協(xié)同治理視閾下后脫貧時代農(nóng)民返貧風(fēng)險及治理對策

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

1 后脫貧時代我國面臨返貧風(fēng)險新挑戰(zhàn)

2020年，是脫貧攻堅戰(zhàn)的決勝之年，農(nóng)村貧困人口如期脫貧，意味著中國貧困治理步入后脫貧時代。所謂后脫貧時代，是2020 年以后，中國農(nóng)村貧困人口全部脫離絕對貧困狀態(tài)，貧困治理的工作重心從絕對貧困轉(zhuǎn)向相對貧困。從過去的脫貧經(jīng)驗來看，深度貧困地區(qū)存在“一邊脫貧、一邊返貧”現(xiàn)象，貧困地區(qū)的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)脆弱、基礎(chǔ)設(shè)施脆弱，貧困人口受教育水平低、人力資本發(fā)展滯后，都制約著脫貧地區(qū)和脫貧人口的可持續(xù)發(fā)展。統(tǒng)計資料顯示,脫貧人口的返貧率較高,在一般年份為10%左右,受災(zāi)年份則高達20%以上[1]；在2010年的扶貧人口中，有2/3屬于返貧人口[2]。2020年之后，扶貧政策“斷供”后，如何有效降低脫貧人口返貧風(fēng)險，實現(xiàn)可持續(xù)性脫貧，成為后脫貧時代的重大議題。

2020年以來，由于新冠肺炎疫情的突發(fā)并且轉(zhuǎn)向疫情防控常態(tài)化，經(jīng)濟發(fā)展受到阻滯，大量進城務(wù)工人員就業(yè)率下降，生計受挫，因疫衍生的后續(xù)影響導(dǎo)致返貧風(fēng)險高企，使我國脫貧攻堅任務(wù)在尾聲階段又面臨嚴峻的挑戰(zhàn)。今年5月28日，李克強總理在出席十三屆全國人大三次會議記者會上說道：“我們?nèi)司昕芍涫杖胧?萬元人民幣，但是有6億中低收入及以下人群，他們平均每個月的收入也就1000元左右。1000元在一個中等城市可能租房都困難，現(xiàn)在又碰到疫情，疫情過后，民生為要?！?000元的月收入已經(jīng)超出貧困標準線2300元/年許多，但實際上也只能維持非常低標準的生活。從這個意義上說，脫貧事業(yè)還有很長的一段路要走。

2 后脫貧時代農(nóng)民返貧風(fēng)險剖析

扶貧作為一項全國范圍內(nèi)的系統(tǒng)工程，地方經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡、地方基層執(zhí)行扶貧政策存在差異、扶貧政策的短期效益目標導(dǎo)向等，將成為脫貧攻堅結(jié)束后脫貧地區(qū)返貧的潛在影響因素。

返貧是指經(jīng)過扶貧開發(fā)后已經(jīng)脫離了貧困的地區(qū)或人口又重新陷入貧困的現(xiàn)象。學(xué)術(shù)界對于返貧已有較豐富的研究成果，有的從返貧人口特征(生存艱難型、溫飽不穩(wěn)定型、素質(zhì)低下型、環(huán)境惡劣型、天災(zāi)人禍型)出發(fā)，分析返貧原因以及相應(yīng)對策[3]；有學(xué)者從返貧的各種現(xiàn)象出發(fā)，將返貧模式分成斷血式返貧、狩獵式返貧、失敏性返貧、轉(zhuǎn)移性返貧和傳遞性返貧[4]；有的著眼于農(nóng)村“扶貧、脫貧、再返貧”怪圈現(xiàn)象，認為這種現(xiàn)象的主因是經(jīng)濟脆弱性[1]。有學(xué)者認為，教育扶貧是阻斷返貧與貧困代際傳遞的根本之策[5]；還有研究認為應(yīng)該從提升公共服務(wù)水平的角度，致力于貧困地區(qū)公共服務(wù)均等化，以實現(xiàn)減貧、防返貧目標[6]。從返貧治理角度出發(fā)，應(yīng)引入整體性治理框架，以構(gòu)建返貧阻斷長效機制[2]；基于整體性治理的視角，強調(diào)協(xié)調(diào)與整合，邁向創(chuàng)新扶貧之路[7]。目前學(xué)界從協(xié)同治理角度研究脫貧攻堅后的返貧困風(fēng)險的治理問題相對較少。本文在綜合以上文獻研究結(jié)論的基礎(chǔ)上，對后脫貧時代的返貧風(fēng)險及其治理對策作進一步探討。

