國際視角下家政服務(wù)從業(yè)人員職業(yè)化問題研究

魏宇菲 四川省社會科學(xué)院

一、問題的提出

隨著我國人均收入提高、人口老齡化的快速發(fā)展以及二胎政策的放開，城市家庭對家政服務(wù)的需求逐年擴大與增長，與之對應(yīng)的是家政從業(yè)人員職業(yè)化水平低，服務(wù)層次與水平難以滿足雇主的需求，另一方面，家政從業(yè)人員的“非職業(yè)化”導(dǎo)致其勞動法難以覆蓋，發(fā)生糾紛和侵害權(quán)益保障，所謂職業(yè)化，就是家政服務(wù)人員工作狀態(tài)的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、制度化，家政服務(wù)人員在工作中遵循職業(yè)行為規(guī)范，具備必要的職業(yè)素養(yǎng)和匹配的職業(yè)技能，但本研究認為，職業(yè)化不僅是從業(yè)人員服務(wù)流程和內(nèi)容的規(guī)范、更是國家、法律層面認定的“職業(yè)化從業(yè)者”。回溯“家政工”這一職業(yè)，2000年，勞動和社會保障部正式認定"家庭服務(wù)員"這一職業(yè)，家政服務(wù)踏上自身的"職業(yè)化"發(fā)展道路，2015年1月，《人力資源社會保障部 國家發(fā)展改革委員會等八單位關(guān)于開展家庭服務(wù)業(yè)規(guī)范化職業(yè)化建設(shè)的通知》，《通知》明確提出家政服務(wù)業(yè)的規(guī)范化與職業(yè)化的建設(shè)，但到目前為止， 家政從業(yè)人員的職業(yè)化水平依然很低，本研究試圖從國際視角下來探討家政從業(yè)人員的職業(yè)化難題，從國際視角下看，家政從業(yè)人員的服務(wù)在家庭中完成，大都屬于非正規(guī)就業(yè)領(lǐng)域，家政從業(yè)人員90%以上為女性，而女性在就業(yè)市場中屬于弱勢地位，以及家政從業(yè)人員大都以外來移民為主，同樣在就業(yè)市場中其權(quán)益易被損害。從國際視角下來看，女性、非正規(guī)就業(yè)部門，移民身份，“非生產(chǎn)性”勞動，具有以上從業(yè)特征的從業(yè)人員都需要專門的法律、政策以及一整套措施的實施來實現(xiàn)其逐步“職業(yè)化”。

二、家政從業(yè)人員“非職業(yè)化”問題探討

（一）家政工作的“非生產(chǎn)性”特征

家政從業(yè)人員從事家政服務(wù)工作，由于家政工作本身的性質(zhì)，它主要是在各家庭中完成，往往缺乏共事的人，通常也沒有書面合同或其他外部監(jiān)管。

由于家政工作總是被視為“生產(chǎn)性”勞動力市場之外的活動，它總是直接或間接的被排斥在勞動和就業(yè)法之外①。即使在家庭之外從事家務(wù)工作，獲得的薪酬也是較低的，其中原因就是家務(wù)工作一般理解為家庭中的女性承擔(dān)，無需計算報酬，同時，人們普遍認為家務(wù)工作沒有技術(shù)含量，沒有價值，特別是在中國的歷史傳統(tǒng)中，從事家政工作的是“傭人”，更加強化了這項工作的受“歧視性”。

