國企深化改革、創(chuàng)新發(fā)展面臨的主要問題及其應(yīng)對策略

張璽 四川省社科院管理學(xué)所

2015 年黨中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》，提出“到2020年，在國有企業(yè)改革重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)取得決定性成果，形成更加符合我國基本經(jīng)濟(jì)制度和社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的國有資產(chǎn)管理體制、現(xiàn)代企業(yè)制度、市場化經(jīng)營機(jī)制?！蔽募靥岢鲆诸愅七M(jìn)國有企業(yè)改革，要求完善國有資產(chǎn)管理體制，強(qiáng)調(diào)完善現(xiàn)代企業(yè)制，實(shí)現(xiàn)以管企業(yè)為主向以管資本為主的轉(zhuǎn)變，以此為主改革國有資本授權(quán)管理體制，推動(dòng)國有資本合理流動(dòng)、優(yōu)化配置，推進(jìn)混合所有制等重大舉措來推動(dòng)國企高質(zhì)量發(fā)展。

事實(shí)上，此輪國企改革已經(jīng)帶來國企市場運(yùn)行的深刻變化，這種變化同時(shí)又對國企進(jìn)一步深化改革提出了新要求。要推動(dòng)國企深化改革的進(jìn)程，需要在深刻認(rèn)識國企改革面臨的主要問題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步解放思想、堅(jiān)持實(shí)事求是的原則；進(jìn)一步加快職能轉(zhuǎn)變、完善國企現(xiàn)代企業(yè)制度；進(jìn)一步完善利益分配體制機(jī)制，激發(fā)國企發(fā)展活力；進(jìn)一步強(qiáng)化監(jiān)督管理，優(yōu)化國企經(jīng)營效率。

一、國企深化改革、創(chuàng)新發(fā)展面臨的主要問題

一是創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略定位亟需優(yōu)化。國企不僅要緊跟發(fā)展目標(biāo)確定戰(zhàn)略定位，還要加快公司制改革步伐及優(yōu)質(zhì)資源整合集聚，有序構(gòu)建產(chǎn)業(yè)集群，推動(dòng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)以資產(chǎn)整合為核心、發(fā)展多個(gè)自營實(shí)體的混合型控股集團(tuán)化公司作為戰(zhàn)略目標(biāo)。但是，縱觀多數(shù)國企雖然近年來雖然取得了較好的成績，但是離“十三五”規(guī)劃的發(fā)展目標(biāo)還存在較大差距。究其原因主要是戰(zhàn)略組織實(shí)施不到位，難以實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)。一是缺乏戰(zhàn)略執(zhí)行主體。產(chǎn)業(yè)布局雖已有雛形，但缺乏推動(dòng)集群進(jìn)一步建設(shè)和發(fā)展的主體，下屬企業(yè)各自為陣，缺乏強(qiáng)有力的平臺建設(shè)主體來整合板塊資源、引領(lǐng)板塊發(fā)展。二是缺乏強(qiáng)有力的戰(zhàn)略執(zhí)行力。雖然已經(jīng)做了整體戰(zhàn)略規(guī)劃，但由于規(guī)劃還不統(tǒng)一、各企業(yè)各行其是，公司發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃和計(jì)劃不能得到有效執(zhí)行。

