農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體的地區(qū)差異性分析

高藝菡 段文技

摘要：在收集整理北京大興等19個入市試點地區(qū)618宗交易案例的基礎(chǔ)上，將集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市主體分為基層村民自治組織、農(nóng)村集體經(jīng)濟組織、營利法人公司和政府及其職能部門4種類型，并從組織結(jié)構(gòu)、決策運行、市場準入資格等方面對各類入市主體的優(yōu)勢和不足進行對比分析。通過進一步研究試點地區(qū)的社會經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、人地關(guān)系等，揭示入市主體類型與地區(qū)基底條件的對應(yīng)規(guī)律。經(jīng)濟社會水平發(fā)達的地區(qū)，集體經(jīng)濟組織架構(gòu)完整，組織功能健全，入市交易量大，土地增值收益多，入市主體更加規(guī)范;經(jīng)濟社會水平欠發(fā)達的地區(qū)，集體經(jīng)濟組織尚未建立，同時入市交易量小，土地增值收益少，集體成員對于集體資產(chǎn)股份化改革的積極性不高，因此入市主體的組織程度和市場化水平較低。

關(guān)鍵詞：集體經(jīng)營性建設(shè)用地;入市主體;資質(zhì);地區(qū)差異;對比分析

中圖分類號： F301.3 ?文獻標志碼： A ?文章編號：1002-1302（2020）10-0022-07

收稿日期：2019-10-30

基金項目：中國國土勘測規(guī)劃院外協(xié)項目（編號：29018047）。

作者簡介：高藝菡（1996—），女，山東臨沂人，碩士研究生，主要從事土地資源管理研究。E-mail：gaoyihan@yeah.net。

通信作者：段文技，碩士，副教授，碩士生導師，主要從事土地經(jīng)濟與公共政策研究。E-mail：duanwenji@cau.edu.cn。

2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過《中華人民共和國土地管理法》修正案，自2020年1月1日起施行。此次土地管理法修訂聚焦農(nóng)村土地制度改革，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是其中一大亮點。刪除了原第43條關(guān)于“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”的規(guī)定，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃、依法登記，并經(jīng)本集體經(jīng)濟組織2/3以上成員或村民代表同意的條件下，通過出讓、出租等方式交由集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人直接使用。此項重大的制度突破，結(jié)束了長期以來集體建設(shè)用地不能與國有建設(shè)用地同權(quán)同價同等入市的二元體制，為推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展掃清了制度障礙。在此之前，2015年起國家開始陸續(xù)在北京大興等33個縣（市、區(qū)）部署開展集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革試點工作。至2018年12月，33個試點地區(qū)已入市地塊1萬余宗，面積達 6 000 hm2 以上，總價款約257億元，收取調(diào)節(jié)金28.6億元，辦理集體經(jīng)營性建設(shè)用地抵押貸款228宗，共38.6億元。經(jīng)過幾年的探索，改革試點為集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市改革積累了豐富的實踐經(jīng)驗。盡管如此，與較為成熟的國有建設(shè)用地市場相比，集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市還有很多細節(jié)問題有待進一步明確，如哪些地塊可以入市，誰是入市主體，入市流程如何設(shè)計，入市收益如何分配，入市之后的再轉(zhuǎn)讓或者抵押等行為如何規(guī)范等。

眾多學者從集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的法律制度[1-2]、價格機制[3-4]、收益分配[5-6]等方面開展了大量研究。但是，關(guān)于入市主體的研究并不多見。入市主體是啟動集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的決策者，是市場交易的參與者，也是入市收益的分配者，對于集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市工作的順利開展至關(guān)重要。筆者通過收集整理各試點地區(qū)入市交易案例，總結(jié)入市主體的類型和特征，在此基礎(chǔ)上探討入市主體類型與地區(qū)經(jīng)濟、人口、區(qū)位等社會經(jīng)濟條件之間的對應(yīng)規(guī)律，并針對各種入市主體面臨的問題提出相應(yīng)的建議，以此助力即將在全國推行的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市。

