典型國家農(nóng)業(yè)水價政策對我國農(nóng)業(yè)水價改革的啟示

（作者單位：水利部機關(guān)服務(wù)局 100053）

基于經(jīng)濟社會發(fā)展水平、國體政體、國家結(jié)構(gòu)、國情水情等因素考慮，本文選取美國、日本、印度三個國家作為典型，從基本情況、農(nóng)業(yè)水價形成機制、農(nóng)業(yè)用水補貼政策、節(jié)水獎勵政策等方面分析這些國家農(nóng)業(yè)水價政策和制度情況，借鑒其先進做法與經(jīng)驗，對我國農(nóng)業(yè)水價綜合改革有著重要的參考價值。

一、美國農(nóng)業(yè)水價政策

1.基本概況

美國按照回收部門建設(shè)成本和運行維護成本的原則來制定農(nóng)業(yè)水價，充分考慮農(nóng)民對水價的承受能力，但農(nóng)業(yè)灌溉水價和成本因地理位置、水源及制度安排而異。早期，聯(lián)邦政府為鼓勵人們到西部干旱地區(qū)定居和開發(fā)，實行比較低廉的灌溉水價政策，1902年頒布《墾務(wù)法》，成立美國墾務(wù)局促進西部地區(qū)灌溉發(fā)展。隨著水資源日漸匱乏，行業(yè)用水競爭日漸激烈，能源價格日漸上漲，美國大部分地區(qū)的灌溉成本和價格都在不斷上漲。1982 年、1992 年頒布的《墾務(wù)法改進法案》要求大力提高農(nóng)場灌溉水價，灌溉用水的價格應(yīng)能夠完全償還運行和維護成本。

由于美國各地灌溉用水權(quán)限、水資源分配和設(shè)施建設(shè)等不同，灌溉水價差別較大。一些擁有河岸用水權(quán)或簽署了聯(lián)邦政府交易協(xié)議的農(nóng)民用水價格很低（5～10 美元/1000m3），其他未享受上述優(yōu)惠條件或者需從各州灌溉機構(gòu)購水的農(nóng)民則要付出更高的水價（20～100 美元/1000m3）；甚至有些農(nóng)民為了確保灌溉用水，需通過市場交易購水，其中部分灌溉水價超過100 美元/1000m3。

2.水價形成機制

美國從事地表水和地下水分配和銷售的機構(gòu)眾多，水價由供水機構(gòu)確定，但美國規(guī)定供水機構(gòu)為非盈利性。由于美國各地灌溉用水權(quán)限、水資源分配和設(shè)施建設(shè)等不同，灌溉水價構(gòu)成及核算也顯著不同，本文重點以加利福尼亞州中央河谷項目為例，分析水價形成機制。

中央河谷項目是由美國墾務(wù)局開發(fā)，于1935 年獲批建設(shè)的水利工程，該項目85%的供水用于灌溉。中央河谷項目的灌溉區(qū)最初簽訂的是40 年的合約，合約規(guī)定了水輸送的固定費用和長期的成本無息償還費用，固定費用不隨運行和維護成本的增加而上漲，總體上灌溉區(qū)支付的水費收入低于中央河谷項目的運行和維護成本。

1982 年，美國國會通過了《墾務(wù)改革法案》，要求在所有的新合約中，灌溉用水的價格應(yīng)能夠完全償還運行和維護的成本。最初的《墾務(wù)法》規(guī)定，聯(lián)邦政府對于灌溉的補貼面積上限為65hm2自有土地。1982 年的法案將這一上限提高為390hm2自有的或租賃的土地。對于390hm2之外的土地，農(nóng)民必須支付全額的用水償還成本費用。此外，1986 年頒布一項法令賦予內(nèi)政部長調(diào)整水價的權(quán)力，即在2030 年之前，如果水價過低，不足以完全支付項目的專項資本償還義務(wù)，則可以進行水價調(diào)整。

