政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型發(fā)展的有益探索

舒清華

摘要：本文通過(guò)論述地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題，指出平臺(tái)在轉(zhuǎn)型中要在微觀領(lǐng)域進(jìn)行改革，讓平臺(tái)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，建立現(xiàn)代企業(yè)制度;拓寬融資渠道，創(chuàng)新除了商業(yè)銀行外的各種融資模式;加強(qiáng)平臺(tái)投融資活動(dòng)監(jiān)管，明確政府責(zé)任制，保證資金被最大化利用。

關(guān)鍵詞：投融資平臺(tái);轉(zhuǎn)型;發(fā)展

目前我國(guó)城市基礎(chǔ)建設(shè)正在如火如荼地進(jìn)行，這些基礎(chǔ)建設(shè)中資金的來(lái)源除了政府財(cái)政支出外，很多一部分資金的來(lái)源是通過(guò)政府的投融資平臺(tái)。地方投融資平臺(tái)發(fā)展的過(guò)程中，很好地彌補(bǔ)了財(cái)政在基礎(chǔ)建設(shè)上的資金短缺問(wèn)題，為完善地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)做出了很大的貢獻(xiàn)。同時(shí)政府投融資平臺(tái)的模式，在運(yùn)行中存在的風(fēng)險(xiǎn)也同樣比較大，比如管理制度不健全，管理中缺少監(jiān)管，資金流向不透明等，一旦出現(xiàn)資金風(fēng)險(xiǎn)，就會(huì)導(dǎo)致政府背負(fù)很多債務(wù)，影響了商業(yè)銀行的信用貸款，最終結(jié)果是造成產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，出現(xiàn)局部投資熱問(wèn)題，造成政府必須制定一系列的政策來(lái)緩解不穩(wěn)定的局面。本文通過(guò)論述政府投融資平臺(tái)在發(fā)展中存在的問(wèn)題，指出平臺(tái)轉(zhuǎn)型策略，希望對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供借鑒。

一、地方政府投融資平臺(tái)概述

地方投融資平臺(tái)是一種新的公司形式，主要是政府控股，企業(yè)參股的組織形式，其組織形式比較多樣化，在不同的領(lǐng)域體現(xiàn)的內(nèi)容不一樣。財(cái)政部和發(fā)改委將其定義為地方政府和部門(mén)、事業(yè)單位設(shè)立的，具備獨(dú)立企業(yè)法人制度的綜合性的投資公司，比如現(xiàn)在各個(gè)城市的城投公司、城市投資教育集團(tuán)，這些經(jīng)濟(jì)體在城市基礎(chǔ)建設(shè)和教育、醫(yī)療等領(lǐng)域承擔(dān)者比較重要的作用。這些投融資平臺(tái)的收入主要是公共設(shè)施的收費(fèi)和財(cái)政的補(bǔ)貼，資金的融資渠道主要是商業(yè)銀行貸款、劃撥土地股權(quán)、發(fā)行規(guī)模的地方債務(wù)或者一定的財(cái)政補(bǔ)貼，由當(dāng)?shù)氐恼畬?duì)資金進(jìn)行統(tǒng)一管理和使用。在平臺(tái)類型上，主要包括非營(yíng)利性投融資平臺(tái)，包括市政公園和文化館等;準(zhǔn)盈利性的地方平臺(tái)，包括教育醫(yī)療機(jī)構(gòu)等;盈利性的地方平臺(tái)，包括高速公路和機(jī)場(chǎng)等。

二、地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

（一）信用和償債風(fēng)險(xiǎn)比較大

目前我國(guó)地方投融資平臺(tái)的數(shù)量比較多，呈現(xiàn)的規(guī)模也比較大，這些平臺(tái)的舉債規(guī)模增加會(huì)產(chǎn)生一定的信用風(fēng)險(xiǎn)。相關(guān)的研究發(fā)現(xiàn)，很多平臺(tái)在法人治理結(jié)構(gòu)、責(zé)任主體、市場(chǎng)定位和管理體系中存在的問(wèn)題較多，他們喜歡從多家銀行進(jìn)行授信貸款，造成債務(wù)壓力比較大，一旦平臺(tái)收入達(dá)不到還貸的要求，就會(huì)造成銀行承受較大的損失。除了舉債的危機(jī)外，很多地方政府面臨償還債務(wù)的壓力，相關(guān)的數(shù)據(jù)表明，投融資平臺(tái)由于管理不夠精細(xì)化、投資約束機(jī)制不健全，造成平臺(tái)的運(yùn)營(yíng)成本比較高，營(yíng)業(yè)利潤(rùn)空間比較小，在這些平臺(tái)中，營(yíng)業(yè)收入能夠覆蓋銀行貸款本息70%的平臺(tái)數(shù)量大概在73%左右，經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流占到營(yíng)業(yè)收入的比例不到8%，說(shuō)明平臺(tái)在經(jīng)營(yíng)中的資金鏈流動(dòng)性不足，不能及時(shí)回收一些資金。由于目前經(jīng)濟(jì)下行的壓力，平臺(tái)在收入上對(duì)于土地的依靠度非常高，這就導(dǎo)致了雖然基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比較好，但是容易導(dǎo)致房地產(chǎn)泡沫化的出現(xiàn)，同時(shí)前期資金的回籠很難填補(bǔ)后期資金的使用，而平臺(tái)自身除了投資活動(dòng)外，沒(méi)有其他的收入產(chǎn)生項(xiàng)，平臺(tái)隨時(shí)面臨資金鏈斷裂的危險(xiǎn)。

