治理現(xiàn)代化視閾下行政監(jiān)管模式創(chuàng)新初探

關(guān)鍵詞 治理現(xiàn)代化 行政監(jiān)管 模式 創(chuàng)新

作者簡介：張玨芙蓉，中共青島市委黨校法學(xué)教研部，博士，講師，研究方向：憲法與行政法學(xué)。

中圖分類號(hào)：D630.9 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.173

一、行政監(jiān)管模式創(chuàng)新之緣起

（一）行政審批制度改革深化的現(xiàn)實(shí)需要

隨著行政審批制度改革的推進(jìn)，市場準(zhǔn)入門檻降低，如何在激活市場主體活力的情況下，規(guī)避市場機(jī)制弊端，這是市場監(jiān)管及需要解決的問題，一些管理部門由于制度慣性，堅(jiān)守“以批代管、只批不管”的做法，使加強(qiáng)事中事后監(jiān)管成為當(dāng)務(wù)之急。同時(shí)，市場準(zhǔn)入門檻的降低又將多元化的市場主體引入，不同類型的市場主體導(dǎo)致監(jiān)管方式和手段的復(fù)雜化。隨著而來的寬松的市場環(huán)境使市場主體數(shù)量快速增長，但相對(duì)而言，監(jiān)管機(jī)構(gòu)與人員的增長速度緩慢。監(jiān)管主體與監(jiān)管對(duì)象數(shù)量上，比例失衡加劇，這也加劇了監(jiān)管部門的任務(wù)，人手不足的客觀存在也是導(dǎo)致監(jiān)管問題的原因。

（二）大市場監(jiān)管體制改革縱深發(fā)展引領(lǐng)模式創(chuàng)新

在大市場監(jiān)管體制之下，橫向間的權(quán)責(zé)逐漸明確，但是縱向府際間的職責(zé)體系仍需完善，尤其基層監(jiān)管單位與執(zhí)法人員的權(quán)利、責(zé)任落實(shí)問題以及如何找到適合自身的監(jiān)管模式。建立大市場監(jiān)管體制的初衷是形成良好的市場競爭機(jī)制，需要在一定程度上放松監(jiān)管，如何需求平衡點(diǎn)，需求有效的監(jiān)管模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管方式的創(chuàng)新，如何在此基礎(chǔ)鞏固改革，推深改革，激活市場主體活力，是當(dāng)下需要思考的問題。

二、監(jiān)管模式創(chuàng)新之理念

（一）治理理念

治理不一定依靠國家強(qiáng)制力，其主體不限于政府機(jī)關(guān)，其方式超越自上而下的命令和強(qiáng)制，而強(qiáng)調(diào)上下互動(dòng)、合作協(xié)商、參與引導(dǎo)等非正式制度安排。政府監(jiān)管作為治理的一部分，必然隨著治理理念的變化而變化，二者呈現(xiàn)融合的趨勢——治理理念下的監(jiān)管透著柔性的光輝 ，二者融合的過程貫通以政府監(jiān)管發(fā)展與改革的過程，這其中涉及以實(shí)現(xiàn)社會(huì)資源最優(yōu)配置為目的的政府角色的重新定位，當(dāng)然具體表現(xiàn)為執(zhí)法方式的變革。治理理念之下的多元主體，最重要的兩個(gè)代表是政府與社會(huì)?！胺殴芊备母锎蟊尘跋碌谋O(jiān)管方式變革直接反應(yīng)了政府與社會(huì)——權(quán)力與權(quán)利的良性互動(dòng)，這也是治理最重要的特征之一。從管理到治理的過程也反應(yīng)了政府與社會(huì)關(guān)系變化的過程，而政府監(jiān)管作為政府職權(quán)的典型代表在轉(zhuǎn)化的過程中必然帶有治理的色彩。作為政府治理的主要手段，它的轉(zhuǎn)變必然順應(yīng)了治理的需求，體現(xiàn)了市場與政府關(guān)系的緩和，治理的柔性特征助產(chǎn)柔性監(jiān)管模式。治理理念之下的監(jiān)管更強(qiáng)調(diào)柔性監(jiān)管方式，不是生硬的使用命令和強(qiáng)制，而是更注重激勵(lì)協(xié)商等非強(qiáng)制性手段的運(yùn)用。

