法治、經(jīng)濟“雙輪驅(qū)動”，支撐環(huán)境治理高水平推進
——以四川省為例

顧城天 劉冬梅

《關(guān)于構(gòu)建現(xiàn)代環(huán)境治理體系的指導意見》提出到2025年建立健全環(huán)境治理的領(lǐng)導責任體系、企業(yè)責任體系、全民行動體系、監(jiān)管體系、市場體系、信用體系、法律法規(guī)政策體系等七大體系的主要目標。七大體系中，法律法規(guī)政策體系是現(xiàn)代環(huán)境治理體系的基石，貫穿于整個治理體系，為其他所有體系提供行為依據(jù)和支撐。法律法規(guī)政策體系主要包括法治政策體系和經(jīng)濟政策體系。只有造好法治政策體系和經(jīng)濟政策體系“兩個輪子”，才能支撐并驅(qū)動環(huán)境治理體系駛?cè)氍F(xiàn)代化、高水平的快車道。以四川省為例，在分析其環(huán)境治理法律法規(guī)以及政策存在的主要問題基礎(chǔ)上，對四川省優(yōu)化法律法規(guī)政策體系進行思考，提出相關(guān)對策建議。

環(huán)境治理法律法規(guī)政策體系的內(nèi)在邏輯

發(fā)揮法律法規(guī)的規(guī)范和強制作用，踩好環(huán)境保護的“剎車”

法者，治之端也。以法律紅線守住生態(tài)底線，是實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境善治的有力抓手。要構(gòu)建形成立法精細、執(zhí)法嚴明、司法公正、守法誠信、行政合法的生態(tài)環(huán)境法律法規(guī)體系，政府要依法行政，企業(yè)和社會公眾要依法辦事，環(huán)境治理的制度、體制、機制必須符合法律的規(guī)定，為四川省生態(tài)環(huán)境保護提供更有約束力和更具剛性的法律保障。

發(fā)揮標準的法規(guī)管理和技術(shù)引領(lǐng)雙重功能，系緊環(huán)境保護的“安全帶”

環(huán)境標準是依法開展生態(tài)環(huán)境保護工作的技術(shù)依據(jù)，是立法、執(zhí)法的尺度，是環(huán)境規(guī)劃中環(huán)境質(zhì)量目標的體現(xiàn)，是環(huán)境影響評價的準繩。要建立完善與四川省經(jīng)濟社會發(fā)展水平及生態(tài)環(huán)境管理需求相適應(yīng)的生態(tài)環(huán)境標準體系，對標先進地區(qū)進行填平補齊，制修訂一批關(guān)鍵生態(tài)環(huán)境地方標準，提高適用性、協(xié)調(diào)性和完整性，充分發(fā)揮標準對改善環(huán)境質(zhì)量、防范環(huán)境風險的積極作用。

發(fā)揮財稅政策的宏觀調(diào)控作用，握穩(wěn)環(huán)境保護的“方向盤”

環(huán)境資源具有外部性和準公共物品的特點，為環(huán)境保護提供財力支持與制度保障是政府財稅政策的重要職責。一是實施財政政策直接調(diào)節(jié)，通過預(yù)算的安排和財政支出直接用于改善環(huán)境、治理污染。二是實施稅收政策間接調(diào)節(jié)，通過征稅政策來限制污染物的排放，通過稅收激勵或減免政策來促進綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。要進一步提高財稅政策功能，不斷優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，完善各項稅費政策，創(chuàng)新財稅體制機制，形成有利于環(huán)境保護的財稅政策組合，發(fā)揮宏觀調(diào)控和資金引導作用。

發(fā)揮金融政策對環(huán)境治理的輸血供氧作用，加大環(huán)境保護的“油門”

