解決土地儲(chǔ)備難點(diǎn)的組合創(chuàng)新策略

文／母國(guó)均

土地使用制度發(fā)展的歷史回顧

土地儲(chǔ)備是指縣級(jí)（含以上）國(guó)土資源主管部門(mén)為調(diào)控土地市場(chǎng)，促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開(kāi)發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)的行為。它是土地使用制度改革和深化的產(chǎn)物，是城市政府為城市建設(shè)和發(fā)展對(duì)土地資源的合理有序配置的重大改革，是土地使用制度改革的重要組成部分。它也是各級(jí)政府對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要方法。通過(guò)土地儲(chǔ)備，各級(jí)政府可以有計(jì)劃的干預(yù)調(diào)整土地供求，控制地價(jià)過(guò)快上漲，提高土地利用率，籌集社會(huì)福利和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建設(shè)資金，精準(zhǔn)施策，統(tǒng)籌提升地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率和質(zhì)量。

土地儲(chǔ)備體制機(jī)制創(chuàng)新探索階段。1996年上海市成立全國(guó)第一個(gè)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)上海市土地發(fā)展中心，隨后杭州南通等城市相繼成立了土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，土地儲(chǔ)備在全國(guó)各地迅速展開(kāi)。全國(guó)大多數(shù)市縣都相繼建立了土地收購(gòu)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，截止2003年全國(guó)已建立各級(jí)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)1600多家。由于國(guó)家并未對(duì)此做任何原則性的規(guī)定，各城市經(jīng)結(jié)合當(dāng)?shù)氐耐恋毓芾韺?shí)際，自主創(chuàng)新，各自建立土地儲(chǔ)備制度，并且在實(shí)踐中加強(qiáng)理論研究，不斷完善城市土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作，一直到2007年，經(jīng)過(guò)10年的發(fā)展和探索，主要形成了市場(chǎng)主導(dǎo)型、政府主導(dǎo)型和政府市場(chǎng)混合型三種土地儲(chǔ)備制度的運(yùn)作模式。

土地儲(chǔ)備體制機(jī)制創(chuàng)規(guī)范階段。2007年國(guó)家及時(shí)地對(duì)過(guò)去10年的發(fā)展實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)，由國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《土地儲(chǔ)備管理辦法》即國(guó)土資發(fā)[2007]277號(hào)文。從計(jì)劃管理、范圍、程序、開(kāi)發(fā)利用、土地供應(yīng)、資金管理等方面對(duì)土地儲(chǔ)備工作作了全面的規(guī)范，使長(zhǎng)期各自為陣、各自摸索的工作局面有了統(tǒng)一的規(guī)范和指引。在隨后的10年中，土地儲(chǔ)備工作繼續(xù)在各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)和城市建設(shè)中發(fā)揮巨大的資源支撐和宏觀調(diào)控作用。

土地儲(chǔ)備管理強(qiáng)化階段。黨的十九大以來(lái)，黨中央關(guān)于加強(qiáng)自然資源資產(chǎn)管理和防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)的需求，對(duì)進(jìn)一步規(guī)范土地儲(chǔ)備管理，增強(qiáng)政府對(duì)城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)市場(chǎng)的調(diào)控和保障能力，促進(jìn)土地資源的高效配置和合理利用提出了更高的要求。因此，2018年國(guó)土資源部、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀監(jiān)會(huì)對(duì)原“辦法”在機(jī)構(gòu)職能、業(yè)務(wù)資金、監(jiān)管等方面進(jìn)行了修訂并發(fā)布，即國(guó)土資規(guī)[2017]17號(hào)文。該辦法重申了土地儲(chǔ)備工作統(tǒng)一歸口國(guó)土資源主管部門(mén)、儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)為具有獨(dú)立法人資格的事業(yè)單位，同時(shí)明確了對(duì)儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)行名錄管理；在儲(chǔ)備計(jì)劃和入庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)及前期業(yè)務(wù)開(kāi)展方面提出了制訂土地儲(chǔ)備三年滾動(dòng)計(jì)劃及年度計(jì)劃的新要求，同時(shí)要求入庫(kù)土地必須是“凈地”并進(jìn)行不動(dòng)產(chǎn)登記，作價(jià)值評(píng)估和進(jìn)行必要的前期開(kāi)發(fā)；資金管理方面要求嚴(yán)格進(jìn)行土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理規(guī)定，納入預(yù)算管理，專(zhuān)款專(zhuān)用，特別強(qiáng)調(diào)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)所需日常費(fèi)用與儲(chǔ)備資金分賬核算，專(zhuān)項(xiàng)債券執(zhí)行專(zhuān)項(xiàng)規(guī)定。