1992 年美國國會通過了《中央河谷改進法案》（CVPIA），該法案提出實行累進定價法。按照規(guī)定，將用水量按歷史合同水量的百分比劃分為80%以下、80%～90%和90%～100%三級。上述水價中不僅包括了成本回收收費，也包含了環(huán)境修復(fù)收費。受上述法案的影響，近年來加利福尼亞州中央河谷的灌溉用水價格顯著提升。除聯(lián)邦用水費用之外，農(nóng)民還必須向灌溉區(qū)支付服務(wù)和輸送費用。這些費用通常是用來償還灌溉區(qū)設(shè)施的資本成本，以及每年運行、維護和維修的成本。

3.灌溉補貼政策

美國西部地區(qū)最大的公有灌溉承包商是美國墾務(wù)局，開發(fā)項目成本根據(jù)受益人的受益比例進行分攤。早期項目為鼓勵西部地區(qū)農(nóng)業(yè)開發(fā)，減輕農(nóng)民負擔(dān)，國會指導(dǎo)墾務(wù)局根據(jù)農(nóng)民的支付能力制定償還計劃，并批準農(nóng)民享受三種類型的補貼：①對于項目建設(shè)成本的無息償還，實質(zhì)上就是聯(lián)邦政府提供補貼；②當灌溉項目的成本高于農(nóng)民的支付能力，聯(lián)邦政府可以免除部分分攤給項目受益人的成本；③在特殊情況下，聯(lián)邦政府可根據(jù)特定法律，部分減免或全部免除農(nóng)民的償還義務(wù)。

美國灌溉用水補貼雖然增加了農(nóng)場的收益福利，同時也降低了農(nóng)場在加強水資源管理、提高用水效率方面的努力。考慮到鼓勵農(nóng)場和干旱地區(qū)提高用水效率，調(diào)減部分灌溉用水，保障環(huán)境用水量，減少環(huán)境污染等因素，聯(lián)邦政府對灌溉用水的補貼不斷降低，免除資本償還或延長無息償還周期等政策的數(shù)量和比重逐漸減少，州立水務(wù)機構(gòu)和當?shù)厮畡?wù)機構(gòu)要求農(nóng)民更多地承擔(dān)灌溉供水系統(tǒng)開發(fā)的全額成本。

4.節(jié)水獎勵政策

隨著有限供水的競爭日漸激烈，美國公眾對環(huán)境影響和可持續(xù)發(fā)展等問題越來越關(guān)注，美國國會和各州政府更傾向于未來對灌溉工程收取全額的成本償還費用，通過價格手段促進水資源的管理和調(diào)配。一些水務(wù)機構(gòu)逐步改革水價結(jié)構(gòu)，鼓勵節(jié)水，如1992 年《中央河谷改進法案》（CVPIA）提出的累進定價法，即為鼓勵節(jié)水的水價結(jié)構(gòu)。

二、日本農(nóng)業(yè)水價政策

1.基本概況

自1949 年《土地改良法案》頒布以來，日本主要通過土地改良區(qū)對農(nóng)業(yè)用水進行管理，并向農(nóng)民征收水費，其目的是收回土地改良區(qū)的成本，包括土地改良區(qū)水利工程建設(shè)和運行管理等成本。隨著種植面積的減少，日本農(nóng)業(yè)取用水總量也在下降，同期工業(yè)和生活用水也有所下降，所以不同行業(yè)用水競爭并不激烈，農(nóng)業(yè)水費收取的目的主要是回收成本，并非效率定價，水價政策近年沒有太大變化。1999 年以后，由于資本回收比例逐漸減小，日本農(nóng)業(yè)灌溉水費支出呈下降趨勢。

2.水價形成機制

土地改良區(qū)作為非盈利性免稅組織，是根據(jù)1949 年《土地改良法案》批準的農(nóng)民用水定價機構(gòu)，也是水費收取機構(gòu)。日本90%以上的土地改良區(qū)按照灌溉面積大小收取水費，收費會因農(nóng)田面積和管道水渠等輸送系統(tǒng)不同而有所差異，農(nóng)民并不會因為節(jié)約用水或者本地水資源量豐富等原因而少繳納水費或得到其他財務(wù)激勵。

