物有所值視角下的PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)研究

李海波 任午煜 張立娟

(河北建筑工程學(xué)院，河北 張家口 075000)

1 序 言

公私合營(Public-Private-Partership,PPP)模式是指政府和私營部門通過特許協(xié)議建立合作關(guān)系，為公眾提供公共服務(wù)或產(chǎn)品而形成一種“利益共享，風(fēng)險共擔(dān)”的“雙贏”模式.20世紀(jì)90年代以來，PPP模式在英國、美國、加拿大等歐美地區(qū)得到了迅速發(fā)展，被廣泛應(yīng)用于軍事、交通、醫(yī)療和科技等領(lǐng)域.我國自1986年引入PPP模式，其間經(jīng)歷了從萌芽到逐漸規(guī)范的過程.據(jù)初步調(diào)查，改革開放以來，全國共實(shí)施3000多個特許經(jīng)營項(xiàng)目，涌現(xiàn)出一大批成功案例.[1]

根據(jù)財(cái)政部政府和社會資本合作中心全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目管理庫，截至2019年5月末，管理庫累積項(xiàng)目9000個，投資額13.6萬億元；累計(jì)落地項(xiàng)目5740個，投資額8.8萬億元，落地率63.8%；累計(jì)開工項(xiàng)目3426個，投資額5.1萬億元，開工率59.7%.2018年1月至2019年5月管理庫項(xiàng)目數(shù)如圖1、投資圖如圖2.

圖1 管理庫各階段項(xiàng)目數(shù)月度變化(個)

圖2 管理庫各階段項(xiàng)目投資額月度變化(萬億元)

我國的PPP模式實(shí)踐起步較晚，在理論研究方面仍有欠缺，尤其對于PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系的建設(shè)上，還未形成完善有效的績效評價機(jī)制，同時，我國還未建立起專業(yè)權(quán)威的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目各階段的績效考察與評估，導(dǎo)致項(xiàng)目在全生命周期中無法及時得到正面有效的績效評價，用以反哺建設(shè)施工，也無法判斷項(xiàng)目前期的績效目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn).加之傳統(tǒng)的PPP項(xiàng)目績效評價方法往往側(cè)重于政府部門的核心利益，而不同的利益方對績效的關(guān)注點(diǎn)不同，因此，以物有所值為核心思想，利益相關(guān)者在不同階段的績效目標(biāo)為導(dǎo)向，保證PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中的績效評價有所依據(jù)，最大程度滿足利益相關(guān)者的需求，最終確保采用PPP模式相比傳統(tǒng)政府采購模式更能實(shí)現(xiàn)物有所值，具有深遠(yuǎn)的理論研究和實(shí)踐意義.

2 PPP項(xiàng)目績效評價的研究基礎(chǔ)

2.1 研究綜述

目前國內(nèi)學(xué)者對于PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)的研究尚處于探索階段，常見的研究方法有平衡記分卡法(Balanced Score Card,BSC)、模糊綜合評價法、關(guān)鍵成功因素法(Critical Success Factors,CSF)、關(guān)鍵績效指標(biāo)(Key Performance Indicators,KPI)等.其中，趙新博、王守清(2014)等人在總結(jié)國內(nèi)外22篇與PPP項(xiàng)目關(guān)鍵成功因素研究相關(guān)文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，歸納出47個CSF，并細(xì)化出可衡量的績效指標(biāo)(KPI)，根據(jù)指標(biāo)內(nèi)在邏輯梳理構(gòu)建PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵績效指標(biāo)體系.[2]王玉梅，嚴(yán)丹良(2014)等人將平衡記分卡引用到PPP項(xiàng)目績效評價體系中，運(yùn)用“平衡”的理念平衡三方利益，侯建PPP項(xiàng)目績效評價體系.[3]蘭蘭等應(yīng)用層次分析法，構(gòu)造了PPP的層次結(jié)構(gòu)模型，設(shè)計(jì)了相應(yīng)的指標(biāo)體系，并給出了權(quán)重的計(jì)算辦法.[4]岑儀梅，王軍武運(yùn)用霍爾三維結(jié)構(gòu)，從利益相關(guān)者角度對其決策階段、建設(shè)階段、運(yùn)營移交階段的績效評價指標(biāo)進(jìn)行識別，建立系統(tǒng)的績效評價體系.[5]

