世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)停擺：歷史與前景

查德·鮑恩

摘 ? 要：2019年12月世貿(mào)組織上訴機構(gòu)陷入停擺狀態(tài)，其原因是多方面的，包括美國對其司法越權(quán)、不遵循先例、效率低下等方面的不滿。但我們需要世貿(mào)組織上訴機構(gòu)的正常運行，需要一個更高效的世貿(mào)組織立法和執(zhí)法機構(gòu)?？梢钥紤]重寫世界貿(mào)易組織協(xié)定的相關(guān)文本，以及關(guān)于貿(mào)易補貼的國內(nèi)政策，以減少國際貿(mào)易爭端，降低世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的壓力。

關(guān)鍵詞：世界貿(mào)易組織;上訴機構(gòu);國際貿(mào)易;反傾銷

中圖分類號：F830 ?文獻標識碼：B ?文章編號：1674-2265（2020）06-0072-03

DOI：10.19647/j.cnki.37-1462/f.2020.06.011

世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)隸屬于世界貿(mào)易組織，由于具有對國際貿(mào)易爭端的終審判決權(quán)，被稱作國際貿(mào)易的“最高法院”。自2019年12月11日起，由于法官人數(shù)不足而無法受理新案件，陷入停擺狀態(tài)。這是該機構(gòu)成立25年來首次停擺，也是世界貿(mào)易組織遭遇的一次嚴重危機。

一、為什么世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)停擺，我們需要重溫歷史

為什么世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)停擺，我們需要重溫歷史，以明白我們是如何走到了世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的危急時刻。早在世界貿(mào)易組織之前，就有了關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定。關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定為從 1948 年開始的半個多世紀以來的多邊的、以規(guī)則為基礎(chǔ)的國際貿(mào)易體系提供了強大支撐。但是，從20 世紀 50年代到20世紀80 年代，關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定遭遇了三次重大挫折，并因此而發(fā)生了一系列變化。

第一次挫折起源于各國自愿出口限制的廣泛實施。這些不透明的、由政府談判主導的貿(mào)易安排使得市場機制失靈，造成低效率和腐敗。自愿出口限制最早出現(xiàn)在鋼鐵、汽車和半導體等行業(yè)。美國曾經(jīng)過度使用自愿出口限制作為應對日本等國家貿(mào)易挑戰(zhàn)的工具。許多發(fā)展中國家都曾表示過對《多種纖維協(xié)定》的不滿，指出這一協(xié)定阻礙了服裝和紡織等行業(yè)的產(chǎn)品出口。 20 世紀 80 年代隨著國際市場競爭日益激烈，發(fā)達經(jīng)濟體為了應對國際國內(nèi)的市場競爭壓力，對自愿出口限制政策進行了調(diào)整。

第二次挫折主要是指關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定的貿(mào)易爭端解決機制問題。關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定關(guān)于貿(mào)易爭端的協(xié)商一致規(guī)則，意味著處在貿(mào)易爭端中的任何一方都有可能阻礙裁決，甚至阻礙調(diào)查，結(jié)果使國際貿(mào)易爭端無法通過第三方調(diào)解和裁決來解決。

第三次挫折主要來自美國。隨著美國經(jīng)濟發(fā)展，美國的出口利益逐步轉(zhuǎn)向了服務(wù)業(yè)部門，包括金融服務(wù)部門和知識產(chǎn)權(quán)密集型行業(yè)部門。但是，關(guān)稅和貿(mào)易總協(xié)定及其貿(mào)易爭端解決機制對于這些領(lǐng)域的關(guān)注不足，美國對此表示不滿。

上述問題，尤其是第二次挫折和第三次挫折，引發(fā)了美國 301 條款政策下的“進攻性單邊主義”（Jagdish Bhagwati和Hugh Patrick，1990）。當時的情境是，美國如果無法進入外國市場或者外國法律缺少對知識產(chǎn)權(quán)的保護，那么，美國就要求自己來處理這些事情。也就是說，世界各國要么開放市場，并且加強對知識產(chǎn)權(quán)保護;要么美國政府會通過單方面提高進口關(guān)稅進行懲罰。