土地改良區(qū)的成本支出包括運營管理成本（占總支出的19%，以2004 年為例，后同）、土地改良區(qū)自己建造與集中維修工程的資本回收（7%）、土地改良區(qū)為中央及地方建造與集中維修工程所繳納的成本（8%）、償還貸款（25%）、儲備基金（9%）、雜項支出（7%）、結(jié)轉(zhuǎn)（25%）。土地改良區(qū)的項目建設(shè)不僅包括灌溉工程，還包括其他形式的土地改良區(qū)項目，如排水系統(tǒng)建設(shè)等。

表1 1998～2006 年日本農(nóng)戶灌溉和排水支出情況表

土地改良區(qū)運行維護成本和資本回收份額按照農(nóng)田面積分配給農(nóng)民，抽水灌溉和農(nóng)田排水也需要繳納費用，1998～2006 年日本農(nóng)民在灌溉和排水方面的支出情況參見表1。平均來看，土地改良區(qū)向農(nóng)民收取的運行維護和資本回收兩部分費用占土地改良區(qū)總支出的1/4，占當前費用（不包含結(jié)轉(zhuǎn)資金）的1/3。

除了繳費，土地改良區(qū)還需要農(nóng)民提供勞動力來維護灌溉設(shè)施，這些義務(wù)都是平均分配給各家各戶，沒有任何財務(wù)激勵。據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省在2005 年的一份研究表明，每個稻田農(nóng)戶為灌溉設(shè)施在灌溉設(shè)施方面的勞動花費約18.3h/hm2，按照勞動成本13 美元/h 計算，則勞動成本為238 美元/hm2。照此計算，來自農(nóng)民的近一半的運行維護補償是非貨幣化的無償勞動。

3.灌溉補貼政策

日本對灌溉用水補貼主要表現(xiàn)在對灌溉工程的投資方面。在日本，有一套非常復(fù)雜的、源自各種不同法案的規(guī)則，來監(jiān)管建設(shè)成本的分配。受益面積超過5000hm2的項目大壩或渠首成本的70%由中央政府承擔(dān)。預(yù)期受益面積超過3000hm2項目由中央政府開展建設(shè)工作，并承擔(dān)2/3 的資本成本。受益面積超過200hm2的項目可以由都道府縣政府建設(shè)；再小一些的設(shè)施則由市町村或土地改良區(qū)自行建設(shè)，但同樣可以獲得中央政府的補貼。日本灌溉項目成本分擔(dān)比例見表2。

表2 日本灌溉項目成本分擔(dān)比例表

表3 印度主要邦不同作物種類灌溉水費表

原則上日本政府對土地改良區(qū)的運行維護費不提供補貼，但為了減少土地改良區(qū)資本回收負擔(dān)，中央和地方政府仍以其他用途或形式來補貼土地改良區(qū)，這部分補貼占土地改良區(qū)收入的14%左右。

三、印度農(nóng)業(yè)水價政策

1.基本概況

印度是以農(nóng)業(yè)為主的發(fā)展中大國，為實現(xiàn)糧食自給自足，鼓勵發(fā)展灌溉面積，減輕農(nóng)民負擔(dān)，一直實行比較低廉的農(nóng)業(yè)灌溉水價，一些貧困地區(qū)甚至免收水費，導(dǎo)致農(nóng)田灌溉用水效率不高，農(nóng)業(yè)灌溉用水占用水總量的80%左右。隨著水資源矛盾日益突出，印度逐漸認識到農(nóng)業(yè)節(jié)水的重要性，2002 年修訂的《國家水政策》對提高灌溉用水效率提出了要求，2012 年頒布的《國家水政策》草案中對水價進行了專門規(guī)定。由于印度農(nóng)業(yè)水價的制定和計收統(tǒng)一由各邦負責(zé)，實際執(zhí)行中各邦根據(jù)實際情況作出相應(yīng)調(diào)整。但因水費收取與灌溉工程投資之間缺乏聯(lián)系、農(nóng)民參與不足、水利部門政策不透明、灌溉水費收取困難等因素，許多邦農(nóng)業(yè)水價調(diào)整進展緩慢。

