國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的核心能力建設(shè)

王瑜賀

(北方工業(yè)大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 北京 100144)

全球化在不斷推進(jìn)人類社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，也使得傳染病的傳播越發(fā)不可控，新發(fā)大規(guī)模傳染病在全球?qū)用嫔系姆揽仉y度愈加突顯。無論是過去已經(jīng)控制住的霍亂、瘧疾、鼠疫、肺結(jié)核，還是近幾十年來出現(xiàn)的艾滋病、非典型肺炎、禽流感、中東呼吸綜合癥、埃博拉病毒等，其傳播的途徑和范圍不斷擴(kuò)大，造成的國際影響也更加嚴(yán)重。疫情不分國界，人類命運(yùn)休戚相關(guān)，加強(qiáng)國家合作，提升國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的核心能力建設(shè)已迫在眉睫。

一、國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的演進(jìn)及特征

公共衛(wèi)生事件由來已久，人類社會(huì)在長期發(fā)展過程中，一直面臨著傳染病的威脅與困擾，疫情爆發(fā)后往往造成了災(zāi)難性破壞，使得人口銳減，社會(huì)恐慌加劇，經(jīng)濟(jì)發(fā)展遲滯。然而，在相當(dāng)長的時(shí)期內(nèi)，國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系未能隨著疫情爆發(fā)而同步建立，主權(quán)國家之內(nèi)的公共衛(wèi)生事件長期被視為主權(quán)國家的內(nèi)政，任何國家和國際組織不得隨意干涉。1851年召開的第一屆國際衛(wèi)生大會(huì)[1]，開啟了現(xiàn)代意義上的國際多邊防疫行動(dòng)，但是由于不同國家面臨的疫情類別和程度不同，使得前四屆國際衛(wèi)生大會(huì)均未取得預(yù)期成果。

19世紀(jì)70年代以來，黃熱病在美洲的大規(guī)模爆發(fā)以及蔓延至美國本土，使得美洲國家認(rèn)識(shí)到國際合作抗擊疫情的重要性。經(jīng)過前期籌備的第五屆國際衛(wèi)生大會(huì)于1881年在美國華盛頓特區(qū)召開，但是歐洲主導(dǎo)下的國際衛(wèi)生大會(huì)卻依舊在爭論對(duì)自身影響更大的霍亂疫情，而忽視了美洲的黃熱病問題，美國將黃熱病納入重點(diǎn)關(guān)注疫病的議題因而未獲通過。但此后，國際疫情通報(bào)制度引發(fā)了更多國家的關(guān)注，終于在1893年的第八屆國際衛(wèi)生大會(huì)上將疫情通報(bào)制度正式寫入《國際衛(wèi)生公約》，使得國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系在國際化的進(jìn)程中更進(jìn)一步。

隨著全球化的深入發(fā)展，公共衛(wèi)生議題逐步從國內(nèi)治理走向國際治理，許多國內(nèi)公共衛(wèi)生事件已超越國界，成為具有國際影響力和破壞力的國際公共衛(wèi)生事件。針對(duì)這些國際公共衛(wèi)生事件，先后成立了國際公共衛(wèi)生辦公室(IOHP)、泛美衛(wèi)生局(PASB)、國際紅十字會(huì)聯(lián)盟(LRCS)、國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織(LNHO)、世界衛(wèi)生組織(WHO)、疫苗聯(lián)盟(GAVI)、全球疫情爆發(fā)警報(bào)和相應(yīng)網(wǎng)絡(luò)(GOARN)，正式刊發(fā)《流行病學(xué)周報(bào)》(WER)、通過《國際衛(wèi)生條例(2005)》(IHR)、大流行性流感防備框架(PIP)及相關(guān)審查機(jī)制，使得國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系日趨成熟。

從1851年第一屆國際衛(wèi)生大會(huì)的召開至今，國際社會(huì)一直在與公共衛(wèi)生事件相抗?fàn)?。為有效控制傳染病的蔓延，世界各國都采取了相?yīng)措施，努力提升防疫能力、積極研發(fā)疫苗、加強(qiáng)國際合作，國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系也在這一進(jìn)程中不斷發(fā)展演進(jìn)，并逐步呈現(xiàn)出專業(yè)化、多元化和國際化的特征。

1.隔離方式專業(yè)化

世界上最早專門應(yīng)對(duì)傳染性疾病的設(shè)施出現(xiàn)在意大利的威尼斯，即為應(yīng)對(duì)瘟疫蔓延而于1423年設(shè)立的“隔離島”——拉扎雷托島(Lazaretto)[2]。隔離島的建設(shè)依托于威尼斯豐富的島嶼資源，將與城市保持一定距離的海路入城通道作為疫情隔離區(qū)域，通過專人對(duì)進(jìn)出船只及人員進(jìn)行健康登記，對(duì)確診及疑似病例進(jìn)行一定期限的隔離治療，由政府提供物資和醫(yī)療保證，同時(shí)對(duì)違反隔離規(guī)定者進(jìn)行相應(yīng)處罰。隔離島的出現(xiàn)是世界上傳染病防治與隔離的最初模式，此后減少接觸和單獨(dú)隔離成為了重要的防疫方式。

