大部制改革下街道內控的重點和難點問題探討
——以北京市為例

王燕梅 北京市社會科學院

《行政事業(yè)單位內部控制規(guī)范（試行）》（財會[2012]21號）自2014年實施以來已經(jīng)6年，由于該制度試行以來，財政部又連續(xù)頒布了《財政部關于全面推進行政事業(yè)單位內部控制建設的指導意見》（財會[2015]24號）和《行政事業(yè)單位內部控制報告管理制度（試行）》（財會[2017]1號），對各地內控推進情況進行督促，北京市各級行政事業(yè)單位紛紛建立了內控制度，對于個別沒有建立該制度的行政事業(yè)單位由于開展了不同形式的審計、績效考評，也促使其制定了內控制度。相對于街道管理，由于內控制度涉及內容多、制度多、部門廣，所以實施了多年，更多地還是在停留在樹立意識層面上，離真正規(guī)范使用內控，按照內控進行管理還有一定的距離。2019年11月北京市頒布了《北京市街道辦事處條例》之后，開啟了大部制改革，明確了街道辦事處工作以圍繞轄區(qū)管理、服務基層為主，并提出了機構設置的要求。原有的部門結構被打破，各部門的職能定位進行了重新劃分，權利和義務也相應得以擴大，在這一背景下內控不僅僅重要而是非常必要了。在原有基礎不扎實，現(xiàn)在又要重新確定內控，必然會有重點和難點問題。

一、大部制改革前遺留的問題還沒有解決

（一）本身的制度建設還不夠完善

從北京市的一些街道來看，管理水平參差不齊，一些基礎制度的建設都還不能說是完善。主要體現(xiàn)為，一是制度不夠健全，按照內控要求至少有六個方面的經(jīng)濟活動必須建立相應的制度，包括預算管理制度、收支管理制度、政府采購管理制度、資產(chǎn)管理制度、建設項目管理制度和合同管理制度，但是很多街道還使用“財務管理辦法”中涵蓋各業(yè)務管理制度的辦法，沒有單獨制定管理辦法，無法指導經(jīng)濟活動；有的街道管理辦法是直接抄用財政局制定的預算管理辦法、采購管理辦法，與實際需要不吻合。二是在制度執(zhí)行方面較差，主要原因是對制度理解不到位。在一些管理比較薄弱的街道體現(xiàn)為專項資金管理意識不強，資金無法?？顚Ｓ?，預算調整及互相拆借使用的情況還存在；另外就是政府采購政策執(zhí)行不到位，從采購流程的時間邏輯關系看走過場情況比較嚴重，利益輸送的痕跡通過采購流程可以體現(xiàn)出來。

（二）綜合管理水平不高

由于歷史原因，街道的人員構成比較復雜，尤其是成立時間較長的街道，各個歷史階段進入該體系的人都有，體現(xiàn)為知識水平和管理能力的參差不齊，工作執(zhí)行中更多地依靠經(jīng)驗。隨著城市管理重心下移，以及大部制改革后要求基層服務水平提升，對街道綜合管理提出了更高的要求，工作內容復雜、工作面廣是普遍特點，要求工作流程和工作手段都要符合內控要求。但是從實際情況看，有部分工作人員由于自身素質和水平的限制對于現(xiàn)有的管理體制和要求不能馬上適應。其結果就是導致內控流程和制度僅僅停留在制定層面，無法落實到執(zhí)行層面。

（三）資金量大，內控落實有難度

由于城市管理工作重心下沉，很多城市管理都交由街道開展，從老到小，從社區(qū)安全到城市建設，從衛(wèi)生到文化，從綜合整治到消防安全，不一而足形形色色的工作全部由街道辦事處負責。伴隨著事務性工作的增加，街道的預算資金量也越來越多，項目資金超過億元以上的街道部門預算比比皆是，項目數(shù)超過百個的也不是少數(shù)。街道作為政府派出機構使用的財政資金，財政資金的使用有嚴格的要求，無論從預算編制還是預算執(zhí)行，都必須依靠科學的管理體系，依靠內控制度保障規(guī)范執(zhí)行和效果驗收。但是由于項目多而雜，不同的項目有不同的管理要求，執(zhí)行中會存在政策掌握不到位，事務性工作多而顧此失彼，而內控無法涵蓋所有工作內容的情況也普遍存在。