1 集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體的差異性

通過查找33個試點地區(qū)在政府官網(wǎng)及公共資源交易平臺上公開的交易信息，共收集整理了29個試點地區(qū)的交易案例4683宗，剔除未標注入市主體或標注不明確的案例，最終整理出19個試點地區(qū)的交易案例618宗。

1.1 入市主體類型多樣，以集體經(jīng)濟組織為主

總體上看，可以將這600余宗入市交易案例的主體歸納為4種類型：（1）入市主體為村委會、村民小組等基層村民自治組織;（2）入市主體為經(jīng)濟聯(lián)合社、股份經(jīng)濟合作社等集體經(jīng)濟組織;（3）入市主體為資產(chǎn)管理公司、土地股份聯(lián)營公司等有營利法人資格的公司;（4）入市主體為鎮(zhèn)政府、國土資源局等政府及其職能部門。從數(shù)量（圖1）上看，在618宗交易案例中，入市主體為集體經(jīng)濟組織的宗數(shù)最多，為375宗，占61%;其次是村民自治組織，為191宗，占31%;營利法人公司為43宗，占7%;入市主體為政府及其職能部門的交易宗數(shù)最少，僅為9宗，占1%左右。

1.2 試點地區(qū)根據(jù)各自情況，確定不同的入市主體

試點地區(qū)在改革實踐探索中，根據(jù)各自的實際情況，確定了不同的集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體類型。分地區(qū)看，天津薊州區(qū)、河北定州市、山西澤州縣、吉林九臺市、廣西北流市、海南文昌市、青海湟源縣、寧夏平羅縣等8個縣（市、區(qū)）的入市主體是基層村民自治組織;上海松江區(qū)、浙江德清市、浙江義烏市、廣東南海區(qū)、重慶大足縣、陜西高陵縣等6個縣（市、區(qū)）的入市主體是集體經(jīng)濟組織;北京大興區(qū)、四川郫都區(qū)2個區(qū)的入市主體為營利法人公司;而湖北宜城市、湖南瀏陽市、甘肅隴西縣等3個縣（市）出現(xiàn)2種以上的入市主體類型，其中宜城市、瀏陽市兼有鎮(zhèn)政府、村委會、股份經(jīng)濟合作社3種類型的入市主體，隴西縣兼有國土資源局和集體經(jīng)濟組織2種類型的入市主體（圖2）。

1.3 不同類型入市主體的成交面積、價格差異較大

雖然在地塊交易宗數(shù)上，集體經(jīng)濟組織型入市主體最多，但從總體交易面積（圖3）來看，村民自治組織型入市主體的地塊交易面積最大，為 557.16 hm2;其次是集體經(jīng)濟組織型入市主體，交易面積為328.64 hm2;再次是營利法人公司型入市主體，交易面積為96.52 hm2;政府及其職能部門型入市主體的交易面積最小，僅為6.22 hm2。

3 入市主體類型與地區(qū)社會經(jīng)濟基底的對應(yīng)規(guī)律

試點地區(qū)的實踐探索結(jié)果顯示，入市主體類型與各地社會經(jīng)濟發(fā)展水平、資源稟賦、人地關(guān)系等基底條件密切相關(guān)。分析19個試點地區(qū)的社會經(jīng)濟與入市主體的所屬地區(qū)、類型之間的對應(yīng)規(guī)律，具體考察指標包括地區(qū)行政面積、常住人口、地區(qū)生產(chǎn)總值、城鎮(zhèn)化率、農(nóng)村居民人均可支配收入等，進而分析入市主體隨社會經(jīng)濟基底條件的差異而變化的規(guī)律（表2）。

3.1 人口因素

人口密度和城鎮(zhèn)化水平對入市主體的完善程度具有正向引導作用，一方面人口向城市的流動會造成農(nóng)村土地資源的閑置，增加農(nóng)村集體的入市意愿;另一方面城市地區(qū)人口的集聚會造成人均建設(shè)用地資源的緊張，提高企業(yè)的用地需求。而入市交易需求的提高則會推動入市主體向組織程度更高、決策更為高效的類型轉(zhuǎn)化。