2.2 物有所值評價方法

物有所值(Value Fou Money,VFM)評價是我國推廣PPP模式過程中，立足國內(nèi)實(shí)際，借鑒國際經(jīng)驗(yàn)而引入的一種評價方法，主要用于項(xiàng)目識別或采購階段，判斷采用PPP模式相比傳統(tǒng)政府采購模式是否更能實(shí)現(xiàn)“物有所值”，簡言之，“少花錢，多做事，做好事”.VFM評價包括定性評價和定量評價，我國PPP項(xiàng)目實(shí)踐較晚，VFM評價更是處于摸索階段，而定量評價需要充足的數(shù)據(jù)積累，所以目前難以形成成熟的計(jì)量模型，現(xiàn)階段還以定性評價為主，同時鼓勵各部門嘗試展開定量評價.

2014年，財(cái)政部印發(fā)的《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》(簡稱《操作指南》)中，特別強(qiáng)調(diào)了物有所值評價思想對于判斷項(xiàng)目是否采用PPP模式的重要性.但VFM評價思想本身是一個多維的目標(biāo)體系，涵蓋各方收益、采購成本、風(fēng)險、公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量、公眾滿意度等，可以作為PPP項(xiàng)目全生命周期績效評價的重要參考依據(jù).

2.3 PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者的績效目標(biāo)

PPP模式所依賴的伙伴合作關(guān)系決定了PPP項(xiàng)目在實(shí)施過程中，必須以利益相關(guān)者的績效目標(biāo)為導(dǎo)向，在提供高質(zhì)量的公共服務(wù)和產(chǎn)品同時，最大程度實(shí)現(xiàn)利益相關(guān)者在初期設(shè)定的目標(biāo).PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者大致可以劃分為政府部門、私營部門和公眾三大類.政府部門在PPP項(xiàng)目中不僅擔(dān)任項(xiàng)目發(fā)起人、監(jiān)管者、推動者的角色，也作為重要的合作伙伴參與其中.通過PPP模式緩解政府財(cái)政壓力，解決公共項(xiàng)目資金短缺的問題，轉(zhuǎn)移項(xiàng)目管理風(fēng)險，利用私營部門先進(jìn)的技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量，滿足公眾日益增長的對公共設(shè)施和服務(wù)的質(zhì)量要求.政府身為特殊的管理機(jī)構(gòu)，更應(yīng)站在宏觀角度設(shè)定績效目標(biāo)，側(cè)重社會效益，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展.對于私營部門來說，獲取長期穩(wěn)定的項(xiàng)目收益是其參與PPP項(xiàng)目的直接目標(biāo)，此外，通過與政府合作建立良好的同盟關(guān)系，幫助企業(yè)拓寬市場，以謀求更加長遠(yuǎn)的發(fā)展.公眾作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的直接受益方，最為關(guān)注工程質(zhì)量，以及是否能夠享受更高質(zhì)量、更為便捷的公共產(chǎn)品和服務(wù).

袁競峰通過專家調(diào)查方法對私營部門、政府部門、公眾等進(jìn)行調(diào)研，對項(xiàng)目利益相關(guān)者的績效目標(biāo)排序如表1所示.[6]

表1 PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者的績效目標(biāo)排序

2.4 PPP項(xiàng)目績效評價原則

傳統(tǒng)公共項(xiàng)目績效評價原則是由Terry Fenrick于1995年提出的“經(jīng)濟(jì)性”“效率性”“效果性”的“3E”原則，目前國際比較通用的政府財(cái)政資金績效考評原則是包括經(jīng)濟(jì)性(Economy)、效率性(Efficiency)、有效性(Effectiveness)和公平性(Equity)的“4E”原則.[7]

圖3 PPP項(xiàng)目績效評價體系研究基礎(chǔ)