2.水價形成機制

印度憲法賦予各邦水資源立法權(quán)，農(nóng)業(yè)水價的制定和征收統(tǒng)一由各邦負責(zé)，同時考慮用戶承受能力。根據(jù)國家水政策規(guī)定，農(nóng)業(yè)水費用于補償水利設(shè)施的運營和維修成本。為了盡量減輕農(nóng)民負擔(dān)，印度法律規(guī)定水費不得超過農(nóng)民凈收入的50%，一般控制在5%～12%。

印度農(nóng)業(yè)灌溉水價制定主要基于農(nóng)民承受能力、灌溉水量、灌溉質(zhì)量和灌溉工程成本等因素，成本包括灌溉設(shè)施的部分投資成本和灌溉設(shè)施的運行維護成本。由于計量設(shè)施不完善，印度農(nóng)業(yè)水費收取不是按照水量，而是以作物種類粗略估算灌溉水量，因此農(nóng)業(yè)灌溉水費根據(jù)種植作物、種植面積、季節(jié)等不同而變化。表3 中列舉了印度一些邦灌溉水費收取的實例，并根據(jù)印度不同作物用水定額將每公頃水費折算成每立方米水價。單方水價0.02～0.63 美分不等，而單方水的產(chǎn)出大概為10～20 美分，印度農(nóng)村水費支出占收入的比例很低。印度農(nóng)業(yè)灌溉水價并不能起到獎勵節(jié)水、促進節(jié)水的作用，以種植面積和作物種類為依據(jù)的水費征收模式導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)灌溉對水資源的浪費。

3.灌溉補貼政策

為了鼓勵農(nóng)業(yè)發(fā)展，印度政府通過多種途徑對農(nóng)業(yè)灌溉用水水費進行補貼。灌溉水利工程通常以政府投資為主，投資比例隨工程規(guī)模大小而異。政府還提供大型工程運營和維修成本的補貼，一些補貼比例甚至高達年費用的80%；對于農(nóng)戶自己抽水進行灌溉的地區(qū)，政府對柴油、灌溉用電等進行補貼，生活在貧困線以下的農(nóng)戶可免費使用灌溉用電。

四、對我國農(nóng)業(yè)水價改革的啟示

1.農(nóng)業(yè)水價改革方面的經(jīng)驗和啟示

各國征收農(nóng)業(yè)灌溉水費的目的主要是回收部分灌溉工程建設(shè)成本和工程運行、維修成本，以保證灌溉工程持續(xù)運行。受水資源日漸匱乏、能源價格不斷上漲等因素影響，典型國家灌溉成本不斷上漲，供水服務(wù)成本和政府預(yù)算支出增加以及政府希望減少補貼是農(nóng)業(yè)水價改革的主要驅(qū)動力。各國均根據(jù)本國國情和水資源情況進行農(nóng)業(yè)水價改革，美國傾向于全成本水價，印度也逐步提高農(nóng)民分擔(dān)灌溉用水成本的比例，但各國在農(nóng)業(yè)水價改革中都將農(nóng)民的承受能力作為一個重要考慮因素，以保障農(nóng)民收入。

總體來看，農(nóng)業(yè)水價改革在發(fā)達國家推進較為順利，相比而言，雖然印度農(nóng)民灌溉水費支出占收入的比例非常低，并有大量的優(yōu)惠和補貼政策，但由于農(nóng)民整體收入不高，農(nóng)業(yè)灌溉水費收取仍比較困難，農(nóng)民對農(nóng)業(yè)水價上漲敏感，導(dǎo)致印度農(nóng)業(yè)水價改革推進緩慢。

2.農(nóng)業(yè)水價形成機制方面的經(jīng)驗和啟示

各國的農(nóng)業(yè)水價成本主要包括灌溉水利工程投資、運行管理及維護費用（包括設(shè)施更新改造費用）兩部分，隨著農(nóng)業(yè)水價收取越來越關(guān)注需求量控制和水環(huán)境污染等問題，一些國家在水價成本中增加了水資源和環(huán)境成本。美國一些工程重新簽訂用水合同時也增加了環(huán)境稅，如中央河谷工程新修訂的農(nóng)業(yè)水價中包含了環(huán)境修復(fù)收費。