土地儲(chǔ)備工作存在的難點(diǎn)問(wèn)題

經(jīng)過(guò)20多年的改革和發(fā)展，土地儲(chǔ)備對(duì)各地在推進(jìn)土地節(jié)約集約利用優(yōu)化土地配置；規(guī)劃實(shí)施和城市區(qū)域功能提升；實(shí)現(xiàn)公開(kāi)主動(dòng)供地，建設(shè)規(guī)范、高效的土地市場(chǎng)；增加政府收入，加快城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)起到了非常重要的作用。但隨著土地儲(chǔ)備工作的不斷深入，工作組建出現(xiàn)一些難點(diǎn)問(wèn)題日漸突出，需要進(jìn)一步加強(qiáng)體制機(jī)制創(chuàng)新來(lái)加以解決。

機(jī)構(gòu)缺位和人才不足問(wèn)題突出

土地儲(chǔ)備工作中，機(jī)構(gòu)的不健全和人才的缺乏就是一個(gè)在很多地方長(zhǎng)期存在的老大難問(wèn)題。有的地方雖有機(jī)構(gòu)，但規(guī)模小，級(jí)別低，難以綜合協(xié)調(diào)各部門(mén)和各方面的工作，有的地方有機(jī)構(gòu)牌子，但是與其他部門(mén)聯(lián)合辦公，即一套人馬，掛若干牌子，如某某事務(wù)中心，美其名曰便于開(kāi)展工作，其實(shí)嚴(yán)重影響了儲(chǔ)備工作的開(kāi)展。有的地方至今都還沒(méi)有正式獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，而將土地儲(chǔ)備職能放到其他事業(yè)單位，有的地方甚至變相放在國(guó)有企業(yè)，與《土地儲(chǔ)備管理辦法》中對(duì)機(jī)構(gòu)的規(guī)定嚴(yán)重背離。人才配置方面主要是體現(xiàn)在從事儲(chǔ)備工作人員總量嚴(yán)重不足，有些地方甚至是嚴(yán)重混崗，一人多崗的情況也大量存在，其次是專(zhuān)業(yè)人才，特別是懂業(yè)務(wù)的技術(shù)人才嚴(yán)重不足，這就對(duì)高標(biāo)準(zhǔn)、較好地完成儲(chǔ)備工作形成了制約，這種現(xiàn)象在內(nèi)陸欠發(fā)達(dá)地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。

土地資源短缺問(wèn)題日漸突出

經(jīng)過(guò)20多看的改革開(kāi)放和快速發(fā)展各地的城市建設(shè)日新月異，城市建設(shè)用地日益緊缺，特別是在沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市，各地省會(huì)城市以及受地型限制的山地城市。這些城市建設(shè)需求與有限資源之間的矛盾越來(lái)越突出，特別是新的自然資源管理部門(mén)成立以來(lái)，實(shí)施立體空間規(guī)劃管控，劃出了城市發(fā)展的邊線和永久基本農(nóng)田，生態(tài)保護(hù)線三條紅線使得缺少資源的地方這種矛盾更加突出。

土地儲(chǔ)備資金短缺問(wèn)題突出

土地儲(chǔ)備工作是一個(gè)資金需求量大，需求密集的工作，從前期的項(xiàng)目論證和可驗(yàn)開(kāi)始，到中間征收、購(gòu)買(mǎi)、收回，到后期的開(kāi)發(fā)、建設(shè)配套，以及土地入庫(kù)后的看護(hù)管理都需要大量的資金予以保障。多年的儲(chǔ)備工作實(shí)踐，資金問(wèn)題務(wù)必首先考慮。有的項(xiàng)目因資金缺乏已逐漸變成制約土地儲(chǔ)備工作深入開(kāi)展的“瓶頸”。成為了土地儲(chǔ)備需要解決的首要目標(biāo)和任務(wù)。