（四）缺少內部審計機構進行自我修正

規(guī)模大些的街道人員編制超過百人，小的街道也會有幾十人，如果加上社工、勞務派遣和保安，人員的規(guī)模已經(jīng)非常龐大。但是財務和審計卻沒有相應的匹配，從現(xiàn)有的機構設置情況看，大部分街道財務部門沒有獨立，而是設在綜合辦公室下，財務負責人通常是辦公室副主任。在財務都沒有獨立的街道辦事處，內審工作更是沒有安排的可能性。按照內控規(guī)范要求“內部審計部門或崗位應當定期或不定期檢查單位內部管理制度和機制的建立與執(zhí)行情況”，該工作因為缺少內部審計工作而無法開展。

二、大部制改革帶來的沖擊需要時間消化

北京市街道的大部制改革為街道帶來了重新梳理部門職能，工作內容與職能匹配一致，更好地服務群眾的機遇，同時也給剛剛執(zhí)行了五年的內控管理帶來了新的挑戰(zhàn)。

大部制改革帶來的不僅僅是部門職能調整，而且還有思維方式、工作方式的改變。

按照北京市街道辦事處條例對機構設置要求，按規(guī)定應設立“民生保障、城市管理、平安建設、社區(qū)建設、綜合行政執(zhí)法等工作機構”，同時“做好政務服務、市民活動、訴求處置等工作”。明確了街道辦事處的重點及中心工作內容，是為基層服務，為所轄區(qū)域市民服務。同時條例還規(guī)定了“除法律、法規(guī)明確規(guī)定外，市、區(qū)人民政府工作部門不得要求街道辦事處、居民委員會對口設立機構或者加掛牌子”，也就是將原來街道辦事處按照區(qū)級各委辦局處設置對口科室及中心的做法予以了否定，并且對于將來該種做法進行了法律上的禁止。可見現(xiàn)有的管理不僅僅是機構職能的調整，而是工作重心的調整，條例改變了街道原來機構設置以對口向上服務作為重心的做法，而是直接針對街道需要開展的服務職能進行職能劃分，方便了居民，也使得“街鄉(xiāng)吹哨，部門報到”工作也得以保障，服務街鄉(xiāng)的職能得以保障和提升。但是由于街道作為政府工作的最基層組織，需要街道協(xié)調的工作內容多而雜，街道工作就是為了完成上級排下來的任務已經(jīng)成為了一種共識和慣性，各區(qū)委辦局處并不會因為街道工作條例的頒布減少工作內容，還是會有很多的工作需要街道辦事處配合，也有很多數(shù)據(jù)需要基層提供，這種慣性在較長的時期內還存在，負擔沒有減輕。但是由于職能轉變，對口方式發(fā)生了較大的變化，改革帶來的沖擊是需要一定的時間進行磨合及適應。

大部制改革雖然在北京是逐步推行的，內控管理實施多年來，必要性和重要性也逐漸被各層面管理人員所認可，但是由于內控對于街道大部人來件還沒有達到全面深入人心程度，很多人對內控的認識還停留在“管理留痕”、做事需要多簽幾個字方面，至于內控制度是通過規(guī)范流程來規(guī)范管理，是通過明確責任保護當事人這一理念還沒有深入人心，內控制度及內控流程對人和事的約束還不夠深入。大部制改革后由于職能合并，街道各管理部門的職權加大，原來小部門小事務變成了大部門大資金，不僅僅考驗人的職業(yè)操守和勝任能力，更是考驗街道對風險的認知和制度的規(guī)范性及適應性。