（二）家政從業(yè)人員的“女性”特征

2012 年，胡大武揭示了家政工“易受傷害性”的結(jié)構(gòu)性特征：第一個特征就是家政工的勞動主體構(gòu)成上以“女性”為主的結(jié)構(gòu)，不僅中國如此，從全球視角下來看，女性是家政從業(yè)人員的主體，根據(jù)國際勞工組織2013年對全球和地區(qū)統(tǒng)計，超過 15 歲的就業(yè)人口中，至少有 5260 萬人以從事家政工作為主，這一數(shù)字占全球就業(yè)人數(shù)的3.6%，而女性占家政工人的絕大多數(shù)：共 4360 萬或總數(shù)的 83% 為女性，家政工是女性就業(yè)的重要渠道，占女性就業(yè)總?cè)丝诘?7.5%。不論是在發(fā)展中國家和發(fā)達國家一樣，家政工行業(yè)作為就業(yè)門檻較低的行業(yè)，成為受教育程度低的女性的重要就業(yè)崗位，是她們養(yǎng)活自己和家人，擺脫貧困的重要途徑。

（三）家政從業(yè)人員的“移民”特征

從發(fā)達國家和地區(qū)的家政服務(wù)業(yè)從業(yè)人員來看，家政工作的大部分由發(fā)展中國家女性移民來承擔(dān)，在許多國家，家政工在很大程度上，甚至是全部由外來移民承擔(dān)，其中以婦女為主。我國由于城鄉(xiāng)二元分割，家政工作的從業(yè)者大都由農(nóng)村來到城市工作的女性從事，根據(jù)《中國家政服務(wù)業(yè)發(fā)展報告(2018)》顯示，目前我國家政服務(wù)從業(yè)人員88.6% 來自農(nóng)村，年齡結(jié)構(gòu)偏大，“80后”新生代從業(yè)人員所占比例不到20%。同時，文化水平較低，高中及以上文化水平僅占14.1%。家政服務(wù)從業(yè)人員流動性高、穩(wěn)定性差，大多數(shù)是行業(yè)“新手”，家政服務(wù)成為女性農(nóng)民工進城的就業(yè)的重要途徑。

（四）家政從業(yè)人員的非正規(guī)就業(yè)特征

不論是發(fā)達國家還是發(fā)展中國家和地區(qū)，家政從業(yè)人員都顯示出明顯的非正規(guī)就業(yè)的特征，存在沒有簽署正式的勞動合同的問題，部分是因為家政工作是在私人家庭中進行，而且常常是不只一個雇主，或者家政工職業(yè)化身份沒有得到確認，在非正規(guī)經(jīng)濟中的工人得不到承認、注冊或規(guī)范， 即使在理論上受到一定的法律保護的覆蓋，但在實踐中都無法獲得現(xiàn)有的社會和勞動保護。在我國，家政工人的主要依靠四種方式尋找工作，劉明輝（2013）指出，家政工人主要依靠：1．通過親戚朋友介紹直接雇傭；2．通過職業(yè)中介機構(gòu)，選擇雇傭家政工；3．通過“員工制”家政服務(wù)企業(yè)，選擇雇傭家政工；4．通過“準(zhǔn)員工制”家政服務(wù)企業(yè)，選擇雇傭家政工。其中只有渠道3具備職業(yè)化特征，即家政工接受家政服務(wù)企業(yè)的管理，被派到家庭中從事家政服務(wù)，由家庭雇主出資，家政服務(wù)企業(yè)辦理參加社會保險手續(xù)。家政工享有城鎮(zhèn)社會養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷和生育保險待遇，但在我國目前屬于準(zhǔn)員工的家政從業(yè)人員占比依然很低，大多數(shù)家政工人通過中介制，親屬朋友關(guān)系尋找雇主，無法形成正式的雇傭關(guān)系，從事家政服務(wù)被認為是靈活就業(yè)、非正規(guī)就業(yè)。

（五）家政從業(yè)人員的勞動關(guān)系的“非正式性”