地方投融資平臺(tái)的融資渠道也比較單一，融資過(guò)程中很容易產(chǎn)生償債的風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)對(duì)于商業(yè)銀行的依存度非常高，貸款籌集一般是通過(guò)銀行來(lái)實(shí)現(xiàn)，其他方式很少，這就造成籌集資金的模式單一、結(jié)構(gòu)不合理。銀行對(duì)于平臺(tái)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)情況了解并不全面，認(rèn)為有政府在后面做支撐，就可以隨便放貸，對(duì)于平臺(tái)實(shí)際資金運(yùn)行監(jiān)管不到位，受到利益驅(qū)使放貸的情況比較多。很多平臺(tái)的信息不夠透明，對(duì)于資金的使用流程、資金供應(yīng)鏈單位的具體情況不了解，基礎(chǔ)建設(shè)中隨便委派一家建設(shè)單位進(jìn)行施工，不是通過(guò)投放標(biāo)的形式進(jìn)行競(jìng)標(biāo)，導(dǎo)致資金被無(wú)辜利用。平臺(tái)舉債中常常出現(xiàn)的情況就是“拆了東墻補(bǔ)西墻”，資產(chǎn)負(fù)債率居高不下，償債危機(jī)非常大。

（二）政企不分造成監(jiān)管不到位

由于地方性政府投融資平臺(tái)起步很晚，政府投融資管理制度比較混亂，投融資活動(dòng)缺少相應(yīng)的監(jiān)管，實(shí)際運(yùn)行很困難，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：（1）缺少法律監(jiān)督機(jī)制。在政府投融資管理中我們發(fā)現(xiàn)，從資金的借貸、使用、管理和償還中缺乏行之有效的管理制度，同時(shí)也沒(méi)有P成熟、規(guī)范化的獎(jiǎng)勵(lì)和監(jiān)督體制，在投融資活動(dòng)中，對(duì)于使用的資金如何借、如何管、如何使用、如何還貸等都缺乏制度化的約束機(jī)制。（2）幾乎沒(méi)有社會(huì)監(jiān)督。投融資平臺(tái)的資金使用是為了方便居民的生活，為他們提供合理的休閑娛樂(lè)場(chǎng)所或者滿足教育醫(yī)療的需求，我們發(fā)現(xiàn)，很多具體的政府建設(shè)項(xiàng)目缺少透明化，項(xiàng)目在招標(biāo)中普通市民參加的很少，無(wú)法對(duì)項(xiàng)目起到社會(huì)監(jiān)督作用，項(xiàng)目?jī)?nèi)容對(duì)外公示的情況也比較少。在平臺(tái)的審計(jì)工作中，審計(jì)部門(mén)大部分都是本地機(jī)構(gòu)，審計(jì)是為了當(dāng)?shù)卣?wù)，審計(jì)過(guò)程人為干擾因素較多，一些數(shù)據(jù)出現(xiàn)失真，反映不出平臺(tái)管理存在的問(wèn)題，利于表面上。（3）監(jiān)管不到位。地方平臺(tái)貸款一般是向多家商業(yè)銀行貸款，銀行顧及政府的“隱形擔(dān)?！保瑢?duì)于擔(dān)保的審查流于表面，為了追求利益最大化，缺少監(jiān)督。在資金的使用中，監(jiān)管同樣不到位，一些資金流向了不是民生方面的項(xiàng)目，比如一些民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)中，這些企業(yè)一旦出現(xiàn)生產(chǎn)問(wèn)題，直接造成資金鏈的斷裂。同時(shí)當(dāng)前政府會(huì)計(jì)制度并沒(méi)有包括政府的所有投資活動(dòng)，會(huì)計(jì)信息缺失，導(dǎo)致中央政府通過(guò)其他方法得到宏觀政策的信息，這些亂象都是由于監(jiān)管不到位，信息不透明產(chǎn)生的。