2.1 農(nóng)村貧困的波動性、反復(fù)性與脆弱性

當(dāng)前，我國農(nóng)村貧困是一種波動性、反復(fù)性與脆弱性的貧困。首先，從地理位置上看，由于貧困地區(qū)大多位于“老、少、邊、窮地區(qū)”，這些地區(qū)由于交通不便、資源匱乏、消息閉塞，通常以小農(nóng)經(jīng)濟為主，很難形成產(chǎn)業(yè)規(guī)模、具有一定的先天不足性，這樣的區(qū)域經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，容易遭受自然災(zāi)害，一場不大的災(zāi)害都可能導(dǎo)致當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民迅速返貧。其次，脫貧戶的存量資產(chǎn)較少，甚至趨于沒有。貧困戶在壓力型的扶貧政策以及下沉基層的扶貧干部的強勢輔助下，即使暫時脫了貧，也很難會短時間內(nèi)累積下存量資產(chǎn)。貧困戶的一個孩子考上大學(xué)或一個家庭成員生病，就可能使家庭一夜返貧。

2.2 扶貧政策片面性與短期效應(yīng)性

政府脫貧績效評價目標的“短期性”與能力扶貧目標的“長期性”形成的矛盾，也決定了脫貧目標的脆弱性與反復(fù)性。當(dāng)前我國一些貧困地區(qū)為了“圓滿”完成脫貧任務(wù)，有些基層干部大搞“材料政績”，用“數(shù)字脫貧”替代真正脫貧，扶貧小組一旦撤離，脫貧戶迅速回到貧困狀態(tài)；有的地方政府實際采取的扶貧行為和措施暴露出過于強化短期目標的導(dǎo)向性，換來的代價是犧牲了當(dāng)?shù)亻L期扶貧項目的發(fā)展規(guī)劃?！岸?、平、快”的扶貧項目只能解決貧困戶眼前的問題，然而卻犧牲了貧困地區(qū)或貧困戶的長遠利益，暫時使貧困戶脫離貧困，卻陷入了將來更長遠的生存困境。有些扶貧干部不顧市場經(jīng)濟規(guī)律，盲目要求一致性、規(guī)?；?，導(dǎo)致一些地方扶貧產(chǎn)業(yè)趨同嚴重，導(dǎo)致有些當(dāng)季農(nóng)產(chǎn)品嚴重滯銷、爛在地里，致使貧困戶損失慘重。

2.3 脫貧戶自身反貧困的內(nèi)生動力弱

盡管脫貧戶在長期的扶貧扶助中享受了政策福利，但由于長期的經(jīng)濟社會發(fā)展水平低下導(dǎo)致脫貧人口素質(zhì)普遍不高，他們實現(xiàn)了“扶貧”但沒有實現(xiàn)“扶志”的目標，產(chǎn)生了“福利依賴”，習(xí)慣了“等、靠、要”，對發(fā)家致富沒有很強的進取心。離開了扶貧政策的“輸血”，后續(xù)的“造血”功能薄弱，形成了一邊脫貧、一邊返貧的怪圈。這是脫貧戶再度返貧的主要原因。

