“港區(qū)國(guó)安法”，以法律威懾力改變香港困局

崔雋

5月28日，十三屆全國(guó)人大三次會(huì)議表決通過(guò)了《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制的決定》（以下簡(jiǎn)稱“決定”）。如同幾天前十三屆全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)王晨對(duì)決定草案做說(shuō)明時(shí)一樣，人民大會(huì)堂里響起了長(zhǎng)時(shí)間的、熱烈的掌聲。

“掌聲經(jīng)久不息，我想這里包含一個(gè)肯定、一個(gè)譴責(zé)和一個(gè)期待。既表達(dá)了代表們對(duì)國(guó)家捍衛(wèi)主權(quán)的肯定，也表達(dá)了對(duì)‘反中亂港分子與境外反華勢(shì)力干涉香港事務(wù)的嚴(yán)厲譴責(zé)，以及希望通過(guò)對(duì)國(guó)家安全立法讓香港社會(huì)回歸正軌、讓香港市民安居樂(lè)業(yè)的期待。”中國(guó)人民大學(xué)“一國(guó)兩制”法律研究所所長(zhǎng)、全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)委員韓大元對(duì)記者說(shuō)。

“港區(qū)國(guó)安法”是對(duì)暴徒有力的懲治

韓大元與香港有著很深的交集。1997年，韓大元已在中國(guó)人民大學(xué)任教10年。他的導(dǎo)師許崇德是新中國(guó)憲法學(xué)發(fā)展的重要奠基者之一，也是基本法起草委員會(huì)委員，直接參與了香港從回歸到設(shè)立特別行政區(qū)的全過(guò)程。作為許崇德的學(xué)生，韓大元也開(kāi)始關(guān)注基本法實(shí)踐問(wèn)題，并參與了基本法理論研究、編寫(xiě)教材和法律論證等工作。

此后基本法逐漸成為他教學(xué)與研究的一個(gè)重要方向。

記者：決定正文部分一共有7條，您最關(guān)注的是哪幾條？如何解讀？

韓大元？：這7條都很重要，它們是具有內(nèi)在聯(lián)系的整體。我個(gè)人比較關(guān)注第六條，相對(duì)來(lái)說(shuō)，這條內(nèi)容豐富，賦予了全國(guó)人大常委會(huì)明確的憲制義務(wù)，對(duì)未來(lái)相關(guān)國(guó)家安全法律的制定和生效，做了非常重要的憲制性安排。

首先，全國(guó)人大授權(quán)全國(guó)人大常委會(huì)，就建立健全香港特別行政區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度和執(zhí)行機(jī)制制定相關(guān)法律。其次，它對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)制定這部法律提出了明確的立法任務(wù)，即切實(shí)防范、制止和懲治任何分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)等嚴(yán)重危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)以及外國(guó)和境外勢(shì)力干預(yù)香港特別行政區(qū)事務(wù)的活動(dòng)。

同時(shí)，這條明確了國(guó)家安全相關(guān)法律在香港的實(shí)施方式，即全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)制定全國(guó)性法律后，將按照基本法第十八條第二、三款，將其列入附件三，由香港特別行政區(qū)在當(dāng)?shù)毓紝?shí)施，不采用立法實(shí)施。

記者：基本法第二十三條中提到了7種危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)，這次為什么只針對(duì)上述4種危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)立法？

韓大元？：首先要明確的是，制定“港區(qū)國(guó)安法”與基本法第二十三條之間有一定聯(lián)系，但不是代替基本法第二十三條立法，香港特別行政區(qū)仍然要加快落實(shí)基本法第二十三條立法的義務(wù)。

基本法第二十三條明確了7種危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)，決定中是4種。“分裂國(guó)家”這一項(xiàng)是兩者都有的，因?yàn)檫@是危害國(guó)家安全最嚴(yán)重的行為和活動(dòng)之一。