二是國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局亟需優(yōu)化。當(dāng)前國有企業(yè)產(chǎn)業(yè)布局至少在兩個(gè)層面不合理：一是從整體層面來看，主業(yè)在各自產(chǎn)業(yè)鏈的具體布局尚待優(yōu)化。產(chǎn)業(yè)雖已完成初步布局，但產(chǎn)業(yè)鏈閉環(huán)尚未形成、鏈條上的關(guān)鍵環(huán)節(jié)實(shí)施主體缺位。二是從各業(yè)務(wù)板塊內(nèi)部看，業(yè)務(wù)分散、各自為陣，規(guī)模優(yōu)勢不明顯，集群效應(yīng)未發(fā)揮?，F(xiàn)有業(yè)務(wù)布局偏離公司主業(yè)，總體上呈現(xiàn)小而散的格局。國企高質(zhì)量發(fā)展離不開各板塊、各板塊下屬企業(yè)之間的聯(lián)動(dòng)和協(xié)同，聯(lián)動(dòng)機(jī)制越通暢、協(xié)同合作越充分，企業(yè)發(fā)展的效益和質(zhì)量越高。具體而言，在融合發(fā)展、協(xié)同發(fā)展方面尚為空白不足，從整體出發(fā)對業(yè)務(wù)板塊的協(xié)同式、一體化統(tǒng)籌規(guī)劃欠缺，這將限制了企業(yè)整體合力的發(fā)揮。另一方面，各企業(yè)間缺乏聯(lián)動(dòng)。在戰(zhàn)略布局上缺乏“一盤棋”布局，下屬企業(yè)還存在一定的“本位主義”思想和單體作戰(zhàn)的慣性思維，缺少協(xié)同發(fā)展、謀求共贏的理念意識，各自為陣現(xiàn)象普遍，“小、散、亂”的格局未得到有效改善。

三是國企管控力度亟需深化。目前多數(shù)國企企業(yè)股權(quán)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、資產(chǎn)整合、產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)調(diào)整等工作開展不足，尤其在資源整合配置上低效凸顯。這類公司的資產(chǎn)配置和利用是低效、無效甚至閑置的。這與國企改革提出的高效集約利用資源、提高公司核心競爭力和高質(zhì)量發(fā)展是相違背的。長期以往，只會喪失當(dāng)前大好的戰(zhàn)略機(jī)遇期，必須通過“深化改革、創(chuàng)新發(fā)展”優(yōu)化資源配置效率和利用效率。戰(zhàn)略的順利實(shí)施要求具備強(qiáng)有力的管控能力，但部分國企表現(xiàn)出對下缺乏對子公司的戰(zhàn)略引領(lǐng)，向上不能爭取政策支持，對內(nèi)不能給子公司提供高效的運(yùn)營管理服務(wù)，對外無法整合足夠的技術(shù)、資金、產(chǎn)業(yè)和人才資源等不足。在產(chǎn)權(quán)管控方面，產(chǎn)權(quán)關(guān)系尚未完全理順，資產(chǎn)考核評價(jià)體系及風(fēng)險(xiǎn)評估制度還不健全；在財(cái)務(wù)管控方面，還需通過健全和完善財(cái)務(wù)管理制度、財(cái)務(wù)管理流程、財(cái)務(wù)考核評價(jià)體系進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)管控力度。在經(jīng)營管控方面，對資源的協(xié)調(diào)和控制能力還比較弱，經(jīng)濟(jì)政策分析和企業(yè)內(nèi)部協(xié)調(diào)能力還需提高，經(jīng)濟(jì)計(jì)劃工作和運(yùn)行功能作用發(fā)揮還不充分。在人員管控方面，以派出人員管理為主要內(nèi)容的企業(yè)高管人員管理體系尚未建立，用人制度和用人方式與市場經(jīng)濟(jì)體制還不適應(yīng)。在戰(zhàn)略管控方面，總體戰(zhàn)略執(zhí)行還不到位，協(xié)同效應(yīng)發(fā)揮還不充分。