隨著全球化和城市化的不斷推進(jìn)，隔離島已經(jīng)不再適應(yīng)新的防疫發(fā)展需要，隔離方式也逐漸走向?qū)I(yè)化，形成了城市內(nèi)部的獨(dú)立隔離病房，瑞典的斯堪大學(xué)醫(yī)院(SUS)應(yīng)急及傳染病防治中心是這一時(shí)期防疫設(shè)施的代表。其獨(dú)特的建筑結(jié)構(gòu)整合了傳染病的診斷、治療、隔離等多項(xiàng)功能，最大限度地阻斷了傳染病的對(duì)外擴(kuò)散與傳播。為有效防止疫情傳播和交叉感染，醫(yī)院設(shè)置了單獨(dú)的隔離病房，采取現(xiàn)代化管理模式，在疫情期間能夠?qū)⑨t(yī)院各層劃分為若干獨(dú)立的隔離單元，為患者提供更為舒適、獨(dú)立的就醫(yī)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)傳染病的高效救治。

從隔離島到專門隔離病房的轉(zhuǎn)變充分體現(xiàn)出傳染病防治與隔離工作逐漸走向?qū)I(yè)化，盡管隔離并非阻斷疫情的唯一途徑，卻是防止新發(fā)傳染病進(jìn)一步蔓延的重要手段。

2.抗疫模式多元化

人類在不斷戰(zhàn)勝已有傳染病的同時(shí)，也面臨著更為復(fù)雜多變的新的疫情挑戰(zhàn)，許多原有傳染病在沉寂若干年后會(huì)通過變異等方式再次出現(xiàn)，其傳染能力強(qiáng)大，影響范圍廣泛，患病死亡率攀升，嚴(yán)重影響到了人類的健康與國際社會(huì)的穩(wěn)定。同時(shí)，近年來出現(xiàn)的嚴(yán)重傳染病如結(jié)核病(TB)、乙型腦炎(Encephalitis B)、非典型肺炎(SARS)、禽流感病毒(AIV)、中東呼吸綜合癥(MERS)等都是人畜共患病[3](Zoonosis)。這些傳染病的蔓延不僅危害人類健康，也對(duì)公共衛(wèi)生、動(dòng)物健康和環(huán)境構(gòu)成了極大威脅，單一學(xué)科領(lǐng)域內(nèi)的合作已經(jīng)無法應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的健康安全形勢(shì)，跨學(xué)科合作與交流成為防疫的最新趨勢(shì)。在這一背景下，同一健康(One Health)[4]理念應(yīng)運(yùn)而生，主張采用跨學(xué)科的、多部門協(xié)作方式，在地方、區(qū)域、國家和全球?qū)用骈_展多元工作，以實(shí)現(xiàn)最佳健康結(jié)果。

多元化的抗疫模式有助于從跨學(xué)科、跨部門的視角展開合作，科學(xué)應(yīng)對(duì)疫情、盡快找到病原體、有效阻斷病毒傳播、制定系統(tǒng)的防疫部署，并加快疫苗研制的速度。在這一理念指引下，美國、中國、瑞典、澳大利亞、阿拉伯半島等多個(gè)國家和地區(qū)都開展了應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病的國際合作，致力于在人類、動(dòng)物和環(huán)境方面構(gòu)建一體化的多元防控體系，不斷推進(jìn)國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的核心能力建設(shè)。

3.合作攻關(guān)國際化

全球化的不斷深化也帶來了傳染病擴(kuò)散的國際化，人類社會(huì)在近年來遭遇的安全風(fēng)險(xiǎn)與日俱增，但全世界并沒有因此而退縮，而是不斷增強(qiáng)抗擊各類傳染病的能力，加快國際層面上醫(yī)學(xué)攻關(guān)和疫苗研發(fā)速度，借助先進(jìn)醫(yī)學(xué)手段高效阻斷病毒傳播，逐步擊退各類新發(fā)傳染病的襲擊。

在應(yīng)對(duì)SARS病毒時(shí)，中國政府積極加強(qiáng)國際合作，在與世界衛(wèi)生組織(WHO)等國際機(jī)構(gòu)的共同努力下，建立和完善了全球聯(lián)動(dòng)的防控信息平臺(tái)，與世界各國及時(shí)溝通疫情最近進(jìn)展、分享防疫過程中的經(jīng)驗(yàn)、加速疫苗和新藥的研發(fā)、普及相關(guān)醫(yī)學(xué)知識(shí)以有效消除民眾的恐慌情緒。經(jīng)過半年多努力，中國終于在2003年7月實(shí)現(xiàn)了對(duì)疫情的有效控制。