三、幾點建議

（一）提高內控管理意識，及時修訂內控制度

依據(jù)新的職能機構設置，對于內控關鍵點重新梳理。雖然機構進行了調整，但是街道的經(jīng)濟活動和業(yè)務活動內容沒有發(fā)生根本改變。但是由于職能的重新劃分，管理的架構和崗位職責發(fā)生了變化，權力流和信息流發(fā)生了變化。原來的街道辦事處副主任會擔任新的分支機構負責人，原來的分管變?yōu)榱酥惫埽瓉硐鄬Κ毩⒌闹魅无k公會變?yōu)榱藖碜愿鞣降睦鏍幦∪?。議事決策制度、“三重一大”的標準和要求、部門責任配置及授權大小均發(fā)生了改變。內控就要重新進行風險評估，明確議事決策要求，明確三重一大通報制度，確定關鍵崗位和重點領域。

（二）關注資金執(zhí)行重點環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)

1.關注采購環(huán)節(jié)，做到“應采盡采”

內控關注的重點是公共資源的掌握程度、資金分配權力的大小、公共工程的建設、資產(chǎn)的監(jiān)管權力以及政府采購。在這些要素中，采購是個工作線，可以把上述工作連起來。由于職能調整，街道各工作部門均需履行服務基層的職能，服務內容增加和資金分配增加是一致的，各個職能部門均不同程度地掌握著上述要素，從內控看均存在較大的風險。對該要素的內控的關鍵措施是政府采購政策的執(zhí)行和執(zhí)行的程度。但是由于政府采購政策既涉及資金大小和采購形式，同時又有品目劃分，近年又在政府采購基礎上推出了政府購買服務的采購方式，掌握好要求及尺度是有些難度的。對于采購有兩點需要關注，一是“應采盡采”，另外要注意的是在實際工作中由于部分工作不符合集采目錄和分散采購的資金量，采購時有了較大的執(zhí)行空間。所以采購問題是內控的重點和風險點。

2.以效果為導向，關注項目管理流程

對街道來講內控的重點和難點還是資金使用問題，在大部制改革后大量的資金分散在不同的業(yè)務管理部門形成了資金使用的風險。內控的關注點應該從關注資金流角度關注管理流程。大部分資金是以項目資金的形式落實到業(yè)務部門去執(zhí)行，對于該類項目可以以效果為導向，對風險進行控制。因為一個項目的目標是否可以實現(xiàn)，首先涉及到了預算的科學性（預算管理），執(zhí)行的規(guī)范性（采購管理及資金使用），項目結項的規(guī)范性及效果可利用性。

（三）針對街道工作難點和特點，補充短板

由于街道在機構設置上缺少財務的獨立性，缺少審計機構，是內控不容易做好的原因，需要特別予以重視。

1.重視財務的監(jiān)管作用

財務監(jiān)管是內控的重要組成部分，他們了解資金管理要求及財政資金支付要求，對于不符合內控流程的資金使用具有發(fā)言權和監(jiān)督權。在建立內控流程時要重視財務主管人員的審核責任，在審批流的最后環(huán)節(jié)應該有一票否決權。就北京市大部分街道機構設置看，均存在財務不獨立，在綜合辦公室下設財務管理部門的情況，大部分辦公室主任對于財務工作不熟悉，對于財務這種專業(yè)性很強的崗位勝任能力不強，這種機構設置對于實施有效的財務監(jiān)管非常不利。

2.加強審計工作

審計工作對于街道內控來講是必不可少的重要環(huán)節(jié)，可以包括部門預算執(zhí)行審計和對項目資金使用的專項審計，通過審計發(fā)現(xiàn)內控流程中存在的問題和漏洞，也可以作為崗位調整和輪換的依據(jù)。但是現(xiàn)在大部門街道在財務尚且不獨立的情況下，是缺少內部審計這一獨立部門的。在審計工作作為內控流程必不可少的這一情況下，應該聘請外腦長期跟蹤街道資金使用情況以及預算的執(zhí)行情況。

小結：街道作為政府派出機構，直接服務基層，規(guī)范的管理，良好的工作的作風代表了政府形象。街道內控是保護干部、服務群眾的重要保障。所以在機構改革后應該盡快建立符合現(xiàn)有管理架構的內控體系和機制，提高內控的有效性和監(jiān)管效力。