以物有所值為核心思想，利益相關(guān)者的績效目標(biāo)為導(dǎo)向，PPP項(xiàng)目績效評價原則為基礎(chǔ)，可得出PPP項(xiàng)目績效目標(biāo).經(jīng)濟(jì)績效目標(biāo)是指，在保證工程質(zhì)量的前提下，采用PPP模式相比傳統(tǒng)政府采購模式能降低成本，具體表現(xiàn)在良好的金融工程技術(shù)、有利的融資渠道和較低的服務(wù)成本、合理的資本結(jié)構(gòu)和低水平的投資回報以及強(qiáng)大的風(fēng)險管理能力等.[8]效率績效目標(biāo)是指，為保證實(shí)現(xiàn)物有所值，提供公共管理效率，兼顧投入和產(chǎn)出，產(chǎn)出一定的情況下投入最少或投入一定產(chǎn)出最多，從而實(shí)現(xiàn)效率的最大化；效能績效目標(biāo)涉及產(chǎn)出、結(jié)果、影響及目標(biāo)達(dá)成四個維度，主要是指用戶滿意度、項(xiàng)目的適用性、缺陷率、社會責(zé)任、環(huán)境友好等方面[9]，注重項(xiàng)目完成后的結(jié)果與影響，以及是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)；公平績效指標(biāo)旨在提升項(xiàng)目的社會滿意度，追求社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的平衡.PPP項(xiàng)目績效評價應(yīng)該將這四方面的績效目標(biāo)貫穿始終，在PPP項(xiàng)目的全生命周期進(jìn)行動態(tài)評價，而不僅僅停留在項(xiàng)目決策時和交付完成后的后評價，全過程的績效評價更能及時有效的考量利益相關(guān)者于初期設(shè)定的績效目標(biāo)是否能實(shí)現(xiàn)，采用PPP模式是否比傳統(tǒng)政府采購模式更能實(shí)現(xiàn)物有所值，這將有助于全面提升績效管理水平，促進(jìn)PPP項(xiàng)目良性健康運(yùn)行.

3 PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系的構(gòu)建

3.1 PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)的選取

物有所值視角下，績效評價與物有所值評價思想密切相關(guān)，成本、收益、風(fēng)險、質(zhì)量、管理、滿意度等維度下的績效指標(biāo)都將影響到最終物有所值能否實(shí)現(xiàn).本文基于物有所值評價視角，選取財(cái)務(wù)、控制管理、利益相關(guān)者滿意度、創(chuàng)新與成長四個維度，并對PPP項(xiàng)目各階段關(guān)鍵成功因素進(jìn)行梳理，參考相關(guān)文獻(xiàn)，將關(guān)鍵成功因素整理細(xì)化為可衡量的績效指標(biāo)，構(gòu)建物有所值視角下的PPP項(xiàng)目績效評價體系.

從財(cái)務(wù)維度來看，經(jīng)過物有所值評價決定采用PPP模式的項(xiàng)目，還需進(jìn)行財(cái)政承受能力的論證，進(jìn)一步考察相關(guān)部門是否具備良好的財(cái)務(wù)運(yùn)作能力以及充足的現(xiàn)金流，在面對各種不確定性和風(fēng)險時，有能力幫助項(xiàng)目公司克服財(cái)力困難，提供強(qiáng)有力的財(cái)務(wù)保障.因此在財(cái)務(wù)維度下，選取項(xiàng)目盈利能力、財(cái)務(wù)成本控制能力、合理的財(cái)務(wù)分析與運(yùn)營、合理的價格調(diào)整機(jī)制、財(cái)政補(bǔ)貼及稅收制度作為績效評價指標(biāo).

從控制管理維度來看，科學(xué)有效的控制管理是PPP項(xiàng)目取得成功的重要因素之一，也是實(shí)現(xiàn)物有所值的基礎(chǔ)和保障.通過引進(jìn)私營部門先進(jìn)的技術(shù)和管理方案，在建設(shè)和運(yùn)用期依據(jù)相關(guān)績效指標(biāo)跟蹤項(xiàng)目進(jìn)程，提供需要保持的優(yōu)勢和改進(jìn)的建議，使PPP項(xiàng)目處于正常的進(jìn)程中.在PPP項(xiàng)目的運(yùn)行階段，主要涉及質(zhì)量、進(jìn)度、成本三個重要的影響因素，因此在控制管理維度下，選取質(zhì)量控制、成本管理、進(jìn)度管理、政府監(jiān)管力度作為績效評價指標(biāo).