環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要大量的前期投資并且有較長的投資回收期，因此環(huán)保產(chǎn)業(yè)必須有獨特的融資渠道。健全完善綠色金融的相關(guān)政策，充分發(fā)揮綠色信貸、綠色債券、綠色保險等金融產(chǎn)品的作用，可以在很大程度上緩解政府、企業(yè)面臨的融資瓶頸。要充分運用金融的聚斂功能，引導眾多分散的小額資金匯聚成為可以投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)擴大再生產(chǎn)的資金集合；充分發(fā)揮金融的資源配置功能，引導資金和社會資源流向最有發(fā)展?jié)摿Φ沫h(huán)保領(lǐng)域和綠色企業(yè)。通過金融市場的運作為生態(tài)環(huán)境保護提供更多資金投入，為生態(tài)產(chǎn)業(yè)化和產(chǎn)業(yè)生態(tài)化提供政策支撐和行為激勵，推動環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展協(xié)同共進。

法律法規(guī)政策體系的內(nèi)在邏輯圖見圖1。

圖1 法律法規(guī)政策體系的內(nèi)在邏輯圖

四川省環(huán)境治理法律法規(guī)以及政策存在的主要問題

近年來，四川省深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想和習近平總書記對四川工作系列重要指示精神，強力推進生態(tài)環(huán)境治理的法治建設(shè)和政策創(chuàng)新，為四川省環(huán)境質(zhì)量的連年好轉(zhuǎn)提供了強大保障。但是對照“十四五”時期人民群眾對優(yōu)美生態(tài)環(huán)境、優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品日益增長的需要，迎接建設(shè)“美麗四川”的新征程，生態(tài)環(huán)境治理的法治政策體系和經(jīng)濟政策體系仍有待加強和完善。

一是在法治政策體系方面，“十三五”期間四川省持續(xù)創(chuàng)新重點領(lǐng)域立法，出臺《四川省固體廢物污染環(huán)境防治條例》等19部地方性法規(guī)；始終保持嚴格執(zhí)法，2016—2019年四川省共辦理環(huán)境違法案件26 000余件；制定出臺《四川省岷江、沱江流域水污染物排放標準》等地方標準，生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域法律法規(guī)標準逐步完善。但還存在地方立法質(zhì)量仍需加強、行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)不足、行政執(zhí)法與刑事司法銜接不暢、部分企業(yè)守法意識淡薄、地方標準制修訂工作相對滯后、標準評估機制不健全、標準技術(shù)支撐不足等問題。

二是在經(jīng)濟政策體系方面，四川省出臺《四川省生態(tài)環(huán)境專項資金管理辦法》，規(guī)范環(huán)保專項資金管理，2019年爭取中央、省級環(huán)保專項資金19.16億元、23.62億元，同比增長12.64%，51.22%。印發(fā)《四川省推進流域橫向生態(tài)保護補償獎勵政策實施方案》等政策文件，健全流域生態(tài)補償機制。全面實施《環(huán)境保護稅法》，落實節(jié)能環(huán)保稅收優(yōu)惠政策和資源綜合利用稅收優(yōu)惠政策。出臺《四川省綠色金融發(fā)展規(guī)劃》，積極探索綠色金融發(fā)展的有效途徑和方式，支持綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展。但是四川省環(huán)保投入主要依靠政府財政投入和國債資金，政府以及排污企業(yè)以外的市場主體發(fā)揮的作用還不夠充分，環(huán)保融資渠道仍然比較窄，利用資本市場融資的比例相對較低；綠色信貸、綠色基金、綠色債券等金融工具運用較少；環(huán)境權(quán)益交易市場整體流動性不足、活躍度不高，還未形成聚集效益。

對四川省優(yōu)化法律法規(guī)政策體系的思考

堅持法治引領(lǐng)，完善法律法規(guī)