從人口因素來看，人口密度、城鎮(zhèn)化水平高的地區(qū)傾向于選擇集體經(jīng)濟組織型和營利法人公司型入市主體;人口密度小、城鎮(zhèn)化水平低的地區(qū)更傾向于選擇村民自治組織型和混合型入市主體。其中，集體經(jīng)濟組織型和營利法人公司型入市主體所屬地區(qū)的人口密度大多超過10人/hm2，而村民自治組織型和混合型入市主體所屬的地區(qū)人口密度均未達到 10人/hm2。從城鎮(zhèn)化率的中位數(shù)來看，入市主體為集體經(jīng)濟組織型、營利法人公司型的地區(qū)分別為67.35%、71.76%，高于村民自治組織型地區(qū)的45.85%、混合型主體地區(qū)的48.68%（圖5）。

3.2 經(jīng)濟因素

土地的價值越高，意味著農(nóng)民集體通過農(nóng)地入市可獲得的增值收益越高。因此單位土地的產(chǎn)出水平，即土地的經(jīng)濟密度，與入市主體的完善程度呈正相關(guān)關(guān)系。土地的經(jīng)濟密度越高，入市產(chǎn)生的土地增值收益越高，集體資產(chǎn)股份制改革的迫切性越強，基層組織的建設(shè)水平越高，搭建適宜型入市主體的組織基礎(chǔ)越深厚。

從土地的經(jīng)濟產(chǎn)出水平來看，地均生產(chǎn)總值高的地區(qū)普遍采用集體經(jīng)濟組織型主體和營利法人公司型主體入市，而地均生產(chǎn)總值低的地區(qū)均采用村民自治組織型主體和混合型主體入市。其中，在地均生產(chǎn)總值超過50萬元/hm2的7個地區(qū)中，5個采用集體經(jīng)濟組織型主體入市，2個采用營利法人公司型主體入市;而地均生產(chǎn)總值在50萬元/hm2以下的12個地區(qū)中，8個采用村民自治組織型主體入市，3個采用混合型主體入市，1個采用集體經(jīng)濟組織型主體入市（圖6）。

3.3 區(qū)位因素

集體建設(shè)用地的區(qū)位條件越好，對國有建設(shè)用地的替代程度越高[10]，因此土地的區(qū)位條件和入市主體的完善程度通常呈正相關(guān)關(guān)系。區(qū)位條件越好的集體建設(shè)用地入市規(guī)模越大，建設(shè)用地市場上的國有建設(shè)用地和集體建設(shè)用地的競爭越激烈，土地市場的調(diào)節(jié)機制和入市主體的收益調(diào)節(jié)機制越完善。

從區(qū)位條件來看，較優(yōu)越的地區(qū)更傾向于采用集體經(jīng)濟組織型或營利公司法人型入市主體，而較差的地區(qū)更傾向于村民自治組織型、混合型入市主體。其中，在位于大城市輻射地帶的9個地區(qū)中，8個以集體經(jīng)濟組織或營利法人公司作為主體入市，1個以村民自治組織為主體入市;在位于傳統(tǒng)農(nóng)耕區(qū)和偏遠山區(qū)的10個地區(qū)中，7個以村民自治組織為主體入市，3個采用混合型主體入市（表3）。

3.4 社會因素

農(nóng)村居民人均可支配收入對入市意愿一般呈負向影響[11]，因為農(nóng)民可支配收入越低，對于入市可能產(chǎn)生的增值收益期望就越高，農(nóng)民越支持入市。然而這種影響并不適用于入市主體，因為只有農(nóng)民的可支配收入較高時，農(nóng)民集體才會有更多的資金和精力投入到對基層組織的建設(shè)管理上，入市主體的組織制度和決策機制才能得到保障[12]。