從利益相關(guān)者滿意度維度來看，PPP模式基于復(fù)雜的合同關(guān)系成立，政府部門通過PPP模式可以減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，提升公共產(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展，創(chuàng)造更多社會效益.私營部門在PPP項(xiàng)目中獲得長期穩(wěn)定的收益，與政府建立良好的合作關(guān)系，尋求更多政策上的優(yōu)惠，拓寬市場空間，為公司贏得更加長遠(yuǎn)的發(fā)展.同時，在建設(shè)運(yùn)營過程中，私營部門與各承包商或材料供應(yīng)商之間也建立了廣泛的聯(lián)系，同分包商維持高質(zhì)量的伙伴關(guān)系將會對項(xiàng)目績效有著積極的正面影響,有力的推動項(xiàng)目發(fā)展.[10]因此在利益相關(guān)者滿意度維度下，選取政府部門滿意度、私營部門滿意度、公眾滿意度作為績效評價指標(biāo).

從創(chuàng)新與學(xué)習(xí)維度來看，PPP項(xiàng)目伴隨著高風(fēng)險、未知的變數(shù)和激烈的競爭，這要求PPP項(xiàng)目參與方同時具備不斷學(xué)習(xí)與創(chuàng)新的能力，不被日新月異的發(fā)展所淘汰，利用新知識、新思想、新技術(shù)提升核心競爭力，提高項(xiàng)目績效，以應(yīng)對PPP項(xiàng)目所處的復(fù)雜的環(huán)境.因此在創(chuàng)新與學(xué)習(xí)維度下，選取科研開發(fā)投入、技術(shù)管理與創(chuàng)新能力、技術(shù)轉(zhuǎn)移能力、財(cái)務(wù)與融資創(chuàng)新能力作為績效評價指標(biāo).

表2 物有所值視角下的PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)匯總

3.2 指標(biāo)權(quán)重的確定

PPP項(xiàng)目績效指標(biāo)的確定是第一步，更為重要的是指標(biāo)權(quán)重的衡量，通過對權(quán)重的掌握可以更精確的分析績效指標(biāo)在整個PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系中的重要性，能根據(jù)績效指標(biāo)更有針對性的回歸到項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營中，找準(zhǔn)問題“痛點(diǎn)”，做到“對癥下藥”.指標(biāo)權(quán)重的確定方法有很多種，總體分為主觀賦權(quán)法、客觀賦權(quán)法和組合賦權(quán)法.本文采取客觀賦權(quán)法中的熵值法確定指標(biāo)權(quán)重，并對5位學(xué)術(shù)界權(quán)威學(xué)者進(jìn)行訪談，運(yùn)用李克特量表中的5級量表評分方法對績效指標(biāo)進(jìn)行專家打分.接受訪問的專家根據(jù)自己對PPP項(xiàng)目及相關(guān)維度和指標(biāo)重要程度的了解，如實(shí)做出判斷，判斷標(biāo)準(zhǔn)為，1-5分分別對應(yīng)各個績效指標(biāo)的重要程度：(1)不重要;(2)可能重要;(3)重要;(4)很重要;(5)非常重要.訪談獲取到的數(shù)據(jù)使用熵值法確定指標(biāo)權(quán)重，計(jì)算綜合績效.

熵值法是用來判斷某指標(biāo)離散程度的數(shù)學(xué)方法，是對不確定性的一種度量.根據(jù)熵的這種特性，可以用熵值來判斷某個指標(biāo)的離散程度，指標(biāo)的離散程度越大，權(quán)重也越大，代表著該指標(biāo)在PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系中的影響也越大.由于不同指標(biāo)的計(jì)量單位和量級不同，在計(jì)算綜合績效前，還需對各個指標(biāo)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理.熵值法計(jì)算過程如下：

(1)對于量化后的指標(biāo)，假設(shè)一共有m個維度，每個維度中有n個指標(biāo).