2.4 貧困地區(qū)公共服務(wù)不完善

貧困地區(qū)居民普遍在教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共服務(wù)方面的供給不足，以及因基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、基本社會服務(wù)水平低下，使當(dāng)?shù)刎毨КF(xiàn)象代際傳承，數(shù)代人因此難以走出貧困的桎梏。與非貧困地區(qū)相比，貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等基本公共服務(wù)在數(shù)量和質(zhì)量上都存在嚴重不足，使貧困地區(qū)的自我發(fā)展能力變得更弱[8]，返貧風(fēng)險居高不下。

貧困地區(qū)人民受教育水平較低，還存在較為普遍的“教育無用論”， 農(nóng)戶不愿意在子女教育上多投入時間和金錢，為了家庭眼前生計著想，會更早地將子女推上就業(yè)崗位，短期上看對家庭擺脫貧困有利，長遠上看導(dǎo)致家庭貧困的代際傳承， 并且也無法給當(dāng)?shù)匕l(fā)展輸送高質(zhì)量的人力資源，無法助力當(dāng)?shù)亟?jīng)濟擺脫貧困根源。

2.5 疫情衍生的鏈式反應(yīng)導(dǎo)致返貧風(fēng)險增加

新冠肺炎疫情的暴發(fā)給經(jīng)濟社會秩序帶來沖擊，不可避免地影響到來之不易的脫貧攻堅成果。具體來看，農(nóng)產(chǎn)品銷售收入呈驟降態(tài)勢、經(jīng)營風(fēng)險增加；農(nóng)民外出務(wù)工受阻、就業(yè)率下降，農(nóng)業(yè)外收入銳減甚至為零；農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到?jīng)_擊，基礎(chǔ)設(shè)施和脫貧攻堅項目進度延后，公共服務(wù)新短板暴露出來，脫貧不穩(wěn)定戶、邊緣易致貧戶返貧風(fēng)險驟然升高。

3 構(gòu)建后脫貧時代返貧風(fēng)險的協(xié)同治理機制

防止貧困地區(qū)脫貧戶短暫脫貧后再度返貧，是當(dāng)前政府在農(nóng)村工作中的一項重要任務(wù)。貧困是社會的固有頑疾，無法一勞永逸地消除。在脫貧—防返貧的循環(huán)治理中，依靠政府主體單方面或脫貧戶個體本身遠遠不夠，需要聯(lián)系和動員社會多主體共同參與實現(xiàn)協(xié)同聯(lián)動幫扶，“鼓勵支持民營企業(yè)、社會組織、個人參與扶貧開發(fā)，實現(xiàn)社會幫扶資源和精準扶貧有效對接”，這一扶貧政策指向體現(xiàn)的就是協(xié)同治理的思想。協(xié)同治理不僅有效體現(xiàn)在脫貧攻堅的全部過程，脫貧后的防返貧治理更離不開協(xié)同治理。協(xié)同治理理論肯定了政府部門在社會管理中的核心和主導(dǎo)地位，同時也強調(diào)了其他主體參與度與重要性。通過政府主導(dǎo)、企業(yè)和社會助力、脫貧戶積極參與，發(fā)揮各方優(yōu)勢協(xié)同治理，合理配置資源，進而降低返貧風(fēng)險，實現(xiàn)共同富裕。

3.1 做好脫貧攻堅期間部分政策的延續(xù)和銜接

由于脫貧人口具有脆弱性、邊緣性等特點，他們?nèi)匀皇巧鐣?jīng)濟生活中的弱勢群體[9]。貧困者陷入貧困的程度越深、時間越長，返貧的慣性、牽引力就越強。隨著他們脫離深陷已久的“貧困戶”身份，大部分由國家或社會主導(dǎo)的扶持或干預(yù)力量會相繼撤出，許多脫貧人口又開始退回到原先難以持續(xù)自我發(fā)展的貧困狀態(tài)，貧困現(xiàn)象周而復(fù)始，從而陷入“貧困陷阱”。因此，2020年后要注重部分扶貧政策的延續(xù)，形成緩沖期、過渡期，使貧困人口逐步退出，避免出現(xiàn)斷崖式終止。后脫貧時代農(nóng)村貧困治理應(yīng)堅持以人為本，以人力資源為最重要的發(fā)展動力，通過教育、就業(yè)、產(chǎn)業(yè)等多維度的關(guān)注路徑，推動脫貧人口和防返貧事業(yè)的全面可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)貧困治理與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有效銜接。