面對(duì)蟲媒病感染——寨卡病毒(Zika)時(shí)，巴西政府進(jìn)行了廣泛的國際合作，與鄰國委內(nèi)瑞拉發(fā)布“綜合行動(dòng)計(jì)劃”[5]、與美國研究團(tuán)隊(duì)合作開展疫苗研制和藥物研發(fā)、與其他疫情相對(duì)較輕的拉美國家共同商討應(yīng)對(duì)寨卡病毒的有效措施。

針對(duì)死亡率高達(dá)40%[6]的中東呼吸綜合癥(MERS)，國際社會(huì)尤其是疫情最為突出的中東國家，采取了一系列防控措施，包括加強(qiáng)對(duì)駱駝市場(chǎng)的管理以降低人畜間傳播、對(duì)來自高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)人員進(jìn)行密切觀察與檢測(cè)、入境如實(shí)申報(bào)健康狀況、引導(dǎo)個(gè)人做好個(gè)人防護(hù)、避免接觸高風(fēng)險(xiǎn)人群。

在新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)國內(nèi)疫情高峰已過的情況下，國外疫情卻愈發(fā)嚴(yán)重，以美國、意大利、伊朗等為代表的世界多國確診和疑似病例不斷攀升，呈現(xiàn)出全球大流行的趨勢(shì)。針對(duì)國外疫情的不斷發(fā)展蔓延，中國已對(duì)絕大多數(shù)國家和國際組織提供了大量物資、介紹了中國的抗疫經(jīng)驗(yàn)，并積極向國際社會(huì)分享中國抗擊疫情的成果和經(jīng)驗(yàn)，得到了國際社會(huì)的高度贊賞，充分體現(xiàn)出中國在人道主義援助方面的國際擔(dān)當(dāng)。

合作攻關(guān)國際化有助于在國際層面開展阻斷傳播、醫(yī)學(xué)研究、經(jīng)驗(yàn)分享、疫苗研制等多領(lǐng)域的國際合作，以盡可能在最短的時(shí)間內(nèi)控制疫情的傳播和擴(kuò)散，并找到遏制新發(fā)傳染病的有效途徑。在新發(fā)傳染病的傳播、擴(kuò)散、影響日益國際化的背景下，合作攻關(guān)國際化是疫情防控的大勢(shì)所趨，也是有效遏制傳染病在國際層面蔓延的重要手段。

二、傳染病防治面臨的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

日趨嚴(yán)峻的新發(fā)傳染性疾病疫情促使國際社會(huì)不斷加強(qiáng)機(jī)制建設(shè)，推進(jìn)國際突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際合作機(jī)制走向成熟。《國際衛(wèi)生條例(2005)》[7](IHR)旨在預(yù)防、控制與公共衛(wèi)生風(fēng)險(xiǎn)相稱的國際疾病的傳播，并避免對(duì)國際交通和貿(mào)易的不必要干擾。條例為國際傳染病防控提供了規(guī)范的方針引導(dǎo)和有效的防疫途徑，也為國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的建立和完善奠定了基礎(chǔ)。但是，近年來新發(fā)傳染性疾病的數(shù)量和疫情嚴(yán)重程度日益增加，公共衛(wèi)生事件的全球化趨勢(shì)愈加明顯，國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系在新形勢(shì)下面臨著巨大挑戰(zhàn)。

1.國際公共衛(wèi)生事件的復(fù)雜性

全球化的不斷深入也為傳染病的跨國傳播提供了便利條件，近年來出現(xiàn)的新發(fā)傳染性疾病都不再局限于一國之內(nèi)，而是跨越國界在地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)大規(guī)模爆發(fā)與流行(見表1)，防控能力較低的國家往往難以有效將疫情控制在國內(nèi)，導(dǎo)致新發(fā)傳染性疾病擴(kuò)散并蔓延到其他國家，其傳播途徑的復(fù)雜性給國際社會(huì)造成較大的健康威脅。

表1 全球新發(fā)傳染病統(tǒng)計(jì)表

(表格來源：筆者自制)

許多原有傳染病在國際間的傳播容易形成極強(qiáng)的抗藥性，變異后的病毒具備更強(qiáng)的傳播能力和更高的防治難度，例如禽流感(AIV)就曾在世界不同國家和地區(qū)爆發(fā)多次，而針對(duì)原有病毒的防治手段已經(jīng)難以在新的疫情下繼續(xù)發(fā)揮作用，變異升級(jí)后的病毒在短時(shí)間內(nèi)迅速對(duì)人類的生存發(fā)展構(gòu)成了新的、更大的威脅，而戰(zhàn)勝新發(fā)傳染性疾病往往需要更為復(fù)雜的醫(yī)療科研攻關(guān)。

