公共應(yīng)急管理視角下“智聯(lián)兩岸”的建設(shè)路徑研究

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院,福建 福州 350007)

21世紀(jì)以來(lái)，海峽兩岸關(guān)系步入了新的歷史發(fā)展階段，兩岸間的經(jīng)濟(jì)、文化等方面的交流往來(lái)日益頻繁，而涉及兩岸公共安全的突發(fā)性事件也隨之接連發(fā)生。早在2003年“非典”疫情之后，黨中央便全面加強(qiáng)并優(yōu)化我國(guó)突發(fā)應(yīng)急管理工作，大力推進(jìn)和實(shí)施“一案三制”為核心內(nèi)容的國(guó)家應(yīng)急管理體系建設(shè),從而極大程度上實(shí)現(xiàn)了我國(guó)應(yīng)急管理體系建設(shè)的歷史性跨越，并有效提高了大陸地區(qū)的防災(zāi)減災(zāi)及救災(zāi)能力[1]。而反觀臺(tái)灣地區(qū)，其應(yīng)急管理體系主要包含消防、警政、民政三大系統(tǒng)主體，并輔以信息系統(tǒng)作為技術(shù)支撐， 從而促使多方應(yīng)急主體共同參與，最終形成合力，以有效發(fā)揮預(yù)防突發(fā)事件及科學(xué)處置突發(fā)事件的能力[2]。與此同時(shí)，近年來(lái)海峽兩岸也在應(yīng)對(duì)涉及雙方安全利益的各種突發(fā)公共事件過(guò)程中不斷總結(jié)積累應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)，并致力于探索和建設(shè)兩岸公共應(yīng)急協(xié)作管理新機(jī)制。自2008年海峽兩岸實(shí)現(xiàn)智聯(lián)互通以來(lái)，兩岸曾多次就海上搜救、航運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)、溢油污染等突發(fā)事件開(kāi)展應(yīng)急協(xié)作交流演練活動(dòng)，并時(shí)常進(jìn)行兩岸現(xiàn)代應(yīng)急協(xié)作管理領(lǐng)域的科研理論探討[3]。但隨著國(guó)內(nèi)外局勢(shì)的變化和公共突發(fā)事件類(lèi)型及特點(diǎn)的不斷變化更新，海峽兩岸在公共應(yīng)急管理互聯(lián)、對(duì)口協(xié)作、信息交流等方面面臨著諸多困難。因此，基于對(duì)“智聯(lián)兩岸”建設(shè)現(xiàn)狀的細(xì)致分析，進(jìn)而深入剖析現(xiàn)今兩岸公共應(yīng)急管理的現(xiàn)實(shí)困境，并據(jù)此提出建設(shè)兩岸公共應(yīng)急協(xié)作管理能力的可行性路徑，為促進(jìn)海峽兩岸公共應(yīng)急協(xié)作管理提供理論指引和實(shí)踐參考。

1 “智聯(lián)兩岸”建設(shè)現(xiàn)狀

促進(jìn)海峽兩岸友好合作，實(shí)現(xiàn)雙方共同進(jìn)步及發(fā)展，是兩岸同胞素來(lái)已久的心愿。近年來(lái)，隨著現(xiàn)代化經(jīng)濟(jì)態(tài)勢(shì)及信息技術(shù)的持續(xù)發(fā)展，兩岸人民共同致力于建設(shè)好“智聯(lián)兩岸”的宏偉藍(lán)圖。海峽兩岸頻繁開(kāi)展公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的交流研討活動(dòng)，從而促使兩岸應(yīng)急技術(shù)日益智慧化，時(shí)空應(yīng)急管理互通性也日趨增強(qiáng)。

1.1 兩岸應(yīng)急技術(shù)愈加智慧化，亟待建立公共應(yīng)急管理信息系統(tǒng)