3.2 提高貧困地區(qū)公共資源配置，提升貧困人員抵御返貧風(fēng)險能力

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020 年)》確定的貧困人口脫貧目標為實現(xiàn)“兩不愁三保障”，即不愁吃、不愁穿， 保障其義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房，“三保障”即強調(diào)對貧困地區(qū)、貧困人口的公共服務(wù)的供給保障。 要解決貧困地區(qū)居民醫(yī)療衛(wèi)生、教育和公共服務(wù)等方面的供給短缺，應(yīng)進一步加大財政對基本公共服務(wù)領(lǐng)域的傾斜力度，通過加強對貧困地區(qū)基本公共服務(wù)水平提升速度以及均等化，提高貧困地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、勞動力就業(yè)率和貧困人口生產(chǎn)力水平、教育水平，總體提升貧困地區(qū)人口的自我發(fā)展能力，對于徹底脫貧并且杜絕再次返貧有重大意義。

脫貧人口由于自身的脆弱性，自我保障與自我發(fā)展能力較弱，應(yīng)加大對脫貧人口的保障力度。政府應(yīng)加快建設(shè)和完善覆蓋全民的社會保障制度，進一步完善社會救助式扶貧制度，為貧困戶提供醫(yī)療衛(wèi)生、教育等政策傾斜，全力承擔(dān)起貧困地區(qū)社會保障的責(zé)任與義務(wù)；對老、弱、病、殘等缺乏或喪失勞動能力的貧困戶實行兜底，保障其基本生活需求并給予他們子女受教育的機會，防止脫貧人口返貧或貧困的代際傳承。

3.3 發(fā)展適應(yīng)當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)鏈，有效遏制返貧，充分發(fā)揮市場優(yōu)勢，助力鞏固脫貧成果

首先,有選擇地扶持和培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。政府應(yīng)積極探索各貧困地區(qū)的優(yōu)勢資源及產(chǎn)業(yè)，因地制宜發(fā)展與當(dāng)?shù)厝宋?、環(huán)境及資源相適應(yīng)的特色生態(tài)農(nóng)業(yè)，并充分利用“互聯(lián)網(wǎng)+”以及大數(shù)據(jù)的優(yōu)勢，發(fā)展“淘寶村”“電商村”，開發(fā)生態(tài)“美麗鄉(xiāng)村”“農(nóng)家樂”等，帶動當(dāng)?shù)匦屡d產(chǎn)業(yè)及旅游業(yè)的發(fā)展。由鄉(xiāng)村干部帶頭開啟“直播帶貨”等新模式，加大扶持支農(nóng)產(chǎn)業(yè)的力度，對落后產(chǎn)能的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行積極迭代，積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，把資源開發(fā)利用、環(huán)境保護與農(nóng)民持續(xù)增收結(jié)合起來，促進生態(tài)農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)與規(guī)?；r(nóng)業(yè)的發(fā)展。此外，政府應(yīng)在產(chǎn)業(yè)扶持的同時，盡可能為條件較差的貧困人口提供就業(yè)機會，以推動當(dāng)?shù)卮迕衩撠氈赂粸槟繕?；其次，政府?yīng)提供政策優(yōu)勢，引導(dǎo)當(dāng)?shù)孛駹I企業(yè)參與幫扶。民營企業(yè)靈活性高、帶動能力強，幫扶方式多樣，從產(chǎn)業(yè)扶貧、安置就業(yè)發(fā)展到扶貧車間、互聯(lián)網(wǎng)扶貧等新模式，助力貧困地區(qū)脫貧人口邁向致富新生活。