儲(chǔ)備土地管護(hù)困難的問(wèn)題突出

對(duì)于入庫(kù)的土地看護(hù)和管理是直接從事儲(chǔ)備實(shí)際工作老大難問(wèn)題。由于缺少專(zhuān)業(yè)專(zhuān)職的管護(hù)人員和資金，各地長(zhǎng)期存在在儲(chǔ)備土地上亂倒、亂棄、亂挖的現(xiàn)象；在儲(chǔ)備土地上種植、開(kāi)墾現(xiàn)象；更有甚者在儲(chǔ)備土地上的亂搭亂建現(xiàn)象和越界侵占儲(chǔ)備土地的情況，這些問(wèn)題引發(fā)了儲(chǔ)備土地使用時(shí)新的利益沖突，嚴(yán)重影響了儲(chǔ)備土地的高效有序使用，使國(guó)有資產(chǎn)被嚴(yán)重侵蝕。

解決土地儲(chǔ)備難題的組合創(chuàng)新

上述土地儲(chǔ)備工作中的問(wèn)題相互影響，必須結(jié)合相應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需求和法律法規(guī)體系，通過(guò)多種策略的組合創(chuàng)新，充分利用政府和市場(chǎng)兩種機(jī)制、兩種資源來(lái)加以有針對(duì)性地、系統(tǒng)化地解決。

依法設(shè)立專(zhuān)職機(jī)構(gòu)，建設(shè)市場(chǎng)化的專(zhuān)業(yè)團(tuán)隊(duì)

嚴(yán)格按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定設(shè)立專(zhuān)職機(jī)構(gòu)開(kāi)展土地儲(chǔ)備工作。針對(duì)一些地方人員編制和經(jīng)費(fèi)困難的情況，可創(chuàng)新機(jī)構(gòu)組織方式，采取專(zhuān)職機(jī)構(gòu)專(zhuān)門(mén)領(lǐng)導(dǎo)加聘用制的專(zhuān)業(yè)工作人員的模式。機(jī)構(gòu)專(zhuān)職領(lǐng)導(dǎo)由政府任命，在人才隊(duì)伍建設(shè)上引入臨聘專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才的機(jī)制。通過(guò)靈活的臨聘機(jī)制，快速解決當(dāng)前人才缺失的問(wèn)題，并根據(jù)工作需要，通過(guò)聘用和解聘機(jī)制進(jìn)行人才隊(duì)伍結(jié)構(gòu)優(yōu)化。如在前期項(xiàng)目策劃階段可聘用懂融資和策劃的專(zhuān)業(yè)人才，中后期階段可聘用懂工程造價(jià)和工程管理的人才。在領(lǐng)導(dǎo)核心穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，根據(jù)工作的不同階段的需要來(lái)靈活聘用專(zhuān)業(yè)工作人員，既節(jié)約了工資支出又能夠滿足工作對(duì)專(zhuān)業(yè)人才的需求。

創(chuàng)新征收儲(chǔ)備方式，加強(qiáng)多種土地的收儲(chǔ)利用

一是充分運(yùn)用法律賦予的各種征收儲(chǔ)備方式廣泛收儲(chǔ)，按照《土地儲(chǔ)備管理辦法》第八條的規(guī)定：納入土地儲(chǔ)備范圍的土地包括依法收回的土地、收購(gòu)的土地，行使優(yōu)先購(gòu)買(mǎi)權(quán)取得的土地、征收的土地。如依法收回的土地中有土地使用權(quán)到期的土地，依法收回的閑置土地、依法收回的違法用地等，需與相關(guān)部門(mén)建立有效的消息聯(lián)通機(jī)制主動(dòng)介入處理。二是要善于發(fā)現(xiàn)形成建設(shè)用地的新的切入點(diǎn)。比如四川省廣元市建立了對(duì)棄土場(chǎng)的利用新模式，增加了出備用地。廣元市是一個(gè)典型的山地城市，可用建設(shè)用地非常緊缺。城市建設(shè)形成大量棄土需要場(chǎng)所處置，這就為通過(guò)棄土場(chǎng)建設(shè)形成建設(shè)用地提供的需求和可能。為此，廣元市在2015年制訂了全市棄土場(chǎng)的統(tǒng)一規(guī)劃，對(duì)棄土場(chǎng)實(shí)行統(tǒng)一建設(shè)，統(tǒng)一供應(yīng)。通過(guò)這一模式，先后修建了4個(gè)棄土場(chǎng)，形成建設(shè)用地約1500畝，有效補(bǔ)充了中心城區(qū)建設(shè)用地不足的難題。取得了較好的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。