近年來(lái)，海峽兩岸均注重推動(dòng)智能化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從而也使得雙方的應(yīng)急管理技術(shù)愈加智慧化。20世紀(jì)末，臺(tái)北市率先建立了“Project25數(shù)位無(wú)線電系統(tǒng)”的信息技術(shù)基礎(chǔ)工程，而后又陸續(xù)對(duì)其進(jìn)行功能拓展和全面升級(jí)，使其隨時(shí)能與國(guó)際救援隊(duì)伍實(shí)現(xiàn)技術(shù)兼容和管理接軌[4]；進(jìn)入21世紀(jì)，臺(tái)灣當(dāng)局為促使突發(fā)事件信息在各級(jí)應(yīng)變中心之間快速流通分享，建設(shè)EMIS系統(tǒng)作為應(yīng)急信息管理平臺(tái)以備應(yīng)急之需，此后逐步得到改進(jìn)和完善[2]。而大陸一直堅(jiān)持以數(shù)據(jù)信息為載體，致力于對(duì)特定突發(fā)事件類(lèi)型的災(zāi)害監(jiān)測(cè)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及應(yīng)急防治等方面的技術(shù)研究，相比臺(tái)灣應(yīng)急管理理論及技術(shù)研究顯得更加精細(xì)化和專(zhuān)項(xiàng)化。由此可見(jiàn)，近年來(lái)兩岸應(yīng)急管理技術(shù)愈加成熟和智能化，但兩岸至今尚未建立共享的應(yīng)急管理信息系統(tǒng)來(lái)有效處置涉及雙方利益安全的公共突發(fā)事件。

1.2 兩岸時(shí)空管理互通性增強(qiáng)，尚待統(tǒng)籌公共應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制

21世紀(jì)初，海峽兩岸多次就往來(lái)船舶的溢油污染問(wèn)題展開(kāi)學(xué)術(shù)研討，兩岸達(dá)成多項(xiàng)應(yīng)急協(xié)作共識(shí)，而后持續(xù)推動(dòng)建立溢油應(yīng)急反應(yīng)合作機(jī)制，制訂臺(tái)灣海峽溢油防污應(yīng)急反應(yīng)計(jì)劃，并考慮組織兩岸船舶搜救和溢油防治等應(yīng)急演習(xí)活動(dòng)[5]。2008年12月兩岸實(shí)現(xiàn)“大三通”后，雙方先后開(kāi)放多個(gè)港口，徹底實(shí)現(xiàn)了兩岸工商、航運(yùn)和金融等多方面的合作互鑒。同時(shí)，海峽兩岸不斷加強(qiáng)海上應(yīng)急處置事務(wù)的交流合作力度，最終成功簽署《加強(qiáng)海峽兩岸救助打撈合作意向書(shū)》，并在此基礎(chǔ)之上成立駐臺(tái)辦事處、開(kāi)設(shè)救撈直通“熱線”和開(kāi)展海上應(yīng)急演練活動(dòng)以促進(jìn)兩岸應(yīng)急管理技術(shù)的交流合作[3]。近年來(lái)兩岸更是不斷擴(kuò)大應(yīng)急合作范圍、創(chuàng)新應(yīng)急合作方式，從而有效增強(qiáng)了兩岸時(shí)空應(yīng)急管理的互通性，但亟需統(tǒng)籌現(xiàn)有應(yīng)急管理協(xié)作機(jī)制，以提高雙方應(yīng)急公共突發(fā)事件的時(shí)效性。

2 兩岸公共應(yīng)急管理面臨的現(xiàn)實(shí)困境

自2008年海峽兩岸實(shí)現(xiàn)“三通”之后，大陸與臺(tái)灣地區(qū)開(kāi)創(chuàng)了互聯(lián)互通、合作發(fā)展的新局面，從而使得兩岸公共應(yīng)急管理也更加智聯(lián)化。但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)看到，由于我國(guó)大陸與臺(tái)灣地區(qū)特殊的政治關(guān)系、不同的應(yīng)急機(jī)制與厚重的數(shù)據(jù)壁壘等多種因素存在，海峽兩岸在應(yīng)急互聯(lián)、對(duì)口協(xié)作、信息溝通等方面仍然面臨諸多困境。