應(yīng)對(duì)全球化時(shí)代的新發(fā)傳染性疾病，不僅依賴于醫(yī)學(xué)攻關(guān)的進(jìn)展，也涉及復(fù)雜的環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等因素，阻斷病毒的傳播、徹底戰(zhàn)勝疫情往往需要消耗大量的人力、物力、財(cái)力，也在一定程度上會(huì)影響疫情地區(qū)的社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。疫情的蔓延會(huì)造成一定數(shù)量的疫情“難民”，部分民眾由于恐慌或?qū)で蟾玫尼t(yī)療條件而選擇了前往其他國家，但這一行動(dòng)往往會(huì)對(duì)目的地國造成“輸入性病例”。例如中國在新冠肺炎疫情基本穩(wěn)定的情況下，連續(xù)多日出現(xiàn)一定數(shù)量的輸入性病例，給已經(jīng)向好的防疫形勢(shì)再次帶來了不穩(wěn)定因素，使得疫情阻擊戰(zhàn)變得更加復(fù)雜。

針對(duì)近年來不斷增長的國際公共衛(wèi)生事件的復(fù)雜性，國際社會(huì)亟待在同一健康(One Health)理念下，建立跨學(xué)科、跨國界的國際應(yīng)急管理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從人類、動(dòng)物和環(huán)境的綜合視角出發(fā)，共同應(yīng)對(duì)國際公共衛(wèi)生事件引發(fā)的非傳統(tǒng)安全威脅。

2.專業(yè)人才和基礎(chǔ)設(shè)施存在短板

應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的專業(yè)醫(yī)護(hù)人才與一般的醫(yī)護(hù)人才存在區(qū)別，需要具備較高的公共衛(wèi)生應(yīng)急素養(yǎng)[8]，對(duì)于傳染病的預(yù)防、治療和護(hù)理有著更為嚴(yán)格的要求，其責(zé)任重大，使命艱巨，同時(shí)也面臨著更大的被感染風(fēng)險(xiǎn)和高工作負(fù)荷。培養(yǎng)足夠數(shù)量的應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的醫(yī)護(hù)隊(duì)伍，對(duì)于抗擊突如其來的疫情無疑發(fā)揮著十分重要的作用。

專業(yè)的公共衛(wèi)生人才隊(duì)伍是應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染性疾病的必備人才資源，但是無論我國還是其他國家，公共衛(wèi)生專業(yè)人才在總體醫(yī)療衛(wèi)生人才中所占的比例依舊不高，導(dǎo)致在新發(fā)傳染性疾病出現(xiàn)后，難以滿足疫情防控的醫(yī)療衛(wèi)生人才需要，容易使得疫情的初期防控陷入混亂狀態(tài)。專業(yè)醫(yī)護(hù)人員的缺乏也難以對(duì)確診病例進(jìn)行及時(shí)救護(hù)，醫(yī)療科學(xué)知識(shí)也無法在短時(shí)間內(nèi)得到有效傳播，容易加重公眾的恐慌情緒。

公共衛(wèi)生事業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)也對(duì)疫情防控起著關(guān)鍵的作用，長期抗擊各類傳染病的國際經(jīng)驗(yàn)表明，最為主要的方式依舊是阻斷病毒的傳播途徑，因此以斯堪大學(xué)醫(yī)院、小湯山醫(yī)院、火神山醫(yī)院、雷神山醫(yī)院等為代表的應(yīng)急醫(yī)院的模式是傳染病防治的重要手段。此類應(yīng)急醫(yī)院并非一次性建設(shè)，而是面對(duì)不同疫情具有重復(fù)利用的價(jià)值。但從國內(nèi)和國際抗擊疫情的實(shí)際情況來看，足夠數(shù)量的分級(jí)別、分標(biāo)準(zhǔn)的公共衛(wèi)生防疫的專門應(yīng)急醫(yī)院尚未普及，許多國家的專業(yè)醫(yī)院基礎(chǔ)設(shè)施數(shù)量有限或難以達(dá)標(biāo)，使得面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，難以有效降低或阻斷病毒傳播，也無法及時(shí)對(duì)確診病例進(jìn)行隔離治療。

