí)顯而易見，自己并不是不愿辦理，只是有些部門和機(jī)構(gòu)推廣的方式令人心生不悅，捆綁辦理、強(qiáng)制辦理等手段用的很不恰當(dāng)。[6]

循序漸進(jìn)的政策推廣往往更能取得持久穩(wěn)固的效果。ETC并不是在2019年才在中國運(yùn)用，之前已經(jīng)有小范圍的宣傳，可是諸如ETC車道等相關(guān)配套設(shè)施的不健全、辦理程序的繁瑣等使得其效果并不理想。[7]正是在明確的政策和規(guī)定出臺以后，ETC車道迅速增多，注冊辦理大大簡化。國家政策對社會治理的意義可見一斑。政策的運(yùn)動式執(zhí)行確實(shí)會大大增強(qiáng)政策的落實(shí)程度，可也不免忽略了有效監(jiān)管。如何真正為民服務(wù)，將利國利民的政策宣傳、落實(shí)到位，完善國家治理體系、提升新時(shí)代國家治理能力，還需進(jìn)一步探索。

參考文獻(xiàn)：

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[2]舒圣祥.推廣ETC，別把好事辦壞[N].中國消費(fèi)者報(bào)，2019-12-25（001）.

[3]李曉飛.特大城市的群租治理模式轉(zhuǎn)型：從運(yùn)動式治理走向包容性治理[J].行政論壇，2019，26（06）：98-107.

[4]葉敏.從運(yùn)動式治理方式到合力式治理方式：城市基層行政執(zhí)法體制變革與機(jī)制創(chuàng)新[J].行政論壇，2017，24（05）：24-29.

[5]李雯娟，湯艷春.以人民為中心的發(fā)展思想的三維解讀[J].新鄉(xiāng)學(xué)院學(xué)報(bào)，2019，36（11）：5-7，11.

[6]鄭路，蔣理慧.政策制定與執(zhí)行之間的偏差何以產(chǎn)生——以地方政府對“網(wǎng)約車”的管理為例[J/OL].江蘇社會科學(xué)，2019（4）：1-10.

[7]黃大智.ETC為何突然火起來？[J].寧波經(jīng)濟(jì)（財(cái)經(jīng)視點(diǎn)），2019（08）：40-42.