從農(nóng)村居民人均可支配收入的平均水平來看，集體經(jīng)濟組織型、營利法人公司型入市主體所在地區(qū)的農(nóng)民收入水平整體高于村民自治組織型、混合型入市主體所在地區(qū)。其中，集體經(jīng)濟組織型、營利法人公司型入市主體所在地區(qū)分別以25 741、22 699元/人的農(nóng)民人均可支配收入平均水平領(lǐng)先于村民自治組織型、混合型入市主體所在地區(qū)的 15 363、17 910元/人（圖7）。

總的來看，人口、經(jīng)濟、區(qū)位、社會等方面的因素通過作用于集體產(chǎn)權(quán)形態(tài)來決定入市主體的類型，具體表現(xiàn)為經(jīng)濟社會水平發(fā)達的地區(qū)，集體經(jīng)濟組織架構(gòu)完整，組織功能健全，入市交易量大，土地增值收益多，集體成員對于集體資產(chǎn)管理與經(jīng)營的要求高，從而進一步促進了入市主體的規(guī)范和升級;經(jīng)濟社會水平欠發(fā)達的地區(qū)，集體經(jīng)濟組織尚未建立，或者與村民委員會“兩套班子，一套人馬”，同時入市交易量小，土地增值收益少，集體成員對于集體資產(chǎn)股份化改革的積極性不高，因此入市主體的組織程度和市場化水平較低。

4 啟示與建議

地區(qū)社會經(jīng)濟基底條件決定了集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體的類型。我國幅員遼闊，地區(qū)間社會經(jīng)濟發(fā)展不平衡，在一定時期內(nèi)集體土地入市主體必然會多種類型并存。在國家政策層面，不必拘泥于哪一種類型，應(yīng)該允許地方因地制宜地選擇合適的入市主體類型。針對不同類型主體可能存在的問題，制定差別化的完善政策。

4.1 加快集體經(jīng)濟組織立法，健全集體經(jīng)濟組織建設(shè)

《中華人民共和國民法總則》將農(nóng)村集體經(jīng)濟組織認定為特別法人，這從基本法律制度上解決了

農(nóng)村集體經(jīng)濟組織法律地位的問題，但如何將其特別法人的法律地位予以具體化，制定具有較強的可操作性和引導功能的法律規(guī)制，則需要通過專門的立法來解決。特別是在組織登記制度、成員確認和管理制度、組織機構(gòu)設(shè)置和運行制度、資產(chǎn)財務(wù)管理制度等方面，需要進一步的明確和規(guī)范。根據(jù)十三屆全國人大常委會的立法規(guī)劃，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織立法屬于需要繼續(xù)研究論證的立法項目。今后應(yīng)該加強對于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的調(diào)查與研究，全面總結(jié)地方實踐經(jīng)驗，制定出臺關(guān)于農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的法律法規(guī)，以明確集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市主體的資格、權(quán)利和責任、行為規(guī)范等。

4.2 完善基層民主建設(shè)，推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革

以村民委員會和村民小組為入市主體時，應(yīng)嚴格落實“四議兩公開”和“村賬鄉(xiāng)管”2個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，完善村民委員會民主監(jiān)督機制，增強村民對村民委員會權(quán)利的監(jiān)督。在集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的決策、交易、收益分配和執(zhí)行等各個環(huán)節(jié)，切實保證村民的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)。與此同時，要推進集體產(chǎn)權(quán)制度改革，建立起歸屬清晰、權(quán)責分明的集體資產(chǎn)管理制度。條件成熟的地區(qū)，逐漸剝離村民委員會在集體資產(chǎn)經(jīng)營管理方面的功能。

4.3 制定稅收等優(yōu)惠政策，培育營利法人公司型入市主體

營利法人公司型入市主體是按照現(xiàn)代企業(yè)制度組建和運行的市場主體，其市場交易的履行能力最強，認可度也最高，但是運行成本也是最高的，需要有較高的集體土地收益才能維持。因此，在全面推行集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市的初期階段，可以從工商注冊登記、企業(yè)所得稅減免、政策幫扶等方面制定優(yōu)惠政策，為營利法人公司型入市主體持續(xù)發(fā)展營造良好的環(huán)境。

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