（二）包容審慎理念

監(jiān)管包容審慎的理念，要求監(jiān)管者用創(chuàng)新的思維和發(fā)展的眼光看待問題，在接受優(yōu)點(diǎn)的同時(shí)，容忍當(dāng)下的缺點(diǎn)，大膽鼓勵(lì)創(chuàng)新和變革。包容原則的限度在于對(duì)公共利益，公共秩序的維護(hù)。尤其當(dāng)新的經(jīng)濟(jì)形勢與現(xiàn)有的法規(guī)存在一定沖突時(shí)，缺少規(guī)則監(jiān)管，可以運(yùn)用原則監(jiān)管的手段。這本身與法治原則并不沖突。在堅(jiān)持不侵害社會(huì)公共利益標(biāo)準(zhǔn)之下，應(yīng)符合一般法治原則的要求。當(dāng)然，包容審慎離不開法治的規(guī)范和約束，否則容易形成不正當(dāng)競爭，通過監(jiān)管方式變革將其納入法治的軌道，引導(dǎo)和規(guī)范新業(yè)態(tài)或產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。審慎重在對(duì)市場規(guī)則與市場秩序的主動(dòng)塑造，同時(shí)也折射出政府對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的底線。過分包容帶來的多元價(jià)值沖擊會(huì)導(dǎo)致競爭失序，這時(shí)就需要借助審慎理念對(duì)其進(jìn)行實(shí)踐審視。包容審慎原則，強(qiáng)調(diào)二者的同時(shí)性與互補(bǔ)性。

（三）協(xié)同合作理念

市場監(jiān)管領(lǐng)域的協(xié)同理念，要求監(jiān)管者不再作為唯一主導(dǎo)者存在，而應(yīng)該作為監(jiān)管多元主體之一、作為參與者的角色，共同構(gòu)建一張有效的社會(huì)控制網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管的目標(biāo)。在監(jiān)管制度創(chuàng)新的過程中，政府要發(fā)揮引領(lǐng)作用。明確各監(jiān)管主體的角色定位關(guān)系邊界和作用范圍。激勵(lì)引導(dǎo)，調(diào)動(dòng)各界社會(huì)公眾參與培育各種社會(huì)組織力量，形成聯(lián)動(dòng)協(xié)同，多元參與的監(jiān)管格局。政府要發(fā)揮主導(dǎo)性監(jiān)管主體的作用，以市場化為改革的基本導(dǎo)向，加強(qiáng)和完善行業(yè)協(xié)會(huì)自律監(jiān)管，最終構(gòu)建起行業(yè)自治、政府監(jiān)管、社會(huì)監(jiān)督的聯(lián)動(dòng)監(jiān)管體系，實(shí)現(xiàn)監(jiān)管領(lǐng)域的信息共享與合作聯(lián)動(dòng)。