3.應(yīng)急物資儲(chǔ)備及機(jī)制的不足

在新發(fā)傳染病出現(xiàn)時(shí)，充足的應(yīng)急物資儲(chǔ)備是保障一線醫(yī)務(wù)人員和公眾共同抗擊疫情的重要基礎(chǔ)，但是突發(fā)公共衛(wèi)生事件往往難以預(yù)見，因而應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足容易在疫情初期引發(fā)相關(guān)醫(yī)療物資的瘋搶、囤積和漲價(jià)。在此次新冠肺炎疫情中，應(yīng)急物資儲(chǔ)備不足的問題最為突出，包括N95口罩、醫(yī)用防護(hù)服、護(hù)目鏡、酒精、消毒液、溫度計(jì)等在內(nèi)的醫(yī)藥用品嚴(yán)重匱乏，無論是確診病例、醫(yī)護(hù)人員還是公眾，都難以購買到充足的、合格的防護(hù)用品。同時(shí)，一些不良商家或個(gè)人趁機(jī)哄抬物價(jià)，甚至不惜造假賣假，在一定程度上加大了抗擊疫情的難度。由于應(yīng)急物資儲(chǔ)備標(biāo)準(zhǔn)的差異，加之政府未能在疫情爆發(fā)初期及時(shí)進(jìn)行信息溝通，使得不同省份、行業(yè)之間難以形成高速調(diào)配，造成一定程度的延誤。盡管通過海外采購、捐贈(zèng)、復(fù)工轉(zhuǎn)產(chǎn)等形式提供了一定的醫(yī)療物資，但是數(shù)量有限，難以在短時(shí)間內(nèi)滿足疫情高峰時(shí)的使用需要。

此次新冠肺炎疫情防控中，隨著防控工作的有序展開，醫(yī)療物資及應(yīng)急儲(chǔ)備已得到不斷完善，中國國內(nèi)疫情也得到了有效控制，許多省市已經(jīng)實(shí)現(xiàn)多日連續(xù)確診和疑似病例零增長。但是目前國外疫情的蔓延之勢(shì)不容樂觀，許多疫情嚴(yán)重的國家在疫情未大面積傳播前未能做好疫情防控準(zhǔn)備，重視程度不高，導(dǎo)致國家缺乏必要的應(yīng)急物資儲(chǔ)備，其病毒檢測(cè)試劑盒數(shù)量較為有限，口罩等防護(hù)用品也未能在民眾中普及，加之政府的防控措施和宣傳引導(dǎo)不到位，使得國外確診病例持續(xù)攀升。而隨著疫情的日益嚴(yán)峻，許多國外民眾開始搶購各類防護(hù)用品，存在高價(jià)難求的情況，美國也在近日承認(rèn)病毒檢測(cè)工具不足。對(duì)此，中國積極向受疫情影響的國家提供大量醫(yī)療物資的援助，派出專家組赴多國指導(dǎo)抗疫，分享在抗疫中取得的經(jīng)驗(yàn)，與多國開展醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的國際合作，共同為抗擊新冠肺炎做出更多、更大的貢獻(xiàn)。

4.缺乏有效的國際協(xié)調(diào)機(jī)制

盡管人類社會(huì)經(jīng)歷了多次疫情的打擊，也在一次次抗擊各類疫情的戰(zhàn)斗中取得了最終勝利，但不可否認(rèn)的是，人類長期以來的“戰(zhàn)疫”行動(dòng)并沒有完全消滅病毒，許多病毒在沉寂多年后，往往通過變異的形式重新出現(xiàn)，并對(duì)人類的生命健康造成更大的威脅。世界衛(wèi)生組織曾指出，2011年至2017年期間，全球累計(jì)發(fā)生的流行病總數(shù)為1307件，涉及國際上172個(gè)國家[9]，并從2000年開始開展一系列抗疫合作，包括2000年成立疫苗聯(lián)盟、頒布《國際衛(wèi)生條例(2005)》(IHR)，2011年建立大流行流感防備框架(PIP)，以及2017年開展PIP和IHR審查。

表2 世界主要國家傳染病防治法案及措施

(表格來源：筆者自制)

根據(jù)防疫歷史和經(jīng)驗(yàn)，各國已構(gòu)建起各自不同的應(yīng)急管理體系(見表2)，例如日本在2012年頒布了《新型流感對(duì)策特別措施法》以及2018年修訂的《東京都新型流感等對(duì)策行動(dòng)計(jì)劃》[10]；韓國針對(duì)2020年的新冠肺炎疫情，通過了對(duì)《傳染病預(yù)防管理法》、《檢疫法》和《醫(yī)療法》三部法律的修訂案[11]；美國通過預(yù)防控制中心(CDC)下屬的國家傳染病中心，負(fù)責(zé)對(duì)傳染病的監(jiān)測(cè)、信息發(fā)布、疫情處理，同國內(nèi)外相關(guān)部門展開協(xié)同合作[12]；歐盟在2004年成立了歐洲疾病預(yù)防與防控中心(ECDC)[13]，以應(yīng)對(duì)各類突發(fā)公共衛(wèi)生事件對(duì)歐洲各國的影響。盡管如此，應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件更多停留在法律法規(guī)的規(guī)范層面，各國應(yīng)對(duì)新發(fā)傳染病的應(yīng)急管理機(jī)制更多基于各自已有的經(jīng)驗(yàn)，國際層面上的協(xié)調(diào)合作機(jī)制尚未得到充分運(yùn)用。