二、國企深化改革、創(chuàng)新發(fā)展的應(yīng)對策略

一是積極發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)。建立市場運(yùn)營機(jī)制，要加快推行“混改”。首先，要通過引入非國有資本及入股非國有企業(yè)，促進(jìn)各子公司轉(zhuǎn)換經(jīng)營機(jī)制，放大國有資本功能、提高國有資本配置和運(yùn)行效率，實(shí)現(xiàn)各種所有制資本取長補(bǔ)短、相互促進(jìn)、共同發(fā)展。其次，要引入非國有資本參與各子公司改制重組、經(jīng)營管理。積極引入各類非國有資本參與各子公司的混合所有制改革；積極吸納、聯(lián)合各類非國有資本參與集團(tuán)公司所承擔(dān)重大工程、重大項(xiàng)目的投資建設(shè)。再次，要鼓勵(lì)各子公司以多種形式入股非國有企業(yè)。選擇符合公司戰(zhàn)略，與公司主業(yè)形成優(yōu)勢互補(bǔ)、業(yè)務(wù)協(xié)同，或成長性較好，或在行業(yè)中規(guī)模及盈利能力等主要經(jīng)營指標(biāo)排名處于領(lǐng)先地位的企業(yè)進(jìn)行股權(quán)投資。最后，實(shí)施產(chǎn)融結(jié)合平臺化戰(zhàn)略。以資產(chǎn)整合平臺為基礎(chǔ)推進(jìn)產(chǎn)融結(jié)合，在盤活資產(chǎn)、大型項(xiàng)目融資、企業(yè)混合所有制改革、培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等方面發(fā)揮獨(dú)特作用，通過建立健全產(chǎn)融結(jié)合體制機(jī)制和體系，充分發(fā)揮資金融通的作用，有力服務(wù)公司戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展，助力公司做大做強(qiáng)做優(yōu)。

二是厘清管控模式和管控重點(diǎn)。首先，進(jìn)一步明確管控模式。根據(jù)戰(zhàn)略定位和規(guī)劃及下屬公司股權(quán)結(jié)構(gòu)、主營業(yè)務(wù)定位、所處行業(yè)市場化程度、企業(yè)內(nèi)部管控能力等因素，確定管控模式：依據(jù)“戰(zhàn)略定生存，市場定發(fā)展”的原則，對下屬企業(yè)實(shí)施戰(zhàn)略管控，凡是不符合公司發(fā)展戰(zhàn)略和方向的企業(yè)，分類進(jìn)行“并轉(zhuǎn)進(jìn)退”；依據(jù)公司發(fā)展戰(zhàn)略，由公司確定重點(diǎn)投資領(lǐng)域和方向，涉及到下屬企業(yè)大額投資和合作事業(yè)，需總部確定，以此實(shí)現(xiàn)整體戰(zhàn)略統(tǒng)一實(shí)施，防止“小、散、亂”惡化，實(shí)現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)；建立集團(tuán)統(tǒng)一的資金中心，實(shí)現(xiàn)全面預(yù)算管理，設(shè)立跨部門的預(yù)算管理委員會，以推進(jìn)管資本歸位；負(fù)責(zé)下屬公司重要崗位的選拔、任免、薪酬制定等，以及制定和調(diào)整相應(yīng)的人事制度政策。其次，進(jìn)一步明確管控重點(diǎn)。以規(guī)章制度為依據(jù)，立足深化改革階段性成果，編制行使相關(guān)權(quán)力的意向性清單。在此基礎(chǔ)上，本著“精簡、高效”的原則，根據(jù)不同的管控重點(diǎn)，強(qiáng)化總部在戰(zhàn)略規(guī)劃、資本運(yùn)作和風(fēng)險(xiǎn)防范等方面加強(qiáng)管控，加強(qiáng)分部在業(yè)務(wù)管理、流程和精細(xì)化管理、市場戰(zhàn)略制定與協(xié)調(diào)等方面管控。再次，加強(qiáng)監(jiān)督考核，強(qiáng)化長效機(jī)制。進(jìn)一步細(xì)化、深化機(jī)構(gòu)職責(zé)和權(quán)限，規(guī)范管控文件、管控方案及其他事項(xiàng)的審批流程，規(guī)定考核評價(jià)方式，建立管控工作管理的長效機(jī)制。通過工作考核管理辦法，保證規(guī)范化、常態(tài)化，實(shí)現(xiàn)閉環(huán)管理。