三、監(jiān)管模式創(chuàng)新之路徑

（一）柔性監(jiān)管

探索激勵(lì)型監(jiān)管、協(xié)商性監(jiān)管以及指導(dǎo)型的自我監(jiān)管。激勵(lì)型監(jiān)管又稱，經(jīng)濟(jì)誘因型監(jiān)管是指行政主體使用經(jīng)濟(jì)誘因方式和手段，間接引導(dǎo)市場主體為或不為一定的行為，以實(shí)現(xiàn)其既定的政策目標(biāo)等行政活動(dòng)方式。 多與命令控制性監(jiān)管相對(duì)而言，將更多的主動(dòng)權(quán)賦予市場主體，通過行政獎(jiǎng)勵(lì)和一定程度的行政約束，又是市場主體爭先恐后的進(jìn)行創(chuàng)新或改革，以達(dá)到監(jiān)管的目的。我國當(dāng)前已開始從傳統(tǒng)命令行手段到柔性多元監(jiān)管手段的轉(zhuǎn)變，但仍然還在探索之中。首先應(yīng)從立法層面進(jìn)行規(guī)范。目前來看激勵(lì)型監(jiān)管，在一些立法當(dāng)中也有所體現(xiàn)，相當(dāng)大一部分是以促進(jìn)為名的立法，例如中小企業(yè)促進(jìn)法，清潔生產(chǎn)促進(jìn)法等。在這類立法當(dāng)中多借助于經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)等手段。還有一部分立法，雖不以促進(jìn)文明，但有些條款當(dāng)中也體現(xiàn)出激勵(lì)型監(jiān)管的方式。如環(huán)境噪聲污染防治法當(dāng)中規(guī)定對(duì)在環(huán)境噪聲污染防治方面成績顯著的單位和個(gè)人，由人民政府給予獎(jiǎng)勵(lì)。但受傳統(tǒng)攻擊理念及模式的影響。監(jiān)管立法多帶有命令控制色彩。在某些手段，制度架構(gòu)，程序設(shè)置及救濟(jì)制度方面，仍然存在立法空白。激勵(lì)型監(jiān)管雖在一定程度上也借助行政約束。但總體是一種授益性行政行為，并且涉及大量自由裁量權(quán)的行使問題。因而對(duì)制度架構(gòu)的公平公正性，要求更高。對(duì)此類裁量權(quán)的規(guī)制，主要借助法治手段，而法治手段的重點(diǎn)應(yīng)在對(duì)監(jiān)管程序及救急手段的規(guī)范和約束，同時(shí)應(yīng)該配合行政訴訟原告資格等內(nèi)容的調(diào)整。

協(xié)商性監(jiān)管作為一種新興的監(jiān)管方式，處于對(duì)傳統(tǒng)監(jiān)管方式的補(bǔ)充地位。協(xié)商性監(jiān)管是在主體間性理論架構(gòu)之下的非強(qiáng)制性行政規(guī)制方式，體現(xiàn)了與市場經(jīng)濟(jì)相一致的契約精神以及政策形成的民主性。協(xié)商性監(jiān)管的程序包括協(xié)商監(jiān)管政策的形成過程與政策的實(shí)施過程，其核心是協(xié)商監(jiān)管政策的形成過程。不論其監(jiān)管主體是誰，對(duì)政策形成過程的把握是制度構(gòu)建的核心，以凸顯此過程對(duì)雙方主體身份的尊重以及雙方之間的互動(dòng)協(xié)調(diào)。

（二）原則+規(guī)則監(jiān)管

法律原則是指為法律規(guī)則提供某種基礎(chǔ)或本源的綜合性、指導(dǎo)性的價(jià)值準(zhǔn)則或規(guī)范，對(duì)某一類行為、某一法律部門或者全部法律體系均通用的價(jià)值準(zhǔn)則。法律原則具有較，寬泛的覆蓋面和適用的靈活性。因此，行政監(jiān)管除了必須堅(jiān)持運(yùn)用法律規(guī)則之外，還應(yīng)當(dāng)遵循法律原則的要求。

轉(zhuǎn)型時(shí)期中國政府對(duì)市場的微觀干預(yù)面臨兩大任務(wù)，一是從包攬一切社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)中有限退出淡化與市場經(jīng)濟(jì)不相符合的行政統(tǒng)治和壟斷能力。 這一過程是政府公權(quán)力逐漸褪去的過程中，必然短暫出現(xiàn)一些公權(quán)力無權(quán)監(jiān)管或監(jiān)管不力的空間，此時(shí)原則監(jiān)管應(yīng)發(fā)揮應(yīng)有的作用。二是對(duì)傳統(tǒng)行政權(quán)力進(jìn)行重構(gòu)，確立和加強(qiáng)市場行政監(jiān)管權(quán)力，以恰當(dāng)?shù)谋O(jiān)管方式引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型。這其中涉及到監(jiān)管方式的轉(zhuǎn)型，而覆蓋整個(gè)法律體系的法治原則對(duì)于監(jiān)管方式轉(zhuǎn)型發(fā)揮了指引作用。同時(shí)還有利于將非正式的程序及規(guī)則引入正式制度建構(gòu)當(dāng)中，而被社會(huì)普遍價(jià)值觀所融合的法律原則能有效的防止行政公權(quán)力重構(gòu)中的權(quán)力異化。