不同的是，決定中的表述是“顛覆國(guó)家政權(quán)”，基本法第二十三條的表述是“顛覆中央人民政府”，兩者有一定重合，但并不完全一致。中央人民政府指的是國(guó)務(wù)院，但這次將范圍擴(kuò)大至不能“顛覆國(guó)家政權(quán)”。此外，基本法第二十三條也沒(méi)有“組織實(shí)施恐怖活動(dòng)”的相關(guān)規(guī)定，“外國(guó)和境外勢(shì)力干預(yù)香港特別行政區(qū)事務(wù)的活動(dòng)”也與基本法第二十三條規(guī)定的最后兩項(xiàng)行為存在較大區(qū)別。在這個(gè)意義上，那種認(rèn)為中央代替特區(qū)對(duì)國(guó)家安全立法或收回對(duì)特區(qū)立法授權(quán)的理解是不準(zhǔn)確的。

香港修例風(fēng)波以來(lái)，分裂國(guó)家、顛覆國(guó)家政權(quán)、組織實(shí)施恐怖活動(dòng)已成為最嚴(yán)重的危害國(guó)家安全行為和活動(dòng)。外國(guó)和境外勢(shì)力干預(yù)香港事務(wù)也愈演愈烈，美國(guó)通過(guò)“香港人權(quán)與民主法案”后，已是赤裸裸地以自己國(guó)內(nèi)法干預(yù)中國(guó)內(nèi)政。這種情況下，我們要通過(guò)法律進(jìn)行反制，所以把這4項(xiàng)最突出的危害國(guó)家安全行為和活動(dòng)作為立法主要內(nèi)容。

記者：此前審判亂港暴徒的罪名是“暴動(dòng)、非法集結(jié)、傷人、刑事毀壞、襲警”等，無(wú)法以危害國(guó)家安全罪名起訴，甚至幕后策劃者、勾結(jié)外部勢(shì)力者仍逍遙法外，因此大家特別關(guān)注的是，“港區(qū)國(guó)安法”將會(huì)如何執(zhí)行和落實(shí)？對(duì)亂港勢(shì)力會(huì)有怎樣的制裁措施？

韓大元？：首先決定具有法律效力，對(duì)香港發(fā)生的危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)做了嚴(yán)正的表達(dá)，也是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的國(guó)家意志體現(xiàn)，對(duì)亂港勢(shì)力已經(jīng)產(chǎn)生了威懾力。同時(shí)，全國(guó)人大常委會(huì)根據(jù)授權(quán)將相關(guān)法律任務(wù)具體化，即把上述嚴(yán)重危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)法律化，規(guī)定犯罪的構(gòu)成要件。此外，決定中還明確，制定國(guó)家安全相關(guān)法律的同時(shí)要強(qiáng)化執(zhí)行機(jī)制，包括香港要建立健全維護(hù)國(guó)家安全的機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)制，同時(shí)中央人民政府維護(hù)國(guó)家安全的有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)需要將在香港特別行政區(qū)設(shè)立機(jī)構(gòu)，依法履行維護(hù)國(guó)家安全的職責(zé)。

可以看出，決定從制定法律到配套制度做了機(jī)制和程序上的安排。我想，在法律實(shí)施方面和對(duì)防范、制止、懲治嚴(yán)重危害國(guó)家安全的行為和活動(dòng)方面，會(huì)有一些新的探索和機(jī)制。

記者：這些天，亂港分子開(kāi)始打著“反國(guó)安法”的旗號(hào)在香港街頭實(shí)施暴行，您怎么看“港區(qū)國(guó)安法”在立法和實(shí)施過(guò)程中將要遭遇的阻力？

韓大元？：我想，香港修例風(fēng)波以來(lái)的這種暴力活動(dòng)不會(huì)馬上消失，因?yàn)椤案蹍^(qū)國(guó)安法”的制定和配套機(jī)制的建立，正是對(duì)暴徒有力的懲治，他們的活動(dòng)空間會(huì)越來(lái)越小，自然不會(huì)罷休，會(huì)通過(guò)各種方式阻礙法律實(shí)施。