三是健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。首先，加強(qiáng)戰(zhàn)略型董事會的建設(shè)。明確董事會功能定位，依法落實(shí)董事會職權(quán)，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)歸位。按照“最大限度發(fā)揮董事會決策功能、實(shí)施一企一策”的原則，結(jié)合具體實(shí)際，逐步將投資決策權(quán)、高級管理人員選聘權(quán)、業(yè)績考核權(quán)、薪酬管理權(quán)歸位于董事會。強(qiáng)化公司董事會戰(zhàn)略引領(lǐng)職能、經(jīng)營督導(dǎo)職能、風(fēng)險(xiǎn)防控職能。堅(jiān)持和完善專職董事制度，發(fā)揮外部董事作用，強(qiáng)化對董事會和董事的考核評價(jià)。其次，有效發(fā)揮監(jiān)事會的監(jiān)督作用。加強(qiáng)監(jiān)事會建設(shè)，建立激勵(lì)與約束相結(jié)合的管理制度，不斷提高監(jiān)事履職能力、責(zé)任意識，使監(jiān)事會的監(jiān)督作用得到有效發(fā)揮。再次，建立更具活力的激勵(lì)機(jī)制。經(jīng)理層按照《公司法》和公司章程履職行權(quán)，法無授權(quán)任何人不得干預(yù)。根據(jù)市場化戰(zhàn)略取向，積極開展經(jīng)理層市場化改革，即采用市場化選聘、實(shí)施市場化薪酬制度及市場化管理制度，建立責(zé)權(quán)利對等、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的激勵(lì)與約束機(jī)制。實(shí)行任期制和契約化管理，明確責(zé)任、權(quán)利、義務(wù)，嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核。并逐步探索開展董事會職權(quán)及管理層股權(quán)激勵(lì)試點(diǎn)。最后，是加強(qiáng)黨組織與董事會工作的有效銜接。應(yīng)進(jìn)一步明確黨組織在企業(yè)決策執(zhí)行監(jiān)督各環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)和工作方式，使黨組織成為公司法人治理結(jié)構(gòu)的有機(jī)組成部分。堅(jiān)持和完善雙向進(jìn)入、交叉任職的領(lǐng)導(dǎo)體制。健全黨組織參與重大事項(xiàng)決策的體制機(jī)制，董事會研究“三重一大”事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)事先與黨委溝通，聽取黨委的意見。經(jīng)營管理方面事項(xiàng)一般由董事會決定，涉及宏觀調(diào)控、發(fā)展戰(zhàn)略等重大經(jīng)營管理事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)經(jīng)黨委研究討論后由董事會作出決定。黨委討論和決定重大事項(xiàng)時(shí)，應(yīng)當(dāng)與《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》等法律法規(guī)相一致，并與公司章程相銜接。