由于我國家政從業(yè)人員的主體均依靠中介或者親屬朋友關(guān)系尋找雇主，而雇主無法成為法律所確認的“用人單位”，因此，無法形成正式的雇傭關(guān)系，即使簽署勞動合同，也無法得到勞動法與勞動合同法的保護?！吨腥A人民共和國勞動法》（以下簡稱《勞動法》）適用于“在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織（以下統(tǒng)稱用人單位）和與之形成勞動關(guān)系的勞動者”。在現(xiàn)行法律框架下，《勞動法》對于勞動關(guān)系的界定排除了家政工與雇主形成的私人雇傭關(guān)系。與此同時，《中華人民共和國勞動合同法》（以下簡稱《勞動合同法》）規(guī)定該法律適用于“中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)、個體經(jīng)濟組織、民辦非企業(yè)單位等組織”。雇主與家政工無法形成正式的雇傭關(guān)系，家政工、雇主、家政公司其簽訂的三方合同也并非真正意義上的勞動合同；監(jiān)管上，《勞動保障監(jiān)察條例》中規(guī)定“對企業(yè)和個體工商戶（以下稱用人單位）進行勞動保障監(jiān)察”，雇主家庭被置于在監(jiān)察范圍之外，因此家政工權(quán)益受到侵害時難以依法維護自己的利益②，家政從業(yè)人員的勞動關(guān)系沒有得到勞動者主體法律的保護，一旦在工作過程中出現(xiàn)勞動糾紛，維護權(quán)益難度較大。

三、國際視角下家政從業(yè)人員“職業(yè)化”路徑選擇

（一）推動家政從業(yè)人員從非正規(guī)就業(yè)向正規(guī)就業(yè)轉(zhuǎn)變

推動在非正規(guī)經(jīng)濟就業(yè)的從業(yè)者向正規(guī)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變是國際勞工組織和世界各國政府的責(zé)任，將這些工人疏導(dǎo)到正規(guī)就業(yè)中，并為他們提供更好的社會和勞動保護，而這一任務(wù)的完成需要綜合配套的法律和政策體系。首先是通過立法來將非正規(guī)就業(yè)的從業(yè)者納入到法律保護框架中，使非正規(guī)經(jīng)濟中從業(yè)者擺脫非正規(guī)性進而納入到法律的保護。2011年6月，國際勞工組織第100屆年會高票通過了《家政工人保護公約》。該公約的通過標(biāo)志著國際社會開啟了對非正規(guī)經(jīng)濟勞動者保護的勞動法律之門，意味著國際勞動法對勞動者權(quán)利保護的范圍擴展至被視為典型的非正規(guī)經(jīng)濟活動的家政服務(wù)領(lǐng)域。但目前我國并沒有簽署此公約，參照國際經(jīng)驗，非正規(guī)經(jīng)濟占比比較高的國家和地區(qū)重點往往是放在將立法框架擴大到涵蓋非正規(guī)經(jīng)濟中的工人，并采取措施便利他們?nèi)谌胝?guī)經(jīng)濟，由于我國的勞動法和勞動合同法中規(guī)定只有與“用人單位”簽訂的合同才會納入以上法律保護，而雇主屬于個人，無法與家政從業(yè)人員簽訂正式合同，本研究認為可如像法國推行的拓展家政服務(wù)概念，將其拓展為個人服務(wù)業(yè)，通過拓展家政服務(wù)為個人服務(wù)進一步確立職業(yè)化定位，我國立法也應(yīng)當(dāng)考慮應(yīng)對《家政工人保護公約》，能否將家政服務(wù)員定位為勞動法律范疇之“工人”。