在應(yīng)對(duì)寨卡病毒的過程中，長期與登革熱等蚊媒傳染病斗爭的新加坡采取了快速反應(yīng)機(jī)制，獲得了世界衛(wèi)生組織的認(rèn)可與贊賞[14]。新加坡一直密切關(guān)注寨卡病毒的動(dòng)向，每月都對(duì)疑似患者進(jìn)行寨卡病毒的檢測(cè)，并通過嚴(yán)格的檢測(cè)系統(tǒng)整合多領(lǐng)域防疫力量。新加坡國家環(huán)境局(NEA)開展的“媒介傳播疾病研究計(jì)劃”(Vector-borne Disease Research Programme)，通過減少輸入病毒風(fēng)險(xiǎn)、及早發(fā)現(xiàn)病例、控制寨卡病毒傳播[15]，有力地提升了蟲媒病毒防控的能力建設(shè)，已成為有效應(yīng)對(duì)寨卡病毒的重要范例。但是在疫情爆發(fā)地烏干達(dá)及西非國家，由于醫(yī)療技術(shù)水平較為落后，病毒防范措施不當(dāng)，導(dǎo)致了疫情的對(duì)外蔓延。

針對(duì)新冠肺炎(COVID-19)疫情，國際社會(huì)并未較早意識(shí)到其高風(fēng)險(xiǎn)性和高傳染性，世界衛(wèi)生組織最初聲稱“這是中國的一個(gè)突發(fā)事件，但尚未成為全球公衛(wèi)突發(fā)事件(PHEIC)”[16]，而是在疫情愈發(fā)嚴(yán)重后，才將其評(píng)為突發(fā)公共衛(wèi)生事件[17]。世界衛(wèi)生組織較為滯后的提醒延誤了世界各國對(duì)疫情的及早防控，充分表明了應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件中國際協(xié)調(diào)機(jī)制有待加強(qiáng)。此次疫情也暴露出國際協(xié)調(diào)合作中存在“以鄰為壑”和“各人自掃門前雪”的弊端，許多國家非但沒有快速響應(yīng)疫情需要，反而將疫情作為意識(shí)形態(tài)和國際政治斗爭的工具，例如美國總統(tǒng)特朗普公然宣稱新冠肺炎是“中國病毒(Chinese Virus)”[18]，并可能會(huì)考慮用關(guān)稅手段來懲罰中國散播病毒，企圖轉(zhuǎn)移視線、抹黑甩鍋，這種不負(fù)責(zé)任的態(tài)度極大影響了抗疫進(jìn)程與效果。

此外，各國采取的防控措施與策略存在明顯差異，也在很大程度上影響了國際合作的進(jìn)程和有效性。面對(duì)新冠肺炎疫情的國際大流行，以中國、新加坡、韓國等為代表的國家采取了果斷的隔離阻斷措施，而以意大利、美國、法國、英國等為代表的國家則采取了類似于應(yīng)對(duì)流感疫情的緩解策略，英國甚至還提出了“集體免疫”的防疫主張[19]。目前看來，前者的防控效果更為明顯，但國際社會(huì)并未對(duì)隔離阻斷的方式達(dá)成協(xié)調(diào)一致，全球疫情發(fā)展?fàn)顩r依舊令人擔(dān)憂。

三、提升核心能力建設(shè)的具體路徑

疫情的傳播不分國界，全球化的深入發(fā)展，使國家之間日益成為密不可分的命運(yùn)共同體，某一國家或地區(qū)的疫情可以輕而易舉地傳播到世界各地，嚴(yán)重威脅到全人類的生命健康。因而，國際公共衛(wèi)生事件的應(yīng)對(duì)需要世界各國的共同努力，準(zhǔn)確把握最新的傳染病動(dòng)態(tài)，加大專業(yè)醫(yī)療人才隊(duì)伍和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，做好充足的應(yīng)急物資儲(chǔ)備，加強(qiáng)務(wù)實(shí)的國際協(xié)調(diào)合作，共同應(yīng)對(duì)威脅人類生存與發(fā)展的重大公共衛(wèi)生事件。

1.科學(xué)把握與認(rèn)識(shí)新發(fā)傳染病

新發(fā)傳染病最初出現(xiàn)時(shí)大多具有較強(qiáng)的隱蔽性，其癥狀往往與已有的疾病相類似，救治措施也難以有效控制病情，稍有不慎就極易造成病毒的大范圍傳播，因而，必須盡早發(fā)現(xiàn)潛在的新發(fā)傳染病，進(jìn)行病理分析和科學(xué)防護(hù)，從臨床醫(yī)學(xué)、流行病學(xué)、病毒學(xué)等多學(xué)科角度進(jìn)行調(diào)查、實(shí)驗(yàn)、檢測(cè)與論證，判定新發(fā)傳染病的病原體來源，并進(jìn)行病毒分型檢測(cè)、隔離治療和消毒防控等工作。

