論行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)

趙曉東

摘要：自《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布施行以來，無論是從監(jiān)管部門的視角還從行政事業(yè)單位內(nèi)部的視角來看，對行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的需求是很強(qiáng)烈的，本文分析了現(xiàn)在行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)普遍存在的問題，并通過A單位內(nèi)控建設(shè)具體實(shí)施案例為其他行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)提供一點(diǎn)借鑒。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè);內(nèi)部控制;實(shí)施案例

2012年，財(cái)政部頒布了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，2015年12月，又印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求全國各級各類行政事業(yè)單位與2016年年底前完成內(nèi)部控制的建立和實(shí)施工作。2016年，又發(fā)布《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》，通過“以評促建”的方式，明確下一步單位內(nèi)部控制建設(shè)的重點(diǎn)和改進(jìn)方向。2017年1月，又印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）》的通知，要求結(jié)合本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施的實(shí)際情況，明確相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、管理層級及崗位的職責(zé)權(quán)限，按照規(guī)定的方法、程序和要求，有序開展內(nèi)部控制報(bào)告的編制、審核、報(bào)送、分析使用等工作。

但從現(xiàn)實(shí)情況來看，內(nèi)控建設(shè)還存在一些普遍問題，本文通過A單位的具體案例分析，目的在于為其他單位提供一點(diǎn)借鑒。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)中存在的主要問題

（一）行政事業(yè)單位對于建立內(nèi)部控制認(rèn)識不足

許多行政事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，對內(nèi)部控制的內(nèi)涵認(rèn)識不足，認(rèn)識不到內(nèi)控的意義，也就缺乏建設(shè)內(nèi)控的動力。一些行政事業(yè)單位人員認(rèn)為內(nèi)部控制就是要建立內(nèi)部制度，通過制度管理實(shí)現(xiàn)規(guī)范管理。但對于為什么要建內(nèi)控、如何建設(shè)、建設(shè)效果如何評價(jià)等沒有清晰的認(rèn)識。從領(lǐng)導(dǎo)干部到基層員工沒有認(rèn)識到內(nèi)控本身對行政事業(yè)單位管理水平提升的意義，這是內(nèi)部控制建設(shè)首先要解決的問題。

（二）行政事業(yè)單位管理制度不健全，執(zhí)行不到位

有效的內(nèi)部控制需要有堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)，健全的制度是基礎(chǔ)，有效的執(zhí)行是保障。但許多單位管理制度并不健全，或者有制度，但制度制定得不合理，執(zhí)行不到位。

（三）人員管理方式落后，缺乏相應(yīng)的激勵(lì)政策和約束機(jī)制

許多行政事業(yè)單位對人員管理粗放，特別是關(guān)鍵崗位的人員，由于績效考核指標(biāo)單一、執(zhí)行手段不科學(xué)、激勵(lì)約束機(jī)制不合理，難以調(diào)動職工的積極性、創(chuàng)造性，不盡職不盡責(zé)的現(xiàn)象比比皆是，使得內(nèi)部控制制度難以落到實(shí)處。

（四）內(nèi)部監(jiān)督不到位，外部監(jiān)督乏力

內(nèi)部控制需要通過“建立一執(zhí)行一評價(jià)一反饋”的不斷動態(tài)循環(huán)，逐步完善。缺失任何一個(gè)環(huán)節(jié)，特別是沒有有效的監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部控制制度制定得再完美也失去應(yīng)有的調(diào)整反饋的作用。

二、A單位的內(nèi)控建設(shè)實(shí)施案例

（一）A單位基本情況

A單位是一家水利科研單位，是典型的事業(yè)單位。該單位主要從事水利科學(xué)基礎(chǔ)理論、應(yīng)用基礎(chǔ)及公益性研究。內(nèi)設(shè)7個(gè)職能處室（辦公室、科研管理處、科技推廣處、計(jì)劃財(cái)務(wù)處、人事勞動處、黨群工作處、監(jiān)察審計(jì)處）和11個(gè)研究所。收入來源有兩部分，一是來源于國家財(cái)政撥款;二是來源于提供技術(shù)服務(wù)的事業(yè)收入。

（二）A單位內(nèi)控建設(shè)實(shí)施情況

《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》實(shí)施以來，該單位在內(nèi)控建設(shè)上采取了一系列措施，取得了良好的效果，收到上級部門的好評，現(xiàn)將其具體做法介紹如下：