圍繞“立法+執(zhí)法+司法+守法”的主線思路完善環(huán)境治理法律法規(guī)體系。立法方面，一是推進重點領(lǐng)域立法，研究制定以水污染防治、水生態(tài)修復、水資源保護“三水共治”為導向的主要流域水環(huán)境保護條例，推進土壤、濕地等重點生態(tài)環(huán)境要素領(lǐng)域立法。二是鼓勵地方精細化立法，支持有立法權(quán)的市（州）針對生態(tài)環(huán)境治理的地方特定問題開展小切口立法。三是開展立法后評估，建立地方生態(tài)環(huán)境立法后評估指標體系，明確立法后評估工作程序。執(zhí)法方面，一是深化綜合行政執(zhí)法改革，全面推行行政執(zhí)法公示制度、執(zhí)法全過程記錄制度、重大執(zhí)法決定法制審核制度。二是推進執(zhí)法標準化，出臺四川省生態(tài)環(huán)境執(zhí)法工作規(guī)范，明確具體執(zhí)法守則，統(tǒng)一全省生態(tài)環(huán)境行政執(zhí)法行為規(guī)范、執(zhí)法流程和執(zhí)法文書。司法方面，一是設(shè)立專門機構(gòu)，在四川省高級人民法院和具備條件的中基層人民法院調(diào)整設(shè)立專門的環(huán)境審判機構(gòu)，統(tǒng)一涉生態(tài)環(huán)境案件的受案范圍、審理程序等。二是強化行政執(zhí)法與刑事司法銜接，建立生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法機關(guān)、公安機關(guān)、檢察機關(guān)、審判機關(guān)信息共享、案情通報、案件移送制度。三是嚴格生態(tài)環(huán)境損害賠償，對損害生態(tài)環(huán)境的行為依法依規(guī)追究賠償責任，加快推進四川省生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估隊伍和機構(gòu)建設(shè)。守法方面，一是建立守法激勵制度，每年評定并發(fā)布四川省生態(tài)環(huán)境守法標桿企業(yè)名單，在生態(tài)環(huán)境行政審批事項上對其開辟“綠色通道”。二是推進示范建設(shè)，梯次推進四川省生態(tài)環(huán)境法治示范區(qū)創(chuàng)建；建立動態(tài)跟蹤管理機制，定期開展跟蹤評估。三是加強法治宣教，組織開展“6·5”環(huán)境日、“12·4”國家憲法日等集中普法宣傳；開展以案釋法、旁聽庭審、警示教育等學法活動；組建生態(tài)環(huán)境法律咨詢專家團隊，為社會公眾提供免費、權(quán)威的法律咨詢及宣貫解讀服務(wù)。

強化標準引導，健全環(huán)保標準

圍繞“創(chuàng)新機制+健全體系”的主線思路健全生態(tài)環(huán)境治理標準。創(chuàng)新機制方面，一是建立專家技術(shù)平臺，成立四川省生態(tài)環(huán)境標準化技術(shù)委員會，支撐全省生態(tài)環(huán)境標準研究和制修訂工作。二是建立標準化工作機制，制定四川省生態(tài)環(huán)境標準立項指南，推進形成科學的標準工作機制和平臺。三是強化標準銜接，做好生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃、環(huán)境保護標準與產(chǎn)業(yè)政策的銜接配套，注重新舊標準銜接，合理設(shè)置標準實施過渡期。四是加大標準實施評估力度，建立標準實施信息反饋和評估機制，及時研判標準執(zhí)行情況，研究修訂標準的必要性與可行性。健全體系方面，一是持續(xù)開展標準研制，完善生態(tài)環(huán)境地方標準體系，加強大氣、水、土壤污染防治等重要生態(tài)環(huán)境標準研制與實施；研究制定綠色制造標準、生態(tài)產(chǎn)業(yè)標準、綠色金融標準、環(huán)境與健康標準等省級推薦性標準。二是推進川渝標準體系協(xié)同發(fā)展，對標先進區(qū)域生態(tài)環(huán)境標準，開展川渝兩地標準協(xié)同研究。三是推動綠色認證，鼓勵開展各類涉及環(huán)境治理的綠色認證制度，發(fā)揮綠色認證促進生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值實現(xiàn)的作用。