（三）過(guò)度投資造成資源利用率不高

從各地的投融資活動(dòng)中，我們發(fā)現(xiàn)很多投資中存在浪費(fèi)資源的情況，主要表現(xiàn)在過(guò)度投資和不利于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型上。（1）很多政府為了在任期內(nèi)有所作為，大搞基礎(chǔ)建設(shè)，做一些形象工程，大量的資金投向了基礎(chǔ)建設(shè)等第三產(chǎn)業(yè)的固定資產(chǎn)投資，投資中缺乏目標(biāo)性和創(chuàng)新性，投資的回報(bào)率比較低，在基礎(chǔ)項(xiàng)目的運(yùn)行管理中這些資金的利用率并不高，很多基礎(chǔ)建設(shè)在城市中沒(méi)有發(fā)揮出作用。投資中對(duì)于第二產(chǎn)業(yè)的帶動(dòng)力不強(qiáng)，實(shí)體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，一些現(xiàn)在發(fā)展較快的互聯(lián)網(wǎng)行業(yè)、智能VR技術(shù)的投資比重太小，通過(guò)投融資活動(dòng)帶來(lái)的招商引資能力不強(qiáng)。（2）經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型不好。由于資金被大量用在了固定設(shè)施投資上，資金占用率高，造成其他行業(yè)投資率低，不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型升級(jí)，中小企業(yè)融資難的問(wèn)題沒(méi)有得到解決，商業(yè)銀行向這些企業(yè)的放貸太過(guò)于嚴(yán)格。

三、地方政府投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型分析

（一）在微觀領(lǐng)域進(jìn)行改革

地方政府投融資平臺(tái)要結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，將投融資活動(dòng)在市場(chǎng)中，接受國(guó)家的宏觀調(diào)控引導(dǎo)，要做到市場(chǎng)化的作用，需要從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)改革：（1）建立現(xiàn)代企業(yè)制度。根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)行機(jī)制，投融資平臺(tái)要建立現(xiàn)代企業(yè)法人制度，成立董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層等現(xiàn)代企業(yè)管理模式，也可以引入職業(yè)經(jīng)理人制度，采用年薪制方式鼓勵(lì)有經(jīng)驗(yàn)的經(jīng)理人參與公司的治理，提升平臺(tái)的科學(xué)性、民主性，為平臺(tái)獨(dú)立運(yùn)行打下基礎(chǔ)。（2）市場(chǎng)定位要更加科學(xué)化。要以城市發(fā)展指南為目標(biāo)，將融資的資金投向城市最需要發(fā)展的領(lǐng)域，關(guān)注社會(huì)民生和養(yǎng)老制度，比如將資金用于建設(shè)頤養(yǎng)健康城、公立醫(yī)院。也可以將資金用于城市文化建設(shè)，打造一些特色文化產(chǎn)業(yè)園，在服務(wù)行業(yè)、高新科技上進(jìn)行注資，提高資金利用回報(bào)率。政府也要具有長(zhǎng)遠(yuǎn)的眼光，統(tǒng)籌開(kāi)發(fā)一些實(shí)體經(jīng)濟(jì)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，采用產(chǎn)業(yè)化聚集思想，實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的升級(jí)轉(zhuǎn)型。（3）參與公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。在平臺(tái)的活動(dòng)中，政府要放手讓平臺(tái)進(jìn)行投融資活動(dòng)，結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要，適當(dāng)?shù)膮⑴c競(jìng)爭(zhēng)，樹(shù)立以盈利為目的的經(jīng)營(yíng)理念，發(fā)揮國(guó)有資本的優(yōu)勢(shì)。在經(jīng)營(yíng)中平臺(tái)除了受到政府監(jiān)管外，要有自己的經(jīng)營(yíng)決策權(quán)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，資金鏈要靈活，確保資金保值的同時(shí)實(shí)現(xiàn)價(jià)值增值。（四）創(chuàng)新經(jīng)營(yíng)模式。平臺(tái)要采用多元化的經(jīng)營(yíng)理念，加強(qiáng)自身的造血功能，借助金融杠桿作用，加速企業(yè)的發(fā)展，形成可持續(xù)發(fā)展的理念，同時(shí)平臺(tái)要加強(qiáng)全面預(yù)算和資金集中管理體系建設(shè)，讓資金得到合理化運(yùn)用。