原則監(jiān)管的基礎(chǔ)論述在于市場經(jīng)濟(jì)行政監(jiān)管權(quán)力存在的前提和基礎(chǔ)，而法治是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然要求。符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律及法治要求，是政府原則監(jiān)管體系構(gòu)建的標(biāo)準(zhǔn)。但是法律原則的準(zhǔn)確適用是建立在對(duì)原則的準(zhǔn)確理解和把握的基礎(chǔ)之上。法律原則的模糊性既是其優(yōu)勢也是其劣勢，一方面能更好的適應(yīng)社會(huì)生活的復(fù)雜化和多樣性，適應(yīng)劇烈變革的時(shí)代需求。但其模糊性也對(duì)原則的解釋及共識(shí)的達(dá)成帶來困難。這就應(yīng)嚴(yán)格把握原則監(jiān)管的適用時(shí)機(jī)，遵循禁止向一般條款逃逸原則。同時(shí)提高執(zhí)法者對(duì)法律原則適用和解釋的水平。當(dāng)多元主體對(duì)原則的解釋不能達(dá)成共識(shí)時(shí)，要借助完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。

（三）合作監(jiān)管

合作監(jiān)管的理論基礎(chǔ)在于公權(quán)力與私權(quán)利的良性互動(dòng)。它是指為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的目標(biāo)而采取的監(jiān)管的合作形式，即由多方主體采用多種手段，在監(jiān)管領(lǐng)域互相作用的一種監(jiān)管模式。 其主要由國家監(jiān)管和自我監(jiān)管兩部分組成，兼具了國家監(jiān)管和自我監(jiān)管的優(yōu)勢。自我監(jiān)管具有靈活性、專業(yè)性、成本低、效益高的優(yōu)點(diǎn)，同時(shí)具有不可避免的缺點(diǎn)，容易出現(xiàn)損害競爭、侵害公共利益等追求私利的行為。合作監(jiān)管模式能發(fā)揮二者的互補(bǔ)作用。

傳統(tǒng)的自我監(jiān)管是涉及一個(gè)純粹私權(quán)利領(lǐng)域的治理系統(tǒng)，在這個(gè)系統(tǒng)中，社會(huì)團(tuán)體根據(jù)自己制定的規(guī)則運(yùn)作。市場主體的多元化的趨勢以及治理現(xiàn)代化的提高所帶來的治理效益，為私主體和公權(quán)力主體之共同追求。自我監(jiān)管模式所具備的傳統(tǒng)監(jiān)管模式欠缺的優(yōu)點(diǎn)，也逐漸被政府公權(quán)力領(lǐng)域發(fā)現(xiàn)，如何能取長補(bǔ)短，發(fā)揮二者的優(yōu)勢?？赡苁窍乱徊奖O(jiān)管方式轉(zhuǎn)型，應(yīng)該著重探討的問題。兩種監(jiān)管模式的融合具有必然性和可行性：監(jiān)管目的的一致性。合作監(jiān)管中的私人和公權(quán)力機(jī)構(gòu)，其合作的目的都在于實(shí)現(xiàn)某種公共利益，以此維護(hù)各自追尋的某種特定價(jià)值。其次，合作主體之間具有依賴性，以此為基礎(chǔ)，通過談判和反思達(dá)成共識(shí)、建立互信，實(shí)現(xiàn)信息資源的互通有無和相互交換?！氨O(jiān)管首先是在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中發(fā)育，用以彌補(bǔ)市場缺陷的一種行為和過程，監(jiān)管產(chǎn)生的環(huán)境就強(qiáng)調(diào)了這不是簡單的命令與控制，而是政府在協(xié)商各利益相關(guān)者的利益立場后確立監(jiān)管規(guī)則和程序，授權(quán)相應(yīng)的機(jī)構(gòu)（監(jiān)管者）”。 合作模式建構(gòu)的重點(diǎn)在于合理界定合作監(jiān)管適用范圍、通過契約的形式設(shè)定監(jiān)管目標(biāo)、規(guī)范監(jiān)管運(yùn)行、明確合作監(jiān)管責(zé)任分擔(dān)和評(píng)估體系。在規(guī)范已有合作監(jiān)管模式的基礎(chǔ)上，探索創(chuàng)新新型合作監(jiān)管模式。

注釋：

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