國際勞工局在2014年的《從非正規(guī)經(jīng)濟向正規(guī)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型》的報告中提出：通過制定扶持性政策和監(jiān)管環(huán)境，減少正規(guī)化過程中的障礙，從而降低向正規(guī)化轉(zhuǎn)型的成本，以減少非正規(guī)就業(yè)。同時，通過提高對正規(guī)化所帶來的好處和保護的認識，保護工人權(quán)利，增加正規(guī)化后的福利（為中小型和微型企業(yè)經(jīng)營發(fā)展服務(wù)，市場準(zhǔn)入，生產(chǎn)資源，信貸計劃，以及為非正規(guī)經(jīng)濟單位轉(zhuǎn)型升級提供的培訓(xùn)和促進計劃）；而我國國務(wù)院辦公廳在2019年出臺的《關(guān)于促進家政服務(wù)業(yè)提質(zhì)擴容的意見》指出，一是著力發(fā)展員工制家政服務(wù)企業(yè)，讓家政服務(wù)人員有組織可依靠。員工和家政服務(wù)公司形成勞動關(guān)系，家政從業(yè)人員才是真正意義上的“家政工”，作為員工被派遣到雇主家中服務(wù)，家政公司與家政服務(wù)人員簽訂勞動合同，按時足額支付與其提供的家政服務(wù)質(zhì)量、數(shù)量相匹配的薪酬待遇，并為其繳納“五險一金”，這是家政從業(yè)人員職業(yè)化的標(biāo)志。同時出臺稅收優(yōu)惠和社會減免政策，鼓勵家政服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)型到員工制，讓更多的家政從業(yè)人員進入到“正規(guī)”就業(yè)。但目前收稅優(yōu)惠與社保減免有時間限度，家政服務(wù)機構(gòu)轉(zhuǎn)型到員工制中的成本問題值得注意。

（二）參照香港經(jīng)驗

中國香港是菲傭的主要工作地區(qū)之一，也具有相對成熟的法律規(guī)范，在香港非正規(guī)就業(yè)的勞動關(guān)系中，香港的《雇傭條例》有專門的解釋，將雇傭關(guān)系的形成擴展到個人；如果雇主無法支付家政從業(yè)人員工資的話或者沒有買工傷保險，由兩個配套的基金：關(guān)于工資配套的破產(chǎn)欠薪基金和關(guān)于工傷保險的雇員補償援助基金，只要是雇傭關(guān)系，雇主無法支付工資，雇員可向破產(chǎn)欠薪基金申請工資補償；如果雇主沒有買工傷保險，萬一發(fā)生了工傷意外，雇主應(yīng)承擔(dān)的賠償會由基金先支付給員工，雇主的疏忽，有安全責(zé)任的額外補償，這個基金也會承擔(dān)。在我國目前立法無法將員工制之外的家政從業(yè)者納入保護的情況下，可嘗試建立類似以上基金，以對家政從業(yè)人員形成保護。

（三）擴寬我國社會保障面

就業(yè)非正規(guī)化的直接后果往往是缺乏提供社會保障的渠道。社會保障擴面的策略可在向正規(guī)化轉(zhuǎn)型過程中發(fā)揮重要作用，對婦女來說尤其如此，家政從業(yè)人員具有女性性別聚集效應(yīng)，其群體特征具有受歧視和在社會經(jīng)濟地位方面的弱勢特征，具有女性、移民和非正規(guī)就業(yè)特征的家政從業(yè)人員在就業(yè)能力和社會經(jīng)濟地位上處于弱勢，在我國，家政從業(yè)人員還以大齡農(nóng)村女性占主體，介于這一群體的特征，應(yīng)將社會保障的覆蓋面擴展到這一群體。

正如國際勞工組織包容性勞動力市場、勞動關(guān)系和工作條件部門主管菲利普·馬卡登表示，“考慮到這一女性主要有女性勞動力組成，高度易受歧視并且在社會和經(jīng)濟方面處于弱勢地位，將社會保護擴展至家政工人的政策是抗擊貧困和促進性別平等的關(guān)鍵要素?！?/p>

注釋：

①《有效保護家政工人：為制定勞動法提供的指導(dǎo)》. 國際勞工局，工作條件與就業(yè)司，工作條件與就業(yè)項目，產(chǎn)業(yè)和就業(yè)關(guān)系司—日內(nèi)瓦，2012.

②曹昂，王靖，陳沁園，丁麗.深圳市家政工生存狀況調(diào)研報告，2020，5.