（二）拓寬融資渠道

地方政府要加強(qiáng)平臺(tái)投融資資金的來(lái)源渠道，除了加強(qiáng)與商業(yè)銀行的合作外，也要整合地方資源，形成多元化的融資渠道，將一些社會(huì)閑置的資金進(jìn)行集中，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行融資：（1）發(fā)放適當(dāng)?shù)钠髽I(yè)債券、中期票據(jù)、產(chǎn)業(yè)投資基金項(xiàng)目、短期融資債券等，讓融資渠道更加多樣化，解決平臺(tái)短期內(nèi)出現(xiàn)的資金短缺問(wèn)題，平臺(tái)項(xiàng)目后期的盈利資金作為償還貸款的主要來(lái)源。（2）結(jié)合中小企業(yè)發(fā)展模式，可以采用資金托管、場(chǎng)地租賃、信托等方式進(jìn)行融資，借鑒國(guó)際融資方式，一些經(jīng)營(yíng)比較好的企業(yè)平臺(tái)可以通過(guò)上市來(lái)募集更多的資金，平臺(tái)類型逐漸創(chuàng)新為地方政府的控股企業(yè)，集中股民的資金用于項(xiàng)目的建設(shè)。（3）采取不同的手段集中社會(huì)閑散資金，通過(guò)BOT、BT和農(nóng)戶——企業(yè)合作的模式，將城鎮(zhèn)、農(nóng)村中一些資金進(jìn)行集中化，給予農(nóng)民一定的政策引導(dǎo)和支持，緩解當(dāng)?shù)刭Y金募集的壓力，同時(shí)保證了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的靈活性。

（三）加強(qiáng)平臺(tái)投融資活動(dòng)監(jiān)管

為了實(shí)現(xiàn)更好的轉(zhuǎn)型，平臺(tái)企業(yè)要在政府的引導(dǎo)和監(jiān)管下做好自己的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，平臺(tái)公司運(yùn)行要有章可循，每個(gè)人的權(quán)責(zé)要明確，在規(guī)章制度允許下運(yùn)行，可以從以下幾個(gè)方面進(jìn)行監(jiān)管：（1）建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制。投融資平臺(tái)要建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，對(duì)于即將進(jìn)行投資的活動(dòng)做到合理的風(fēng)險(xiǎn)控制，在事前進(jìn)行走訪調(diào)查，政府要對(duì)平臺(tái)的數(shù)量、債務(wù)規(guī)模、經(jīng)營(yíng)指標(biāo)等建立數(shù)據(jù)庫(kù)資源，制定統(tǒng)一的管理方式，在統(tǒng)計(jì)口徑、統(tǒng)計(jì)頻率和評(píng)價(jià)指標(biāo)上要一致化，采用云計(jì)算和大數(shù)據(jù)等技術(shù)加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)的在線監(jiān)管。（2）建立項(xiàng)目問(wèn)責(zé)機(jī)制。上級(jí)政府要建立項(xiàng)目問(wèn)責(zé)機(jī)制，利用制度來(lái)約束政府的盲目投資，避免一些平臺(tái)債務(wù)率太高;明確責(zé)任主體地位，將平臺(tái)項(xiàng)目的合理化、回報(bào)率作為政府人員的考核標(biāo)準(zhǔn)之一，讓政府在管理中體現(xiàn)出科學(xué)和認(rèn)真化的態(tài)度，不管是在任職期間還是非任職期間都要追究項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)行期間導(dǎo)致的失誤情況，杜絕違法違紀(jì)事情的出現(xiàn)。（3）項(xiàng)目信息披露制度要完善。投融資平臺(tái)在運(yùn)行中要做到信息的透明化，公開(kāi)政府與合作企業(yè)的合作信息，信息披露內(nèi)容要真實(shí)，利用張貼公示或者新聞播報(bào)的形式讓大眾知道項(xiàng)目建設(shè)的內(nèi)容，同時(shí)要?jiǎng)?chuàng)建規(guī)劃工作制度，制定項(xiàng)目的投融資計(jì)劃，制定檢查督促計(jì)劃，將存在的問(wèn)題一項(xiàng)一項(xiàng)地解決并及時(shí)將解決措施進(jìn)行公示，建立與相關(guān)監(jiān)管配套的內(nèi)部聯(lián)合審批制度，保證資金的安全，提高資金投資回報(bào)率。要明確政府內(nèi)部控制和外部合作制度，項(xiàng)目進(jìn)行要符合市場(chǎng)化機(jī)制，減少政府的過(guò)度參與，各個(gè)建設(shè)單位負(fù)責(zé)項(xiàng)目的質(zhì)量。

四、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，當(dāng)前地方政府投融資平臺(tái)發(fā)展中存在的問(wèn)題還是很多的，主要是平臺(tái)運(yùn)行模式單一、監(jiān)管不到位以及制度建設(shè)缺失等，造成資金使用中的風(fēng)險(xiǎn)較大。下一步，地方政府投融資平臺(tái)要進(jìn)行積極的轉(zhuǎn)型，在微觀領(lǐng)域進(jìn)行改革，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，讓平臺(tái)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng);對(duì)平臺(tái)投融資活動(dòng)加強(qiáng)監(jiān)管，建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，政府要負(fù)起責(zé)任，保證資金最大化利用。

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