順勢(shì)而為，建立多層次土地儲(chǔ)備資金體系

在過(guò)去的長(zhǎng)期土地儲(chǔ)備工作實(shí)踐中，用于土地儲(chǔ)備的資金主要是財(cái)政的撥款，儲(chǔ)備土地出讓收益，銀行貸款，政府和社會(huì)資金合作模式（即PPP模式），政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債卷。這些籌集資金渠道在不同的歷史時(shí)期，都發(fā)揮了各自不同的積極作用，但也有各自的不足。如最早的融資手段主要是銀行貸款，但他的要求程序復(fù)雜，受?chē)?guó)家的調(diào)控政策影響大；政府和社會(huì)合作模式有利于吸收社會(huì)資金，彌補(bǔ)財(cái)政資金不足，提高項(xiàng)目建設(shè)效率。但也面臨投資收益及分?jǐn)偢鞣N風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目收入的利益糾葛；土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券作為政府采購(gòu)資金來(lái)源，應(yīng)當(dāng)跟土地儲(chǔ)備總體規(guī)模，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平政府債務(wù)水平還債能力相匹配。每一種融資手段在不同歷史時(shí)期，在政府大力鼓勵(lì)時(shí)，就是政策的“窗口期”，儲(chǔ)備工作就應(yīng)充分把握政策機(jī)遇，有所作為。目前因政府的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益增高，國(guó)家已不允許土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府融資平臺(tái)的職能，對(duì)政府與社會(huì)資本的合作也進(jìn)行了嚴(yán)格的控制和限制?，F(xiàn)在國(guó)家鼓勵(lì)發(fā)行土地儲(chǔ)備債券籌集資金，但對(duì)各地的負(fù)債總額進(jìn)行了嚴(yán)格的把控。因此作為土地儲(chǔ)備工作人員，必須熟知國(guó)家對(duì)土地儲(chǔ)備資金政策的“松”和“緊”的情況精準(zhǔn)把握，牢牢抓住政策的“窗口期”，對(duì)各種資金渠道進(jìn)行組合應(yīng)用，構(gòu)建起多層次、多渠道的資金體系，保障土地儲(chǔ)備資金需求。

因地制宜，建立多種形式的儲(chǔ)備土地管護(hù)機(jī)制

一是聘請(qǐng)專(zhuān)人看護(hù)，這種情況適用于中心城區(qū)具有看護(hù)條件，地塊上的建筑物不具備臨時(shí)利用價(jià)值的情況。二是對(duì)于地塊上具有可利用的建筑物可采取以租代守的方式，即以合理的租金抵扣看護(hù)費(fèi)用，既節(jié)約支出，又達(dá)到看護(hù)的目的。三是對(duì)于城市郊區(qū)，面積較大的地塊可聘當(dāng)?shù)卮褰M基層組織的干部兼職看護(hù)，他們對(duì)當(dāng)?shù)氐那闆r熟悉，住在本鄉(xiāng)本土，看護(hù)方便，支出的看護(hù)成本也不高。四是要與當(dāng)?shù)氐某枪堋?guó)土、建設(shè)執(zhí)法部門(mén)建立暢通的聯(lián)系機(jī)制，因?yàn)橥恋貎?chǔ)備機(jī)構(gòu)本身沒(méi)有執(zhí)法權(quán)，一旦發(fā)生違法行為和糾紛可及時(shí)通過(guò)執(zhí)法部門(mén)現(xiàn)場(chǎng)處置。