“三權(quán)分置”背景下宅基地退出問(wèn)題研究

鄭萍 沈陽(yáng)工程學(xué)院法學(xué)院

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，大量農(nóng)村人口落戶(hù)城市，農(nóng)村出現(xiàn)“空心化”現(xiàn)象。伴隨出現(xiàn)的是大量農(nóng)村宅基地閑置。農(nóng)村建設(shè)用地資源得不到有效配置，給統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來(lái)障礙。2018年中央提出宅基地“三權(quán)分置”的制度改革，在保障宅基地集體所有權(quán)和確認(rèn)成員資格權(quán)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大宅基地使用權(quán)的權(quán)能范圍。2019年新修正的《土地管理法》規(guī)定“國(guó)家允許進(jìn)城落戶(hù)的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地”，這是在立法層面肯定了宅基地退出。通過(guò)宅基地退出制度供給，實(shí)現(xiàn)閑置宅基地資源的有效配置。

一、宅基地退出的涵義

宅基地退出是基于宅基地使用權(quán)而提出的概念，其本意即原宅基地使用權(quán)人放棄宅基地使用權(quán)。這里包括兩種情形：一種是原宅基地使用權(quán)人將宅基地的使用權(quán)讓渡給他人，另一種是原宅基地使用權(quán)人放棄申請(qǐng)宅基地，或?qū)⑵浣贿€集體經(jīng)濟(jì)組織。有學(xué)者認(rèn)為這兩種情形均構(gòu)成宅基地退出[1]，也有學(xué)者認(rèn)為第一種情形可以稱(chēng)為轉(zhuǎn)讓?zhuān)赝顺鰞H指第二種情形。從試點(diǎn)情況來(lái)看，宅基地退出多是針對(duì)“一戶(hù)多宅”、超面積占有或入戶(hù)城鎮(zhèn)放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的情形，因此，宅基地退出也指向第二種情形[2]。本文也針對(duì)第二種情形探討宅基地退出的機(jī)制創(chuàng)新。

二、宅基地退出的制度困境

（一）缺少頂層設(shè)計(jì)

當(dāng)前，宅基地退出以試點(diǎn)運(yùn)行的方式在全國(guó)各地開(kāi)展，選中的試點(diǎn)地區(qū)情形各不相同，采用的退出模式呈現(xiàn)多元化。學(xué)界通過(guò)分析試點(diǎn)實(shí)踐中運(yùn)行模式的利弊探討宅基地退出模式的制度設(shè)計(jì)，諸如宅基地退出渠道、宅基地退出補(bǔ)償、宅基地退出意愿，宅基地退出后處置、宅基地退出過(guò)程中農(nóng)民利益保障等多方面內(nèi)容，至今仍無(wú)定論。在“三權(quán)分置”背景下，宅基地退出制度設(shè)計(jì)依賴(lài)宅基地資格權(quán)的確認(rèn)和宅基地使用權(quán)收益權(quán)能的實(shí)現(xiàn)，保障農(nóng)民居住權(quán)、耕地紅線和生態(tài)紅線的基礎(chǔ)上，確認(rèn)宅基地使用權(quán)人，在法律允許框架內(nèi)推動(dòng)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化，在改革宅基地制度體系整體考量的基礎(chǔ)上探討宅基地退出機(jī)制構(gòu)建。

（二）農(nóng)民利益保障制度不健全

第一，農(nóng)民利益表達(dá)機(jī)制欠缺。農(nóng)民作為宅基地使用權(quán)，是直接的利益相關(guān)者。在宅基地退出后規(guī)劃、利用、收益分配等問(wèn)題上沒(méi)有與農(nóng)民及時(shí)、全面的溝通，對(duì)宅基地使用權(quán)市場(chǎng)化后產(chǎn)生的收益農(nóng)民缺少利益表達(dá)渠道和表達(dá)機(jī)制。第二，宅基地的發(fā)展權(quán)利益分配忽視了農(nóng)民[3]。除居住保障以外，宅基地的土地發(fā)展權(quán)收益沒(méi)有考慮到農(nóng)民的利益，在宅基地退出補(bǔ)償范圍中應(yīng)該加入宅基地發(fā)展權(quán)收益分配的考量。

三、健全宅基地退出的制度供給

（一）加強(qiáng)宅基地退出的頂層設(shè)計(jì)

宅基地退出機(jī)制作為宅基地制度體系的一個(gè)環(huán)節(jié)，既要在實(shí)踐中探索經(jīng)驗(yàn)，又要及時(shí)提煉經(jīng)驗(yàn)形成制度。在當(dāng)前“三權(quán)分置”的權(quán)利構(gòu)造模式下，通過(guò)立法進(jìn)一步明確宅基地使用權(quán)的權(quán)能邊界，使宅基地權(quán)利清晰化、法定化是當(dāng)前的重要工作。特別是在宅基地使用權(quán)項(xiàng)下經(jīng)營(yíng)權(quán)的立法表達(dá)尤為重要。激活宅基地財(cái)產(chǎn)屬性就在于賦予宅基地使用權(quán)以經(jīng)營(yíng)性權(quán)能。宅基地退出機(jī)制需要建立在明確宅基地財(cái)產(chǎn)權(quán)屬性的基礎(chǔ)之上。

（二）加強(qiáng)對(duì)宅基地退出利益主體的權(quán)益保障

第一，健全宅基地權(quán)利人利益表達(dá)機(jī)制。在制度設(shè)計(jì)中要充分考慮宅基地退出機(jī)制中集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶(hù)的意愿，加強(qiáng)主體退出宅基地的動(dòng)力機(jī)制建設(shè)。如福利政策安排機(jī)制、多占宅基地有償使用機(jī)制、宅基地復(fù)墾機(jī)制等[4]，村莊規(guī)劃編制要充分考慮宅基地退出后的利用規(guī)劃，聽(tīng)取集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的利益訴求等。給予宅基地權(quán)利人以充分的尊重，提升宅基地使用權(quán)人退出的積極性，增強(qiáng)宅基地制度體系完善的內(nèi)心動(dòng)力。

第二，保障宅基地利益主體合法權(quán)益。宅基地退出機(jī)制的核心問(wèn)題之一是利益保障。一方面要堅(jiān)持宅基地居住保障功能不放松，另一方面就是要將退出的宅基地未來(lái)的發(fā)展權(quán)利益予以充分考量和科學(xué)合理分配，著重提高宅基地退出的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，適度擴(kuò)大宅基地退出的補(bǔ)償范圍。特別是宅基地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地后可能帶來(lái)的增值收益要加入到宅基地退出補(bǔ)償?shù)目剂恐?，將該部分收益公平分配，增大農(nóng)民分配比例，提升補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)[5]，讓土地要素流轉(zhuǎn)帶來(lái)的收益惠及農(nóng)民。