(2)指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)化處理

(公式1)

為方便數(shù)據(jù)處理和計(jì)算，標(biāo)準(zhǔn)化后的指標(biāo)仍記作Xij

(3)計(jì)算第j個指標(biāo)在第i個維度中所占的比重

(公式2)

(4)計(jì)算第j個指標(biāo)的熵值

(公式3)

(5)計(jì)算熵冗余度

dj=1-ej，(j=1,2,…,n)

(公式4)

(6)計(jì)算指標(biāo)權(quán)重

(公式5)

(7)計(jì)算各維度綜合績效

(公式6)

根據(jù)專家打分結(jié)果，利用熵值法計(jì)算各一級維度和二級指標(biāo)的權(quán)重，統(tǒng)計(jì)結(jié)果如表3和表4所示.

表3 一級維度權(quán)重分析表

表4 二級指標(biāo)權(quán)重分析表

控制管理指標(biāo)ejdjWj質(zhì)量控制I211.1568-0.15680.2491成本管理I221.1566-0.15660.2487進(jìn)度管理I231.1519-0.15190.2435政府監(jiān)管力度I241.1583-0.15830.2539

利益相關(guān)者滿意度指標(biāo)ejdjWj政府部門滿意度I311.4564-0.45640.3322私營部門滿意度I321.4557-0.45570.3317公眾滿意度I331.4617-0.46170.3361

創(chuàng)新與學(xué)習(xí)指標(biāo)ejdjWj科研開發(fā)投入I411.1135-0.11350.2384技術(shù)管理與創(chuàng)新能力I421.1156-0.11560.2411技術(shù)轉(zhuǎn)移能力I431.1156-0.11560.2411財(cái)務(wù)與融資創(chuàng)新能力I441.1304-0.13040.2719

通過上述計(jì)算，得到熵值法確定的PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)的權(quán)重，見表5.

表5 熵值法確定的指標(biāo)權(quán)重

從上表中可以看出，在四個維度的權(quán)重排序中，利益相關(guān)者滿意度所占權(quán)重最大，表示該維度在PPP項(xiàng)目績效評價體系中的重要程度最高，其次分別為控制管理、財(cái)務(wù)和創(chuàng)新與學(xué)習(xí).在財(cái)務(wù)維度的評價標(biāo)準(zhǔn)中，評估者重點(diǎn)關(guān)注合理的財(cái)務(wù)分析與運(yùn)營，財(cái)政補(bǔ)貼及稅收制度所占權(quán)重較小，說明該指標(biāo)對財(cái)務(wù)維度的影響也較?。辉诳刂乒芾碇笜?biāo)維度中，質(zhì)量控制和成本管理所占權(quán)重較大，對該維度的影響也較大；在利益相關(guān)者滿意度維度下，首先要關(guān)注的是公眾滿意度，這也與PPP項(xiàng)目為公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品的最終目的相一致；在創(chuàng)新與學(xué)習(xí)維度下，財(cái)務(wù)與融資創(chuàng)新能力所占權(quán)重較大，對該維度的影響也越大.

4 結(jié) 語

本文基于物有所值評價視角，以PPP項(xiàng)目利益相關(guān)者績效目標(biāo)為導(dǎo)向，選取了財(cái)務(wù)、控制管理、利益相關(guān)者滿意度、創(chuàng)新與學(xué)習(xí)四個維度，構(gòu)建了PPP項(xiàng)目績效評價指標(biāo)體系，并運(yùn)用專家打分法和熵值法對指標(biāo)的權(quán)重進(jìn)行確定，進(jìn)一步明確各指標(biāo)在整個PPP項(xiàng)目績效評價體系中的重要程度，為管理者和評價者提供了參考依據(jù).在進(jìn)行PPP項(xiàng)目綜合績效時，可結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際情況對績效指標(biāo)進(jìn)行刪補(bǔ)，確定各指標(biāo)權(quán)重后利用公式6計(jì)算PPP項(xiàng)目綜合績效水平，將所得結(jié)果與歷時績效水平和其他同類項(xiàng)目績效水平進(jìn)行縱向和橫向的比較，及時對項(xiàng)目管理作出改進(jìn)和完善，不斷逼近PPP項(xiàng)目相關(guān)利益者的績效目標(biāo)，真正實(shí)現(xiàn)物有所值.