亂港勢(shì)力越不罷休，我們?cè)揭⒑屯晟凭S護(hù)國(guó)家安全的法律制度。法律制度一旦建立，會(huì)形成強(qiáng)大的法治凝聚力，特別是香港市民對(duì)法治秩序和良好生活的期待會(huì)形成強(qiáng)大的社會(huì)共識(shí)。阻礙雖然存在，但是法律的威懾力會(huì)盡快改變香港困局，使其回到正常法治秩序。

記者：亂港分子宣稱，“港區(qū)國(guó)安法”是對(duì)“一國(guó)兩制”的沖擊，您怎么看待這種說(shuō)法？

韓大元：這完全是一種歪曲。香港回歸的23年里，“一國(guó)兩制”取得了舉世矚目的成就，這是客觀事實(shí)。回歸之初，國(guó)家出于對(duì)特別行政區(qū)的信任和尊重，以及對(duì)“一國(guó)兩制”下香港法律文化與制度的尊重，把本應(yīng)由國(guó)家直接立法的基本法第二十三條立法權(quán)授權(quán)給特區(qū)政府，這在世界上是沒(méi)有先例的。可是23年來(lái)，這部分立法遲遲未完成，導(dǎo)致了國(guó)家安全的重大風(fēng)險(xiǎn)，成為“一國(guó)兩制”實(shí)踐中重大的制度短板。

為了補(bǔ)齊短板，在特區(qū)政府無(wú)法履行，或者在可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)無(wú)法履行基本法第二十三條自行立法時(shí)，國(guó)家出手來(lái)立法，通過(guò)建立健全特區(qū)維護(hù)國(guó)家安全的法律制度，確?！耙粐?guó)兩制”制度體系繼續(xù)健康、穩(wěn)定地發(fā)展。

“這不再是我熟悉的香港了”

上世紀(jì)90年代，人大法學(xué)院與香港城市大學(xué)有聯(lián)合培養(yǎng)研究生的項(xiàng)目，因此早在香港回歸前，韓大元就不定期赴港給學(xué)生講課。回歸后，香港和內(nèi)地的學(xué)術(shù)交流更加頻繁，他每年要去香港三四次。20多年里，六七十次的往返，讓韓大元對(duì)香港這座城市和香港人有了很深的印象。“回歸后我去香港，始終能感受到香港社會(huì)的法治精神和良好秩序，還有香港人奮斗進(jìn)取的‘獅子山精神，人們之間相互尊重、友好祥和?！?/p>

這兩年韓大元明顯感覺(jué)，香港變得越來(lái)越陌生了。政治化的爭(zhēng)論開(kāi)始脫離法律框架，不同觀點(diǎn)之間難以包容，逐漸演變成暴力沖突，本應(yīng)是理性表達(dá)觀點(diǎn)的香港立法會(huì)，也變成了政治暴力的場(chǎng)所，基本法規(guī)定民眾享有的基本權(quán)利和自由得不到保障，這座城市正在承受巨大的傷害。“這不再是我熟悉的香港了?！表n大元感嘆。

修例風(fēng)波中，當(dāng)看到有青年參與沖擊中聯(lián)辦、侮辱國(guó)旗和國(guó)徽的暴力活動(dòng)時(shí)，韓大元感到難以忍受?！皣?guó)家是有尊嚴(yán)的，國(guó)家的尊嚴(yán)是我們每個(gè)人的尊嚴(yán)。你可以表達(dá)你的觀點(diǎn)，但是不能使用暴力，不能用這樣野蠻、不文明的方式抹黑自己的國(guó)家?；貧w后成長(zhǎng)起來(lái)的一些年輕人缺少國(guó)家認(rèn)同，排斥國(guó)家歷史，這讓我們必須再次明確，開(kāi)展憲法、基本法教育和國(guó)家安全教育對(duì)香港來(lái)說(shuō)非常必要?！?/p>