2.1 政治關(guān)系特殊，應(yīng)急管理互聯(lián)性較弱

新中國(guó)成立以來(lái)，海峽兩岸在經(jīng)濟(jì)、文化等方面的交流活動(dòng)“忽冷忽熱”。1949—1987年間，海峽兩岸幾乎沒(méi)有任何往來(lái)與聯(lián)系；而1987—1994年間，大陸地區(qū)對(duì)臺(tái)坦誠(chéng)開(kāi)放，兩岸同胞開(kāi)始逐漸進(jìn)行經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作往來(lái)和思想文化交流互鑒，臺(tái)灣也曾多次與大陸地區(qū)一同積極參與國(guó)際災(zāi)害事故應(yīng)急救援；繼1993年“汪辜會(huì)談”之后，兩岸關(guān)系持續(xù)升溫、緩和，在此背景下，雙方多次就海上搜查救撈、航運(yùn)風(fēng)險(xiǎn)管理、溢油污染應(yīng)急等突發(fā)公共安全事件聯(lián)合開(kāi)展交流研討活動(dòng)。而海峽兩岸和諧穩(wěn)定的政治生態(tài)環(huán)境也時(shí)常受到臺(tái)獨(dú)勢(shì)力此起彼伏的干擾，使得雙方一直無(wú)法適時(shí)深入開(kāi)展充分的互通對(duì)話或聯(lián)合行動(dòng)，從而致使兩岸關(guān)于公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理互聯(lián)性相對(duì)較弱[6]。因此，建立良好的政治關(guān)系是充分實(shí)現(xiàn)兩岸公共應(yīng)急管理“智聯(lián)化”的首要前提和必要條件。

2.2 應(yīng)急機(jī)制不同，對(duì)口協(xié)作單位不明確

就目前而言，大陸對(duì)于公共突發(fā)事件的應(yīng)急處理主要由中央政府掌控大局，各級(jí)地方政府及其下設(shè)部門(mén)配合協(xié)助，同時(shí)將實(shí)際的應(yīng)急管理指揮權(quán)放置于公安機(jī)關(guān)，在遭遇重大公共安全事件時(shí)，軍隊(duì)、社會(huì)等多方主體力量也會(huì)積極參與到應(yīng)急管理工作之中。而臺(tái)灣地區(qū)應(yīng)急救援的核心力量是消防系統(tǒng)，輔以警政、民政系統(tǒng)進(jìn)行災(zāi)情信息搜集整合，同時(shí)近年來(lái)更多的民間消防團(tuán)體也已然成為了應(yīng)急救災(zāi)的重要力量。臺(tái)灣消防機(jī)構(gòu)作為區(qū)域整體的應(yīng)急管理主體，一旦突發(fā)公共安全應(yīng)急事件，臺(tái)灣“消防局”將作為應(yīng)急指揮中心，全權(quán)部署島上的應(yīng)急管理事宜。由此發(fā)現(xiàn)，海峽兩岸各自的應(yīng)急機(jī)制一定程度上存在差異，當(dāng)遭遇涉及雙方利益安全的公共事件時(shí)，雙方應(yīng)急管理主體可能會(huì)因此無(wú)法對(duì)口銜接，難以有效協(xié)作治理。故此，海峽兩岸亟需在公共突發(fā)事件應(yīng)急決策、治理等環(huán)節(jié)建立相應(yīng)的統(tǒng)籌協(xié)作機(jī)制。

2.3 數(shù)據(jù)壁壘嚴(yán)重，信息資源交流受阻塞

高效運(yùn)行的現(xiàn)代化公共應(yīng)急管理體系需要以海量的數(shù)據(jù)分析為支撐,從而建立巨大的公共信息管理系統(tǒng)，以實(shí)現(xiàn)各層級(jí)政府、不同部門(mén)及社會(huì)組織等多方應(yīng)急主體之間的信息資源共享和協(xié)作應(yīng)急管理。近年來(lái)，海峽兩岸的信息管理技術(shù)均得到了迅猛的發(fā)展與進(jìn)步，但至今仍未建立起共享的公共應(yīng)急信息管理系統(tǒng)，從而使得雙方均出現(xiàn)了“信息孤島”問(wèn)題，以致不利于雙方進(jìn)行有效的溝通交流。因此，必須打破信息孤島，充分實(shí)現(xiàn)有效的應(yīng)急信息共享，以合力共同應(yīng)對(duì)涉及雙方安全利益的突發(fā)事件。此外，海峽兩岸地區(qū)由于長(zhǎng)期受到特殊性政治關(guān)系、差異化應(yīng)急單位等因素的影響，使得兩岸有關(guān)部門(mén)以及行業(yè)之間產(chǎn)生了較為嚴(yán)重的數(shù)據(jù)信息壁壘，進(jìn)而導(dǎo)致各方應(yīng)急管理主體之間信息交流不能暢通共享。一旦遭遇公共突發(fā)事件，會(huì)因掌握的應(yīng)急信息不對(duì)稱或不全面而導(dǎo)致兩岸應(yīng)急管理秩序混亂。