近年來由于各類冠狀病毒導(dǎo)致的大規(guī)模傳染病的數(shù)量不斷增多，如何在早期病例感染病毒后迅速確認(rèn)病原體，掌握其發(fā)病和傳染機(jī)理，對(duì)于科學(xué)抗疫和醫(yī)學(xué)攻關(guān)具有十分重要的意義。對(duì)此，國際社會(huì)需要從科學(xué)角度對(duì)具有相似癥狀的傳染病進(jìn)行區(qū)分，例如中東呼吸綜合癥(MERS)、非典型肺炎(SARS)以及最新出現(xiàn)的新型冠狀病毒肺炎(COVID-19)都是由冠狀病毒引發(fā)的傳染病，但是三者之間在病毒傳播宿主(是否人畜共患或人傳人)、傳播速度和能力、感染癥狀、患病死亡率等方面存在較大區(qū)別，因而必須根據(jù)具體的臨床情況，不斷探索出最為恰當(dāng)?shù)闹委煼桨浮?/p>

在確認(rèn)新發(fā)傳染病疫情后，應(yīng)當(dāng)盡早進(jìn)行相關(guān)醫(yī)療領(lǐng)域的科研攻關(guān)，從最初確診病例中發(fā)現(xiàn)可能的病毒來源與傳播途徑，采取果斷的隔離與防治措施，并及早對(duì)新發(fā)傳染病加以評(píng)估，提醒未出現(xiàn)感染病例的國家做好防范工作，及時(shí)通報(bào)疫情的最新進(jìn)展，分享救治經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)引導(dǎo)公眾做好自我防護(hù)，努力將新發(fā)傳染病控制在最小范圍內(nèi)。

2.加大專業(yè)醫(yī)護(hù)隊(duì)伍和設(shè)施建設(shè)

突發(fā)公共衛(wèi)生事件中暴露出專業(yè)醫(yī)護(hù)人才短缺和隔離醫(yī)院的基礎(chǔ)設(shè)施缺乏的問題。眾所周知，面對(duì)疫情，人們需要的是專業(yè)的防疫知識(shí)、精準(zhǔn)的醫(yī)療救治、有效的病毒防控，但是國內(nèi)外目前都未將專業(yè)的應(yīng)急醫(yī)護(hù)隊(duì)伍建設(shè)提上重要的人才建設(shè)日程。當(dāng)突發(fā)傳染病的疫情襲來，只能希望現(xiàn)有的醫(yī)護(hù)隊(duì)伍能夠迅速掌握專業(yè)的防疫救護(hù)知識(shí)、提升病患救治能力、宣傳自我防護(hù)知識(shí)，但是往往由于人才短缺嚴(yán)重而無法在短期內(nèi)達(dá)到預(yù)期的水平。對(duì)此，必須在未來的發(fā)展中按照本國所需擴(kuò)大公共衛(wèi)生專業(yè)的招生規(guī)模、加大專業(yè)人才的培養(yǎng)力度、提高相應(yīng)的薪酬補(bǔ)貼待遇、鼓勵(lì)和引導(dǎo)更多的人投身于公共衛(wèi)生事業(yè)，緩解專業(yè)醫(yī)護(hù)人才隊(duì)伍短缺的結(jié)構(gòu)性矛盾。

在專業(yè)隔離醫(yī)院的建設(shè)方面，各國也應(yīng)當(dāng)不斷完善與提升。以本次新冠肺炎為例，無論是我國還是世界其他國家都面臨著專業(yè)隔離醫(yī)院病床短缺、公共衛(wèi)生基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足的現(xiàn)象，使得大量病患無法得到及時(shí)有效的醫(yī)治。隔離設(shè)施的不足也在一定程度上加劇了病毒的擴(kuò)散，從而增加感染病例，造成難以有效控制疫情的惡性循環(huán)。因此，各國應(yīng)當(dāng)吸取各類疫情防控中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，在國家城市規(guī)劃建設(shè)中設(shè)置一定數(shù)量的標(biāo)準(zhǔn)化、專業(yè)化的公共衛(wèi)生防疫醫(yī)院，作為一國應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的戰(zhàn)略性設(shè)施建設(shè)，一旦遭遇突發(fā)傳染病，能夠在較短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)病患的隔離收治，降低病毒的傳播與擴(kuò)散。

3.保證充足的應(yīng)急物資儲(chǔ)備

建立健全的突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急儲(chǔ)備物資管理體系，是突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急管理的重要內(nèi)容[20]。公共衛(wèi)生事件的突發(fā)性往往會(huì)暴露各國在應(yīng)急物資儲(chǔ)備上的不足，在疫情爆發(fā)前，相關(guān)醫(yī)療防護(hù)產(chǎn)業(yè)時(shí)常處于較低的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，產(chǎn)量和需求都較為有限。而當(dāng)突如其來的疫情襲來時(shí)，無論國家、企業(yè)還是個(gè)人都難以在短時(shí)間內(nèi)獲得充足的防護(hù)物資，國外進(jìn)口的物資數(shù)量也難以滿足疫情防護(hù)的需要，尤其是疫情不斷蔓延之時(shí)，各國的物資儲(chǔ)備都將處于較為緊張的狀態(tài)。此次新冠肺炎在全球范圍內(nèi)的大流行也讓我們看到了世界各國對(duì)于口罩、防護(hù)服、酒精、消毒液等防護(hù)物資的“爭搶大戰(zhàn)”[21]，在一定程度上加劇了疫情引發(fā)的民眾恐慌程度。