1.從宣傳入手，營造內(nèi)部控制建設(shè)的良好環(huán)境

內(nèi)控規(guī)范頒布以來，該單位及時(shí)召開了內(nèi)部控制建設(shè)啟動大會，通過專題培訓(xùn)對廣大領(lǐng)導(dǎo)干部職工進(jìn)行正確的宣傳和引導(dǎo)，同時(shí)，通過辦公自動化系統(tǒng)設(shè)置專欄、制作宣傳板報(bào)、知識答題等多種方式使得內(nèi)部控制建設(shè)的意識入腦入心。明確單位一把手為第一責(zé)任人，全員了解國家全面推行內(nèi)控建設(shè)的必要性和緊迫性，明白自身在內(nèi)控建設(shè)中承擔(dān)的責(zé)任。對具體業(yè)務(wù)部門，開展內(nèi)控知識、內(nèi)控建設(shè)能力等有針對性的培訓(xùn)，形成從上到下重視內(nèi)控建設(shè)的氛圍。

2.成立領(lǐng)導(dǎo)小組及工作小組，做好組織保障及資源配置

內(nèi)部控制建設(shè)是“一把手”工程，該單位成立了由單位負(fù)責(zé)人、分管領(lǐng)導(dǎo)和各部門負(fù)責(zé)人組成的領(lǐng)導(dǎo)小組。由財(cái)務(wù)部門牽頭、審計(jì)部門、人事部門、外部專家為主的工作小組。并要求各部門和各業(yè)務(wù)部門全力配合內(nèi)控小組的工作。并做好工作人員、辦公設(shè)施、建設(shè)經(jīng)費(fèi)等資源配置。在工作中建立聯(lián)席工作機(jī)制，一把手主持召開專題會議討論內(nèi)控的建立與實(shí)施，主持制定內(nèi)部控制實(shí)施方案，建立起協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)機(jī)制、會議協(xié)調(diào)機(jī)制、核實(shí)反饋機(jī)制。

3.進(jìn)行角色分析，落實(shí)職責(zé)分工

財(cái)務(wù)部門是內(nèi)控建設(shè)的牽頭部門，負(fù)債內(nèi)控的組織、建設(shè)和實(shí)施;內(nèi)部審計(jì)部門負(fù)責(zé)采用內(nèi)控建設(shè)，并對建設(shè)完成后的內(nèi)控進(jìn)行評價(jià)、監(jiān)督檢查;人事部門負(fù)責(zé)激勵(lì)約束機(jī)制的建立;紀(jì)檢監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對黨員干部在內(nèi)控業(yè)務(wù)流程環(huán)節(jié)中的崗位職責(zé)進(jìn)行明確;采購部門負(fù)責(zé)政府采購方面的內(nèi)控建設(shè)及優(yōu)化;基建部門負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)控建設(shè)及優(yōu)化;資產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)資產(chǎn)管理的內(nèi)控建設(shè)與優(yōu)化。

4.開展內(nèi)控調(diào)查，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分析，制定具體措施

以預(yù)算業(yè)務(wù)、收支業(yè)務(wù)、合同管理、政府采購業(yè)務(wù)、資產(chǎn)管理、建設(shè)項(xiàng)目六大業(yè)務(wù)為中心開展單位經(jīng)濟(jì)活動的調(diào)查。為保證調(diào)查的客觀公正，該單位聘請了外部咨詢機(jī)構(gòu)，梳理業(yè)務(wù)流程，識別業(yè)務(wù)流程中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)，為業(yè)務(wù)流程的合理化改造提供建議，形成組織診斷報(bào)告。并對財(cái)務(wù)報(bào)表、業(yè)務(wù)指標(biāo)、資產(chǎn)管理臺賬等各類數(shù)據(jù)進(jìn)行分析，找出單位資金、資產(chǎn)、業(yè)務(wù)管理可能存在的問題，提出針對性的建議。開展風(fēng)險(xiǎn)評估，對涉及內(nèi)部權(quán)力集中的資金分配使用、國有資產(chǎn)管理、政府采購等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵崗位開展風(fēng)險(xiǎn)評估。明確風(fēng)險(xiǎn)評估的控制目標(biāo)，設(shè)計(jì)關(guān)鍵控制措施。

5.健全內(nèi)控體系

分單位層面和業(yè)務(wù)層面兩個(gè)層次進(jìn)行內(nèi)控體系建設(shè)。具體內(nèi)容見圖1：