由于農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性，各國在制定農(nóng)業(yè)灌溉用水價格時都充分考慮農(nóng)民的承受能力，農(nóng)業(yè)灌溉水價的成本主要由政府和農(nóng)民共同承擔(dān)。農(nóng)業(yè)灌溉水利工程一般由政府墊資建設(shè)，并通過向受益農(nóng)民收取水費回收部分成本，不同規(guī)?；蝾愋凸こ陶娃r(nóng)民分擔(dān)成本比例不同，但總體上政府分擔(dān)大部分工程建設(shè)投資，日本、印度均是如此。美國墾務(wù)局雖然按照受益比例將建設(shè)成本分攤給農(nóng)民，但農(nóng)民可以無息償還本金，而且墾務(wù)局根據(jù)支付能力減少農(nóng)民償還義務(wù)，農(nóng)民實際分擔(dān)的建設(shè)成本不到應(yīng)分擔(dān)額的一半。

在農(nóng)民參與定價方面，典型國家農(nóng)民一般不參與定價，但是水價有相對比較清晰的制定與核算機制，水費的收取和使用情況公開透明，如美國；印度水價改革進展緩慢，除農(nóng)民對水價的承受能力差外，灌溉服務(wù)水平低、水費收取與灌溉設(shè)施建設(shè)和改善之間沒有直接關(guān)系，農(nóng)民參與度不足、水價政策不透明等也有非常大的關(guān)系。因此，明確透明的水價核算機制，向農(nóng)民公開水價制定、水費收取和使用情況，以及提供良好的灌溉服務(wù)更有利于推進水價改革。

3.農(nóng)業(yè)灌溉用水補貼方面的經(jīng)驗和啟示

傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，不僅發(fā)展中國家如此，發(fā)達國家也不例外，世界各國普遍對傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)進行保護與補貼。為維持農(nóng)民收入穩(wěn)定，各國政府都對農(nóng)業(yè)用水進行補貼和政策扶持，主要體現(xiàn)在水利工程建設(shè)投資和實施政策上，補貼力度根據(jù)各國國情而不同。

由于普遍認為高額農(nóng)業(yè)用水補貼不利于水資源節(jié)約使用，各國正逐步減少政府補貼力度，讓農(nóng)民分擔(dān)更多的水價成本。美國一些供水工程在與農(nóng)戶簽訂新的供水合同時，提高了農(nóng)戶償還成本的比例。但為了兼顧社會公平，保障貧困農(nóng)民用水權(quán)利，透明的農(nóng)業(yè)灌溉用水補貼體系仍是必要的。雖然日本對土地改良區(qū)沒有任何財務(wù)援助，但仍通過其他途徑給予一些補貼，如為土地改良區(qū)提供了低息貸款等補貼政策。

4.農(nóng)業(yè)節(jié)水激勵政策方面經(jīng)驗和啟示

各國都在積極探索能夠促進農(nóng)業(yè)節(jié)水的水價制定政策，如美國1992 年《中央河谷改進法案》提出的累進定價法。由于大多數(shù)國家收取農(nóng)業(yè)水費的主要目的是回收成本，與基于體積收費的水價收取方式相比，基于灌溉面積收費的方式更易于管理、成本更低，并且能夠達到回收成本的目的?；隗w積測量的計費系統(tǒng)引入和運營都非常復(fù)雜和昂貴，大多數(shù)國家農(nóng)業(yè)水費主要基于灌溉面積收取，一些國家還采用分類水價政策減少農(nóng)業(yè)灌溉用水。

總體來看，由于農(nóng)業(yè)灌溉水價普遍不高，灌溉用水對價格上漲的彈性較小，水價的節(jié)水激勵效果有限。水資源收費政策應(yīng)是一系列措施的一部分，合理的水價節(jié)水激勵機制與灌溉設(shè)施改善、良好的運行管護機制、水資源分配或配額管理等措施配合，構(gòu)建一個良性循環(huán)，才能收獲更好的節(jié)水效果■