在企業(yè)精準幫扶方面，全國工商聯(lián)發(fā)起的“萬企幫萬村”做出示范。有關(guān)數(shù)據(jù)表明，截至2020年6月底，進入“萬企幫萬村”精準扶貧行動臺賬管理的民營企業(yè)有10.95萬家，精準幫扶12.71萬個村(其中建檔立卡貧困村6.89萬個)；產(chǎn)業(yè)投入915.92億元，公益投入152.16億元，安置就業(yè)79.9萬人，技能培訓(xùn)116.33萬人，共帶動和惠及1564.52萬建檔立卡貧困人口。

最后，加強貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境建設(shè)，以保護和改善貧困地區(qū)生態(tài)環(huán)境為出發(fā)點，在發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)中治理貧困，在減貧中改善生態(tài)，將貧困地區(qū)的“綠水青山”，打造成助力貧困地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的“金山銀山”，為脫貧人口持續(xù)“造血”。

3.4 持續(xù)吸引和激勵非政府組織參與反貧困事業(yè)

反貧困一直是非政府組織(NGO)最為關(guān)注的基本領(lǐng)域之一，過去NGO參與扶貧的成效顯著。以中國青少年發(fā)展基金會開展的希望工程為例，根據(jù)《希望工程2018年工作報告》，2018年學(xué)生資助項目支出共計1.349億元，受益建檔立卡貧困戶2.3865萬人；學(xué)校資助項目支出3592.5萬元，受益建檔立卡貧困戶19.4萬人；公益活動項目支出人民幣727.02萬元，受益建檔立卡貧困戶11250人；希望醫(yī)院(衛(wèi)生室)項目支出人民幣99萬元，受益建檔立卡貧困戶1000人。

NGO參與扶貧以其效率高、創(chuàng)新、靈活、資金來源多元化，且更接近窮人的特點，對貧困人口開展精準扶助更具專業(yè)優(yōu)勢。NGO的扶貧領(lǐng)域廣泛，涵蓋救災(zāi)、扶貧、養(yǎng)老、助孤、支教、助學(xué)、扶殘等方面，可有效彌補政府基層扶貧人力、財力、物力的不足。此外，NGO還可以廣泛吸納貧困人口參與志愿者服務(wù)，既有助于提高貧困人口就業(yè)，更有助于扶貧措施的有效落地。

3.5 激發(fā)脫貧人口的內(nèi)生動力，建立貧困治理的長效機制

“精準扶貧不是簡單地送錢送物，而是要激發(fā)貧困地區(qū)和貧困群眾的內(nèi)生動力，調(diào)動貧困群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性，引導(dǎo)貧困群眾樹立主體意識，發(fā)揚自力更生精神”。習(xí)近平總書記明確指出了貧困產(chǎn)生的根源性因素，強調(diào)了發(fā)揮主觀能動性、扶志扶智在扶貧脫貧中的重要作用。將“輸血式扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅矫撠殹保选耙颐撠殹鞭D(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙撠殹?，扶貧更要扶志，方可實現(xiàn)可持續(xù)穩(wěn)固脫貧。

4 結(jié)束語

習(xí)近平總書記明確指出，打好脫貧攻堅戰(zhàn)是實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的優(yōu)先任務(wù)。脫貧摘帽是鄉(xiāng)村振興為前提和基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略則為脫貧摘帽更加穩(wěn)定、脫貧戰(zhàn)果更加持久提供保障。如期完成脫貧摘帽任務(wù)充分體現(xiàn)了國家制度的優(yōu)越性，也肯定了過去幾十年的扶貧措施及政策的正確性。但防止返貧是我國后脫貧時代面臨的巨大挑戰(zhàn)，需要發(fā)揮協(xié)同治理的優(yōu)勢，號召全社會力量積極參與。