3 建設(shè)“智聯(lián)兩岸”公共應(yīng)急管理能力的路徑

21世紀(jì)以來(lái)，各類(lèi)突發(fā)公共事件頻頻發(fā)生，而其發(fā)生的地域關(guān)聯(lián)性及管理耦合性也越來(lái)越強(qiáng)。因此，審視海峽兩岸公共應(yīng)急管理面臨的諸多現(xiàn)實(shí)困境，今后大陸和臺(tái)灣地區(qū)亟待緩和政治關(guān)系、統(tǒng)籌法治機(jī)制和建設(shè)數(shù)據(jù)平臺(tái)，從而促使兩岸增強(qiáng)應(yīng)急主體互聯(lián)、明確雙方對(duì)口協(xié)作以及加強(qiáng)信息資源互通，最終有效提高兩岸對(duì)公共突發(fā)事件的應(yīng)急管理能力，并持續(xù)推動(dòng)兩岸關(guān)系友好和平發(fā)展。

3.1 持續(xù)緩和兩岸關(guān)系，促進(jìn)應(yīng)急管理主體互聯(lián)

實(shí)現(xiàn)兩岸的共同繁榮、和平穩(wěn)定發(fā)展，是海峽兩岸同胞長(zhǎng)期以來(lái)的共同夙愿和應(yīng)有期盼。首先，海峽兩岸同胞血肉相連，要始終堅(jiān)持?jǐn)y手相向而行，并肩推動(dòng)構(gòu)建兩岸同胞命運(yùn)共同體，要主動(dòng)承擔(dān)起公共突發(fā)事件應(yīng)急管理的責(zé)任，積極而富有建設(shè)性地參與到兩岸乃至全球的治理事務(wù)中，大陸地區(qū)應(yīng)身先表率，理應(yīng)創(chuàng)造契機(jī)讓臺(tái)灣人民感受到祖國(guó)的關(guān)懷和溫暖。此外，海峽兩岸要充分進(jìn)行良性互動(dòng)溝通，加強(qiáng)政治、經(jīng)濟(jì)、文化等多元交流合作，從而在此基礎(chǔ)上促使兩岸各應(yīng)急管理主體之間開(kāi)展常態(tài)化的直接對(duì)話和聯(lián)合演練行動(dòng)。最后，只有兩岸同胞始終堅(jiān)持一個(gè)中國(guó)理念，才能實(shí)質(zhì)性緩和兩岸關(guān)系，這對(duì)于提升海峽兩岸公共應(yīng)急管理的互通性具有至關(guān)重要的作用。