四是深入實(shí)施三項(xiàng)制度改革。首先，對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)行分類分層管理。第一，對企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員實(shí)施分類分層管理。根據(jù)下屬公司戰(zhàn)略地位、資產(chǎn)規(guī)模、營業(yè)收入、利潤總額、職工人數(shù)等因素劃分企業(yè)類別。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員不同崗位特點(diǎn)，實(shí)施分類管理，即分類選拔、分類考評、分類培養(yǎng)和分類監(jiān)管，建立健全類別化、差異化的管理機(jī)制。按照現(xiàn)代企業(yè)制度的要求，根據(jù)《公司法》和公司章程直接委任董事會成員，董事會依法選聘經(jīng)理層，逐步實(shí)現(xiàn)董事會和經(jīng)理層的分層管理。第二，推行職業(yè)經(jīng)理人制度。推行市場化選聘、契約化管理，由企業(yè)董事會負(fù)責(zé)同經(jīng)理層簽訂聘任協(xié)議，約定聘任期限、崗位目標(biāo)、薪酬待遇、獎(jiǎng)懲條件等事項(xiàng)，明確相應(yīng)的權(quán)利、責(zé)任、義務(wù)，嚴(yán)格任期管理和目標(biāo)考核，逐步建立職業(yè)經(jīng)理人管理體系。對下屬公司的總經(jīng)理、副總經(jīng)理等經(jīng)理層崗位建立職業(yè)經(jīng)理人制度；通過內(nèi)部轉(zhuǎn)換或外部選聘相結(jié)合的方式產(chǎn)生職業(yè)經(jīng)理人。其次，深化干部人事制度改革。第一，完善相關(guān)選人用人制度。完善領(lǐng)導(dǎo)人員綜合測評和選人用人評議制度，強(qiáng)化綜合測評結(jié)果應(yīng)用，對于連續(xù)兩年排名末位的領(lǐng)導(dǎo)人員予以降職或調(diào)整崗位，完善競爭性選拔干部的制度，可實(shí)行競爭上崗。第二，加強(qiáng)后備干部隊(duì)伍建設(shè)。集中開展成員單位領(lǐng)導(dǎo)班子后備干部選拔工作，按照新時(shí)期好干部標(biāo)準(zhǔn)和國資公司發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃需要遴選后備干部，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，優(yōu)用劣退，加大培養(yǎng)培訓(xùn)力度，有計(jì)劃、有針對性的對后備干部進(jìn)行培養(yǎng)鍛煉。再次，深化勞動(dòng)用工管理改革。堅(jiān)持“控制總量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高素質(zhì)、提升效率”的勞動(dòng)用工管理原則，建設(shè)一支適應(yīng)公司發(fā)展需要的高素質(zhì)人才隊(duì)伍。第一，探索建立人力資源需求預(yù)測模型，注重勞動(dòng)用工效率指標(biāo)，實(shí)行總量控制和勞動(dòng)用工計(jì)劃管理，把好新進(jìn)員工入口關(guān)；加大人才引進(jìn)力度，優(yōu)化員工隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，提高勞動(dòng)用工投入產(chǎn)出比率。第二，加快推進(jìn)全員業(yè)績考核，把考核指標(biāo)層層分解到每個(gè)經(jīng)營管理崗位、每個(gè)員工，對考核結(jié)果進(jìn)行強(qiáng)制分布，及時(shí)調(diào)整排名靠后人員。最后，深化收入分配管理改革。按照“績效導(dǎo)向、市場決定、效益聯(lián)動(dòng)、能增能減”的原則，建立激勵(lì)與約束相匹配、科學(xué)合理的收入分配制度，激發(fā)各類人員積極性。第一，落實(shí)工資總額與經(jīng)濟(jì)效益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，強(qiáng)化工資總額預(yù)算管理。第二，逐步建立與不同選人方式相匹配的企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員薪酬管理體系。落實(shí)董事會對經(jīng)理層的薪酬管理權(quán)，對市場化選聘的職業(yè)經(jīng)理人實(shí)行市場化薪酬管理制度。第三，強(qiáng)化員工收入的崗位和績效導(dǎo)向，建立市場對標(biāo)機(jī)制，倒逼企業(yè)優(yōu)化內(nèi)部分配關(guān)系，重點(diǎn)解決該高不高，該低不低的問題。第四，加快探索超額利潤分享、項(xiàng)目跟投、股權(quán)激勵(lì)、崗位分紅等多種方式，構(gòu)建員工分享企業(yè)發(fā)展機(jī)遇和成果的平臺，充分激發(fā)企業(yè)經(jīng)營活力。

五是加強(qiáng)國企改革風(fēng)險(xiǎn)防范。首先，要準(zhǔn)確預(yù)估實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)。推進(jìn)國企改革，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，由于涉及到人員調(diào)整、資產(chǎn)整合、資源配置等諸多方面，將牽扯到各下屬企業(yè)利益分配，涉及面廣、敏感性強(qiáng)、關(guān)注度高，公司應(yīng)對可能出現(xiàn)的不穩(wěn)定因素提前預(yù)測，制定應(yīng)對方案和措施，及時(shí)處置和降低風(fēng)險(xiǎn)損失，保證不發(fā)生系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，確保社會和諧穩(wěn)定。其次，要及時(shí)處理過程風(fēng)險(xiǎn)。深化改革和創(chuàng)新發(fā)展是基于公司當(dāng)前條件和外部環(huán)境所制定的符合公司戰(zhàn)略定位，但是，任何事前的設(shè)計(jì)都不可能窮盡所有的因素，尤其是在不斷變化的外部環(huán)境影響下。因此，在實(shí)施過程中應(yīng)注重發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)，通過建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測、風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)評估、風(fēng)險(xiǎn)處置、風(fēng)險(xiǎn)防范的全面風(fēng)險(xiǎn)控制體系和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，形成信息化、智能化的動(dòng)態(tài)監(jiān)控能力，將改革發(fā)展中的風(fēng)險(xiǎn)降到最低。