2018年，韓大元當(dāng)選全國(guó)人大常委會(huì)香港基本法委員會(huì)委員，除了參與基本法理論研究、參加日常會(huì)議研討香港法律制度和熱點(diǎn)問(wèn)題等，他還參加了不同形式的法律宣傳活動(dòng)，希望讓更多香港市民了解憲法與基本法。去年 12月4日是第六個(gè)國(guó)家憲法日，香港街頭暴力行為正持續(xù)升級(jí)，但韓大元仍然趕到香港，為特區(qū)政府官員、中學(xué)生和社會(huì)各界人士做了題為“憲法與國(guó)家發(fā)展”的專題講座。他特意給每位參會(huì)的嘉賓和同學(xué)帶去了中華人民共和國(guó)憲法文本?！霸绞沁@種時(shí)候，越要與香港各界交流，特別是讓青少年了解國(guó)家法治發(fā)展與進(jìn)步，提升國(guó)家認(rèn)同?！彼麑⒋艘曌饕幻麑W(xué)者的責(zé)任。

在未來(lái)的“港區(qū)國(guó)安法”立法和實(shí)施過(guò)程中，韓大元作為基本法委員會(huì)委員，將持續(xù)參與相關(guān)咨詢工作。他希望通過(guò)自己的一份貢獻(xiàn)，盡早看到那個(gè)回歸到法治正軌的、朝氣蓬勃的香港。

對(duì)國(guó)家安全立法，美英歷來(lái)實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)

就在全國(guó)人大將“港區(qū)國(guó)安法”納入會(huì)議議程后，以美國(guó)國(guó)務(wù)卿蓬佩奧為首的部分美英政客反應(yīng)強(qiáng)烈，多次妄加評(píng)論，粗暴干涉香港事務(wù)和中國(guó)內(nèi)政。在韓大元看來(lái)，針對(duì)國(guó)家安全立法，美英歷來(lái)實(shí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)?！艾F(xiàn)在世界200多個(gè)國(guó)家，盡管國(guó)情不同，但基本都建立了適合于本國(guó)的國(guó)家安全制度。特別是美英等西方國(guó)家，面對(duì)恐怖主義等危害國(guó)家安全的挑戰(zhàn)時(shí)，明確提出本國(guó)安全優(yōu)先戰(zhàn)略，國(guó)家安全法律措施越來(lái)越嚴(yán)厲，種類越來(lái)越繁多。但為了遏制中國(guó)，他們總以人權(quán)為借口，對(duì)中國(guó)國(guó)家安全立法指手畫(huà)腳?！?/p>

美國(guó)歷來(lái)在國(guó)家安全立法領(lǐng)域“嚴(yán)防死守”?！岸?zhàn)”后，美國(guó)正式系統(tǒng)地進(jìn)行了國(guó)家安全機(jī)構(gòu)體制的立法、打擊共產(chǎn)黨的立法、技術(shù)偵察的立法、政治間諜的立法和保護(hù)情報(bào)人員身份的立法。1947年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)杜魯門簽署了《國(guó)家安全法》，這是世界上第一部專門就國(guó)家安全問(wèn)題制定的法律。該法的宗旨是“為未來(lái)美國(guó)國(guó)家安全提供一個(gè)綜合規(guī)劃”。五角大樓、國(guó)家安全委員會(huì)、中央情報(bào)局等機(jī)構(gòu)都是這部法律的產(chǎn)物。

冷戰(zhàn)結(jié)束后，美國(guó)又進(jìn)行了國(guó)家安全教育立法，加強(qiáng)反間諜立法、反經(jīng)濟(jì)間諜立法等。隨后，“9·11”事件刺激了美國(guó)進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家安全立法和執(zhí)法力度的決心，先后通過(guò)了2001年《愛(ài)國(guó)者法》、2002年《國(guó)土安全法》、2007年《外國(guó)投資與國(guó)家安全法》、2014年《網(wǎng)絡(luò)安全增強(qiáng)法案》和2018年《外國(guó)投資風(fēng)險(xiǎn)審查現(xiàn)代化法案》等，作為對(duì)國(guó)家安全法律體系的重要補(bǔ)充。