注重促控結(jié)合，加強財稅支持

圍繞“財政保障引導+稅收杠桿調(diào)節(jié)”的主線思路健全環(huán)境治理財稅政策。財政保障引導方面，一是劃分財政支出責任，理順省級財政和市縣級財政關(guān)于承擔生態(tài)環(huán)境、自然資源方面的支出責任，省級財政資金重點向解決全省性、重點區(qū)域流域、跨區(qū)域等環(huán)境問題傾斜，市縣財政承擔當?shù)刂饕h(huán)境治理支出責任。二是完善財政資金投入，建立健全常態(tài)化、可持續(xù)、穩(wěn)定的各級政府環(huán)境治理財政資金投入機制，完善基于生態(tài)環(huán)境質(zhì)量改善的財政資金分配機制，優(yōu)化財政資金在生態(tài)環(huán)境保護和綠色發(fā)展中的投入方式和補貼方向，提升資金使用績效。三是健全生態(tài)保護補償機制，探索構(gòu)建覆蓋范圍更廣、補償方式更多元化的生態(tài)補償機制，繼續(xù)實施流域橫向生態(tài)保護補償機制，探索引入市場機制和社會資金參與生態(tài)補償。稅收杠桿調(diào)節(jié)方面，一是嚴格執(zhí)行環(huán)保稅法抑制排污，將稅費征收與“誰污染、誰付費”的政策導向相結(jié)合，貫徹落實現(xiàn)行資源綜合利用、污染物減排減稅，以及污水處理費和城鎮(zhèn)垃圾處理費等相關(guān)稅費政策。二是實行稅收優(yōu)惠助力環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺四川省環(huán)保相關(guān)企業(yè)所得稅優(yōu)惠目錄，促進企業(yè)加強綠色技術(shù)創(chuàng)新和綠色產(chǎn)業(yè)投資；擴大從事污染防治的第三方企業(yè)的所得稅優(yōu)惠范圍，探索增值稅等其他稅種的優(yōu)惠政策。

激發(fā)綠色動能，完善金融扶持

圍繞“活化投融資機制+豐富環(huán)境權(quán)益交易”的主線思路健全環(huán)境治理金融政策?；罨度谫Y機制方面，一是搭建政府投融資平臺，整合環(huán)保部門現(xiàn)有事業(yè)單位技術(shù)資源和分散在省級各部門的各種環(huán)保類投資，組建四川省環(huán)境保護投資公司，設(shè)立四川省綠色發(fā)展基金、土壤污染防治基金。二是創(chuàng)新綠色金融產(chǎn)品和服務(wù)，鼓勵符合條件的金融機構(gòu)和企業(yè)發(fā)行綠色債券，募集資金用于支持生態(tài)修復、污染治理、發(fā)展綠色產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域；支持證券期貨經(jīng)營機構(gòu)圍繞綠色發(fā)展開發(fā)綠色投資產(chǎn)品，滿足綠色產(chǎn)業(yè)投融資需求；推動環(huán)境污染責任保險發(fā)展，在環(huán)境高風險領(lǐng)域研究建立環(huán)境污染強制責任保險制度，支持保險機構(gòu)創(chuàng)新綠色保險產(chǎn)品和服務(wù)。三是完善綠色投融資模式，利用政府和社會資本合作（PPP）模式擴大綠色投資，推動綠色項目PPP資產(chǎn)證券化；鼓勵發(fā)展重大環(huán)保裝備融資租賃；探索將生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)提供的生態(tài)產(chǎn)品價值進行抵質(zhì)押融資。豐富環(huán)境權(quán)益交易方面，一是大力推進排污權(quán)交易，嚴格落實排污許可證制度，規(guī)范排污權(quán)出讓方式，加強排污權(quán)交易管理；探索開展跨市（州）行政區(qū)域的排污權(quán)交易，推動成德眉資區(qū)域開展排污權(quán)交易試點工作，逐步建立覆蓋四川省的排污權(quán)交易市場。二是探索自然生態(tài)資源權(quán)益交易，推動市縣開展自然資源負債表編制工作，全面摸清生態(tài)家底并建立自然資源實物量賬戶；開展自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記，清晰界定各類自然生態(tài)資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)主體權(quán)力；統(tǒng)籌推進自然生態(tài)資源資產(chǎn)交易平臺和服務(wù)體系建設(shè)。三是深化用能權(quán)交易，做好用能權(quán)交易規(guī)則及交易流程優(yōu)化，逐步擴大納入用能權(quán)交易行業(yè)范圍。四是加快推動碳排放權(quán)交易，積極參與全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)，建設(shè)輻射西部的全國碳市場能力建設(shè)中心；研究制定《四川省碳排放權(quán)交易管理辦法》，促進溫室氣體自愿減排量開發(fā)和交易，實施重點行業(yè)碳資產(chǎn)管理能力提升行動。