針對(duì)這一問題，中國在抗擊新冠肺炎中的表現(xiàn)值得稱贊[22]，是全球防疫的重要樣板[23]。大批諸如汽車、手機(jī)、衛(wèi)生用品、太陽能、服裝等企業(yè)在復(fù)工后轉(zhuǎn)產(chǎn)生產(chǎn)口罩[24]，中國的口罩產(chǎn)業(yè)達(dá)到了史無前例的生產(chǎn)規(guī)模，同時(shí)也有大批企業(yè)將口罩、防護(hù)服、護(hù)目鏡、消毒液、測(cè)溫儀等列入自己的經(jīng)營范圍，有效緩解了我國在抗疫過程中的物資短缺現(xiàn)象。面對(duì)國外疫情的不斷加劇和物資緊缺，中國主動(dòng)向多國援助了大量醫(yī)療物資和試劑盒，并派出專業(yè)的醫(yī)療團(tuán)隊(duì)前往多國指導(dǎo)抗疫工作。保證充足的應(yīng)急物資儲(chǔ)備是有效應(yīng)對(duì)突發(fā)公共衛(wèi)生事件的重要基礎(chǔ)，各國不應(yīng)局限于疫情發(fā)生后的擴(kuò)大生產(chǎn)，而應(yīng)當(dāng)在疫情尚未爆發(fā)前，做好公共衛(wèi)生應(yīng)急準(zhǔn)備(PHEP)[25]，完成充足數(shù)量的防護(hù)用品儲(chǔ)備，保障非疫情期間的生產(chǎn)量以及疫情期間的增量生產(chǎn)，防止由于物資短缺造成的哄搶與混亂。

4.推進(jìn)高效的國際協(xié)調(diào)合作

突發(fā)公共衛(wèi)生事件的影響力往往波及全球，抗擊疫情也不再局限于疫情嚴(yán)重的國家或地區(qū)，而是成為世界各國的共同責(zé)任。但是由于各國抗疫經(jīng)驗(yàn)不同、能力不同、應(yīng)急管理體制的差異，面臨突發(fā)公共衛(wèi)生事件時(shí)，各國難以做到對(duì)疫情的同等重視程度，隔離防控和醫(yī)療救治能力參差不齊，國際合作尚未得到各國的積極響應(yīng)，更多是局限于疫情嚴(yán)重的個(gè)別國家或是醫(yī)療科研水平較高的國家之間。

鑒于這一現(xiàn)狀，必須推進(jìn)公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系中國際協(xié)調(diào)合作的廣度與深度，為發(fā)展中國家提供更多參與國際醫(yī)療協(xié)作的機(jī)會(huì)，加大專業(yè)醫(yī)護(hù)隊(duì)伍的國際防疫經(jīng)驗(yàn)培訓(xùn)，推動(dòng)多國合作下的疫苗研發(fā)與科研攻關(guān)，提高突發(fā)公共衛(wèi)生事件的國際響應(yīng)速度，推進(jìn)同一健康理念下的跨學(xué)科國際合作，增強(qiáng)疫情的信息公開和經(jīng)驗(yàn)共享。

同時(shí)，世界各國應(yīng)當(dāng)摒棄“以鄰為壑”的零和博弈思維，充分認(rèn)識(shí)到病毒沒有國界，疫情不分種族，各國應(yīng)當(dāng)在多層次的國際協(xié)調(diào)合作的基礎(chǔ)上，以最短的時(shí)間、最有效的方式阻斷各類新發(fā)傳染病的傳播，找到最佳治療方法，維護(hù)全人類的生命健康，創(chuàng)造適宜人類永續(xù)發(fā)展的安全環(huán)境。

四、結(jié)語

綜上所述，全球化時(shí)代的新發(fā)傳染病日益頻繁并嚴(yán)重威脅到人類的生存與發(fā)展，但疫情并非難以控制，有效的疫情防控建立在嚴(yán)密的國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系之上。因此，世界各國應(yīng)當(dāng)在加強(qiáng)國內(nèi)防控體系的基礎(chǔ)上，關(guān)注國際防控體系的建設(shè)，科學(xué)判定新發(fā)傳染病，加大專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)和隔離醫(yī)院建設(shè)，保證充足的物資儲(chǔ)備，加強(qiáng)國際協(xié)調(diào)合作，不斷提升國際公共衛(wèi)生應(yīng)急管理體系的核心能力建設(shè)，為構(gòu)建健康、和諧、穩(wěn)定的人類命運(yùn)共同體做出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。