后來，世界貿(mào)易組織是作為一種妥協(xié)方案而出現(xiàn)的，它帶來了有一定約束力的貿(mào)易爭端解決機制，包括世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)。這給美國帶來一些好處，即對于那些美國認為不公平的國外市場，可以采取一種國際認可的開放方式解決問題;這也給其他國家?guī)硪恍┖锰?，即美國政府將不再單方面采取貿(mào)易懲罰行動。

世界貿(mào)易組織還推出了《服務(wù)貿(mào)易總協(xié)定》，以及涉及美國高科技出口的《與貿(mào)易有關(guān)的知識產(chǎn)權(quán)協(xié)定》。在過去的 15 年中，自愿出口限制政策被逐步淘汰，《多種纖維協(xié)定》也被逐步淘汰。但是，美國的貿(mào)易保護主義思潮依然存在，美國還擁有反傾銷政策。美國政府通常會優(yōu)先考慮使用反傾銷政策，反傾銷政策被稱為美國貿(mào)易政策的“第三道軌道”。自1934 年起，美國國會授權(quán)總統(tǒng)可以簽署自由貿(mào)易協(xié)議和互惠關(guān)稅削減，同時也要求大力使用反傾銷政策。20 世紀 70 年代后期，由于美國財政部沒有依照相關(guān)法律，實行貿(mào)易保護政策，美國國會剝奪了財政部的相關(guān)權(quán)力，并將其轉(zhuǎn)交給了美國商務(wù)部。很明顯，美國國會希望更多實施反傾銷政策。

反傾銷政策在烏拉圭回合中也扮演了一個微妙但重要的角色。當時美國談判代表為繼續(xù)獲得反傾銷權(quán)力而不斷進行各種爭取活動，包括關(guān)于世界貿(mào)易組織《反傾銷協(xié)定》第 17.6 條的最終談判。這一規(guī)定要求，世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)在任何反傾銷訴訟的裁決中，都要尊重國內(nèi)調(diào)查機構(gòu)的意見。也就是說，對于涉及美國的貿(mào)易爭端，世界貿(mào)易組織的裁決應該尊重美國商務(wù)部和美國國際貿(mào)易委員會提供的反傾銷調(diào)查意見。

關(guān)于烏拉圭回合和反傾銷政策還有一點很重要，就是各國政府在談判桌前和談判桌后都進行了各種努力，當時美國和歐洲都不同程度地使用了反傾銷政策，包括“歸零”方法。在計算“傾銷”或定價不公平是否已經(jīng)發(fā)生、規(guī)模是否巨大時，“歸零”是一些調(diào)查機構(gòu)通常使用的一種技術(shù)方法。它的使用提高了傾銷的可能性，也提高了進口關(guān)稅。

那些受到“歸零”方法影響的發(fā)展中國家多次表示應停止使用“歸零”方法。由于在當時貿(mào)易談判中比較常見的原因——這也是導致今天世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)危機的一個重要原因——相關(guān)文本故意使用了含糊不清的表達，《反傾銷協(xié)定》對“歸零”方法保持沉默（Chad Bown和Thomas Prusa，2011）。

二、美國對世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)不滿及其原因

美國對世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)有過許多不滿，包括司法越權(quán)、不遵循先例以及對未征求意見的問題寫附帶說明和發(fā)表意見。也有經(jīng)濟學家認為，世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)沒有效率，裁決時間過長，嚴重違反了 90 天的時間規(guī)則。其工作程序第 15 條也存在問題，因為世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的法官們在其任期屆滿后，仍逗留很長時間（Tetyana Payosova、Gary Hufbauer和Jeffrey Schott，2018）。

其實，世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的許多程序性問題都是可以解決的，但美國還面臨著一個更大的問題。從 1995 年開始，美國的貿(mào)易伙伴國就美國使用貿(mào)易補貼問題向世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)提起訴訟，但世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)并沒有表現(xiàn)出美國所期待的尊重。

世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的裁決有時會使美國政府感到難堪，為此，美國反對《反傾銷協(xié)定》第 17.6 條，指控世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)越權(quán)。在保障措施領(lǐng)域也出現(xiàn)了世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)對成員國的訴訟請求缺乏尊重的情況。1995 年以后，美國實施的多種貿(mào)易保護措施都遇到了相關(guān)法律法規(guī)挑戰(zhàn)，為此，世界貿(mào)易組織表示，在貿(mào)易開放方面，美國承擔的責任與其義務(wù)不相符合。