在這些法律的立法和實(shí)施過(guò)程中，一些舉措引發(fā)過(guò)爭(zhēng)議。比如《愛(ài)國(guó)者法》授權(quán)美國(guó)國(guó)家安全局進(jìn)行廣泛監(jiān)聽(tīng)，侵犯了民眾的通信自由。2015年6月，時(shí)任總統(tǒng)奧巴馬簽署頒布《美國(guó)自由法》，對(duì)《愛(ài)國(guó)者法》中的國(guó)內(nèi)監(jiān)控項(xiàng)目作出修改，要求美國(guó)政府自當(dāng)年11月29日起不得全面監(jiān)控美國(guó)國(guó)內(nèi)電話記錄，只有獲得法院批準(zhǔn)后，才能向通信公司索取特定嫌疑對(duì)象的有關(guān)電話記錄。

“特朗普上臺(tái)后，也對(duì)美國(guó)的國(guó)家安全制度做了調(diào)整，基本趨勢(shì)是進(jìn)一步強(qiáng)化。這幾年美國(guó)最高法院的判例和美國(guó)總統(tǒng)的行政命令都體現(xiàn)了一點(diǎn)——當(dāng)公民權(quán)利與國(guó)家安全出現(xiàn)沖突時(shí)，美國(guó)一些執(zhí)法機(jī)構(gòu)和政府機(jī)關(guān)總會(huì)選擇以國(guó)家利益、國(guó)家安全為優(yōu)先?！表n大元說(shuō)。截至目前，美國(guó)已有至少20部涉及國(guó)家安全的法律法規(guī)，是世界上國(guó)家安全立法最多、最復(fù)雜、最全面的國(guó)家。

與美國(guó)相比，英國(guó)早在1911年就發(fā)布過(guò)《官方保密法》，其國(guó)家安全法律體系也經(jīng)歷了不斷完善和細(xì)化的過(guò)程。尤其在“9·11”事件后，英國(guó)在10年內(nèi)連續(xù)出臺(tái)多部與反恐和國(guó)家安全相關(guān)的法律。

2001年12月，英國(guó)議會(huì)通過(guò)《2001年反恐怖、犯罪和安全法案》，確立了英國(guó)打擊恐怖主義的基本法律框架。其中一些條款引發(fā)了爭(zhēng)議，比如政府有權(quán)不經(jīng)起訴和審判無(wú)限期拘押外籍恐怖主義嫌疑人。后來(lái)這一條款在2004年被廢止。2005年的倫敦地鐵恐襲事件催生了《2006年反恐怖主義法》，該法把“鼓動(dòng)、縱容恐怖主義”定義為刑事犯罪。 2015年英國(guó)議會(huì)頒布了《2015年反恐與安全法案》，要求以更大力度防止青少年思想被極端化、航空公司必須更有效提供乘客信息等。2020年2月，英國(guó)《緊急反恐法》也開(kāi)始生效。

“總體上，對(duì)國(guó)家安全立法是世界各國(guó)通行的做法。一個(gè)國(guó)家，如果沒(méi)有國(guó)家安全的法律制度，就無(wú)法有效保障國(guó)家的發(fā)展與公民的權(quán)利和自由?！表n大元說(shuō)，“當(dāng)前美英等部分政客以有色眼鏡看待香港回歸23年來(lái)‘一國(guó)兩制成功實(shí)施的現(xiàn)實(shí)，以不客觀的態(tài)度歪曲23年來(lái)香港在人權(quán)和自由保障上取得的成就?，F(xiàn)在他們就‘港區(qū)國(guó)安法在國(guó)際輿論上對(duì)中國(guó)施壓，這種壓力恰恰證明對(duì)國(guó)家安全立法是必要的，既是維護(hù)國(guó)家主權(quán)，也是運(yùn)用法律對(duì)西方遏制中國(guó)發(fā)展的有力回?fù)??！?/p>

（摘自《環(huán)球人物》2020年第11期。作者為該刊記者）