3.2 統(tǒng)籌應(yīng)急機(jī)制，明確雙方對(duì)口協(xié)作單位

由于海峽兩岸應(yīng)急管理體系不同，至今尚未建立起共用的專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急機(jī)制，當(dāng)遭遇突發(fā)公共事件時(shí)，雙方經(jīng)常無(wú)法迅速、有效地做出應(yīng)急反應(yīng)。因此，兩岸應(yīng)該從機(jī)制建設(shè)及應(yīng)急計(jì)劃制訂等方面著手，共同協(xié)作應(yīng)對(duì)公共突發(fā)事件。一方面，海峽兩岸應(yīng)結(jié)合實(shí)際的應(yīng)急管理需要，吸取各自現(xiàn)有應(yīng)急體制機(jī)制的優(yōu)勢(shì)，在互補(bǔ)的同時(shí)建立一套兩岸專(zhuān)項(xiàng)應(yīng)急法案和應(yīng)急協(xié)作機(jī)制，從而明確協(xié)作管理的區(qū)域范圍，確定雙方對(duì)口協(xié)作協(xié)調(diào)的機(jī)構(gòu)部門(mén)以及通信聯(lián)絡(luò)方式。另一方面，兩岸應(yīng)該加強(qiáng)包括應(yīng)急信息的交流溝通、管理技術(shù)的研討合作、專(zhuān)業(yè)人員的培訓(xùn)學(xué)習(xí)以及模擬應(yīng)急協(xié)作演習(xí)活動(dòng)等內(nèi)容在內(nèi)的日常工作協(xié)作；同時(shí)也要致力于緊急協(xié)作預(yù)案的制定，以避免兩岸依靠各自力量無(wú)法有效應(yīng)對(duì)突發(fā)事件等情況。

3.3 建設(shè)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)，加強(qiáng)信息資源智慧互通

長(zhǎng)期以來(lái)，海峽兩岸存在著嚴(yán)重的數(shù)據(jù)壁壘，致使雙方無(wú)法進(jìn)行有效的應(yīng)急信息交換和資源共享。構(gòu)建數(shù)據(jù)共享平臺(tái)便成為破除兩岸地區(qū)數(shù)據(jù)壁壘的有效途徑，也是建設(shè)“智聯(lián)兩岸”以實(shí)現(xiàn)信息資源智慧互通的必然選擇。首先，海峽兩岸要相互借鑒學(xué)習(xí)對(duì)方的應(yīng)急管理經(jīng)驗(yàn)及技術(shù)，建立統(tǒng)一的數(shù)據(jù)分析平臺(tái)，對(duì)各類(lèi)應(yīng)急數(shù)據(jù)進(jìn)行細(xì)化分類(lèi)和整合，并通過(guò)數(shù)據(jù)平臺(tái)所提供的數(shù)據(jù)接口，實(shí)現(xiàn)海峽兩岸各應(yīng)急系統(tǒng)之間的數(shù)據(jù)交換及信息共享。其次，兩岸地區(qū)要明確各自的系統(tǒng)管理及維護(hù)的職責(zé)，對(duì)各自負(fù)責(zé)的數(shù)據(jù)信息進(jìn)行實(shí)時(shí)更新，從而著力提高應(yīng)急數(shù)據(jù)的時(shí)效性及精確性。另外，應(yīng)急信息共享數(shù)據(jù)平臺(tái)關(guān)乎兩岸同胞的生命及財(cái)產(chǎn)安全，所以必須建設(shè)統(tǒng)一的安全保障系統(tǒng)，對(duì)應(yīng)急信息實(shí)時(shí)備份，充分提高并保證相關(guān)應(yīng)急數(shù)據(jù)的安全性。

4 結(jié)束語(yǔ)

海峽兩岸一衣帶水，同屬一個(gè)命運(yùn)共同體，但兩岸在公共應(yīng)急管理領(lǐng)域一直都面臨著諸多困境，亟待雙方攜手協(xié)作，有效應(yīng)對(duì)各種涉及兩岸同胞利益及安全的突發(fā)事件。通過(guò)對(duì)兩岸發(fā)展現(xiàn)狀及公共應(yīng)急管理困境的深入分析，并提出行之有效的建議，這對(duì)于雙方共同建設(shè)公共應(yīng)急管理視角下的“智聯(lián)兩岸”具有較強(qiáng)的理論指導(dǎo)與實(shí)踐參考價(jià)值。兩岸同胞應(yīng)以近年來(lái)發(fā)生的重大公共突發(fā)事件處理為鑒，互相學(xué)習(xí)和借鑒應(yīng)急經(jīng)驗(yàn)及管理技術(shù)，共同研討“智聯(lián)兩岸”的協(xié)作建設(shè)路徑，從而提高海峽兩岸公共突發(fā)事件應(yīng)急協(xié)作管理能力，有效推動(dòng)兩岸關(guān)系長(zhǎng)期和平穩(wěn)定發(fā)展。