美國長期關(guān)注世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)在貿(mào)易補貼方面的政策變化，這對于特朗普政府來說也并不陌生?？赡苤挥袃杉率敲绹郧皼]有遇到過的：一是在數(shù)十起世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)處理的涉及美國經(jīng)濟利益的案件中，美國政府不愿意承擔其政治責任。二是特朗普政府通過拖延任命世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)法官的方法，來弱化世界貿(mào)易組織的爭端解決機制。2018 年美國政府還對鋼鐵和鋁征收進口關(guān)稅，其理由是，世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)對美國貿(mào)易補貼政策的不認可和不尊重，使美國政府不得不對相關(guān)產(chǎn)品征收關(guān)稅。

三、我們需要世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的正常運行

美國征收反傾銷關(guān)稅對于美國經(jīng)濟來說代價高昂。關(guān)于美國政府“不公平貿(mào)易”的說法，聽起來好像與掠奪行為有關(guān)，但實際情況并不是這樣。因為在沒有證據(jù)表明國際市場存在不正當競爭行為時，美國政府也使用反傾銷關(guān)稅。世界需要某種安全閥來維持像世界貿(mào)易組織這樣的多邊貿(mào)易協(xié)定，世界需要世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的正常運行。

美國對世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的主要關(guān)切涉及對該機構(gòu)的信任問題，這個問題常常被定義為根源于國際法的兩種不同的觀點。歐洲人認為，世界貿(mào)易組織就像歐洲法院;美國人表示，他們從來沒有簽署過此類協(xié)議。實際上，美國政府希望得到的是一個明確的政治認同，當世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的裁定不符合美國經(jīng)濟利益時，美國政府中就會出現(xiàn)各種反對意見。

四、我們需要一個更高效率的世界貿(mào)易組織立法和執(zhí)法機制

最近斯蒂芬·沃恩（Stephen Vaughn）在談到《關(guān)貿(mào)總協(xié)定》時表示，“1994 年之后，我們決定把這件事從選民手中拿開，從當權(quán)者手中拿開。我們的選擇是將它封在這樣的籠子里，即政策制定者無法觸及，讓它自動運行，自行發(fā)展。”這一看法是錯誤的。如果美國政府堅持這一觀點，世界各國將無法達成共識，也無法提出關(guān)于世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)正常運行的解決方案。

有人擔心世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)對各國的貿(mào)易補貼政策沒有表現(xiàn)出足夠的尊重，尤其是對美國。相關(guān)數(shù)據(jù)表明，美國的貿(mào)易保護措施實際只涵蓋了美國進口總額的 2%—5%， 2001 年以來主要是美國對從中國進口產(chǎn)品的反傾銷。對于其他 95%—98%的進口產(chǎn)品，美國平均關(guān)稅稅率都很低。如果世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)對于美國經(jīng)濟利益具有特殊重要性，為什么將它放到只影響 2%—5%的美國進口中？

我們可以考慮重寫世界貿(mào)易組織協(xié)定的相關(guān)文本，以及關(guān)于貿(mào)易補貼的國內(nèi)政策，使大家將注意力放在反對國際貿(mào)易的不正常競爭問題上，以減少國際貿(mào)易爭端，降低世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的壓力。世界貿(mào)易組織上訴機構(gòu)的危機也表明，我們需要一個更有效率的世界貿(mào)易組織立法和執(zhí)法機制。即使政策制定者能夠解決當前的問題，也需要一種更加簡便的方法來對相關(guān)規(guī)則進行調(diào)整。

WTO Appellate Body Ceases to Function：the History and Prospects

Chad Bown

Translated by Wang Yu

Abstract：In December 2019，the WTO Appellate Body came to a standstill for various reasons，including the United States' dissatisfaction with its judicial overriding，failure to follow precedents，and inefficiency. But we need the normal operation of the WTO Appellate Body and a more efficient WTO legislative and law enforcement body. It may be considered to rewrite the relevant texts of the WTO Agreement and the domestic policy on trade subsidies in order to reduce international trade disputes and lower the pressure of the WTO Appeal Body.

Key Words：world trade organization，appellate body，international trade，anti-dumping