我國農(nóng)業(yè)面源污染防控的法治對策

【內(nèi)容摘要】在促進經(jīng)濟快速發(fā)展的過程中由于忽視對環(huán)境的保護，對生態(tài)環(huán)境造成了巨大的破壞。隨著全球環(huán)境保護意識的增強，我國也逐漸加大對環(huán)境的保護力度。在此背景下我國通過了《環(huán)境保護稅法》并于2018年1月1日實施。農(nóng)村作為我國人口的主要聚集地，其環(huán)境問題備受重視。目前，農(nóng)業(yè)面源污染成為影響農(nóng)村生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重要污染源，考慮到農(nóng)民負擔能力弱和污染情況復雜等原因，《環(huán)境保護稅法》規(guī)定了暫予免征農(nóng)業(yè)環(huán)保稅?；诖朔N國情分析農(nóng)業(yè)面源污染原因的多重性、形式的復雜性，并提出堅持以人為本、因地制宜、可持續(xù)發(fā)展和政府指導社會參與等原則進行治理，在立法、執(zhí)法等方面作出具體的要求。

【關(guān) 鍵 詞】農(nóng)業(yè)面源污染;環(huán)境稅;可持續(xù)發(fā)展

中圖分類號：D922.22 文獻標識碼：A 文章編號：2095-4379-（2020）11-0111-02

作 者 簡 介：孟慶祝（1997-），男，漢族，安徽淮北人，江蘇師范大學，研究生，法律碩士（法學）學位。

一、農(nóng)業(yè)面源污染的界定及其成因

（一）農(nóng)業(yè)面源污染界定

農(nóng)業(yè)面源污染概念最早出現(xiàn)于美國《清潔水法》當中，該法對面源污染的概念界定為：污染物以廣域的、分散的、微量的形式進入地表及地下水體造成的水污染。我國學者對農(nóng)業(yè)面源污染概念的觀點并不統(tǒng)一，我國最先研究農(nóng)業(yè)面源污染問題的一批學者認為農(nóng)業(yè)面源污染是指在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動產(chǎn)生的各類營養(yǎng)物質(zhì)和污染物質(zhì)，通過水循環(huán)運動形成的水環(huán)境污染。其觀點大致與美國《清潔水法》的界定相同。另一部分學者認為面源污染引起的不僅僅是水污染問題，也包含對大氣、土地和林木等造成的污染問題。對于面源污染問題的研究，僅僅把面源污限制在對水污染問題上，不利于從根源上解決面源污染問題。所以對面源污染，應(yīng)該界定為因在農(nóng)業(yè)發(fā)展中產(chǎn)生的有害煙塵、殘留藥物和牲畜糞便等的污染物質(zhì)對水源、空氣、土壤所造成的污染。

（二）農(nóng)業(yè)面源污染成因

1.焚燒秸稈產(chǎn)生的煙塵

農(nóng)業(yè)用地中會產(chǎn)生大量的秸稈，為了降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，生產(chǎn)者在未采取防范風險措施的情況下，直接在農(nóng)田中進行秸稈焚燒。焚燒秸稈會產(chǎn)生大量的S元素，給人體帶來危害，甚至火勢不受控制時會引發(fā)火災(zāi)，給生命與財產(chǎn)造成嚴重的損失。因此我國不斷加強立法限制焚燒秸稈的行為，在《大氣污染防治法》、《治安管理處罰法》、《消防法》、《刑法》等法律條文中對秸稈焚燒行為作出了具體的處罰規(guī)定。但焚燒秸稈現(xiàn)象仍屢禁不止，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者抱著僥幸心理焚燒秸稈，產(chǎn)生的大量煙塵顆粒或隨風飄入居民區(qū)，或隨降雨流入水源甚至滲透地下水，危害周區(qū)居民的健康權(quán)。

2.畜禽養(yǎng)殖業(yè)的糞便流失

畜禽養(yǎng)殖業(yè)中產(chǎn)生的糞便含有大量的氮元素和磷元素，氮元素和磷元素流入水中會造成水體的富營養(yǎng)化，加快水中藻類植物的生長，耗竭水中的氧氣，影響水體結(jié)構(gòu)。同時，禽養(yǎng)殖業(yè)中產(chǎn)生的糞便含有大量的生物病原菌，該病原菌通過水源傳播，危害人體健康。目前，我在對畜禽養(yǎng)殖業(yè)中產(chǎn)生的糞便處理上仍然存在重大難題。在法律層面上，關(guān)于畜禽產(chǎn)生的糞便的立法基本上是一些原則性的規(guī)定，在實踐中不具備可行性。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面，國家投資建立沼氣池，但針對巨大規(guī)模的養(yǎng)殖業(yè)來說，沼氣工程過于單一化，不能從根源上解決問題。

3.化肥農(nóng)藥的不合理使用

化肥和農(nóng)藥是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)必不可少的物質(zhì)，具有保護莊稼、提高生產(chǎn)的作用，但是不能忽視農(nóng)藥和化肥的副作用。相比糞便而言，化肥具有養(yǎng)分含量高、土地肥效快的特點，因此在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中深受生產(chǎn)者的追捧。但是我國的化肥利用率不高，不僅造成嚴重的資源浪費，還會使大量的鉀元素和磷素積累在土壤中，對土地和水體產(chǎn)生污染。農(nóng)藥主要用于預(yù)防、控制和消滅農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中的病、蟲等有害物質(zhì)的危害，但在農(nóng)藥的使用過程中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者過度使用農(nóng)藥、缺乏農(nóng)藥使用專業(yè)技術(shù)和廢液處理不當，導致農(nóng)藥流失危害環(huán)境。

二、農(nóng)業(yè)面源污染特征

（一）分散性和隱蔽性

根據(jù)美國《清潔水法》中對農(nóng)業(yè)面源污染的界定可知，不同于點源污染以固定點的方式進行污染物的排放，面源污染中的污染物是以分散的形式對環(huán)境進行污染，所以面源污染具有分散性的特征。污染物在分散的過程中受地勢地形、天氣狀況、水域分布等因素的影響會交叉相容，有的有害物質(zhì)滲透地下，有的不均勻分布在空氣之中，需要專業(yè)的檢測儀器才能探測出，所以面源污染具有極強的隱蔽性。

（二）廣泛性和難監(jiān)測性

面源污染中有害物質(zhì)分散的主要途徑是空氣傳播和水流傳播，空氣具有極大的流動性，尤其是受天氣狀況的影響，有害物質(zhì)可從一個地區(qū)流入到多個地區(qū)。我國水文條件更是復雜，河流交錯分布，水域四通八達，部分污染物隨之流入各個水域，在遇到強降雨時，污染物隨地表水滲透到地下，匯集到各個水源。同時因為面源污染分布較廣，受地勢地形、天氣狀況、水域分布、監(jiān)測技術(shù)等因素的影響較大，對污染的監(jiān)測成本過高，監(jiān)測難度大。

（三）隨機性和不確定性

面源污染的隨機性是影響面源污染的相關(guān)條件不具可控性造成的，尤其是空氣的強流動性和降雨的不穩(wěn)定性，導致污染源不均勻的分散。農(nóng)業(yè)污染的污染物種類繁多，又受諸多條件的影響污染范圍廣，無法及時確定污染物的種類，面源污染具有不確定性。

（四）滯后性和風險性

在面源污染形成的過程中，污染物對環(huán)境的污染存在潛伏期，也是一個由量變到質(zhì)變的積累過程。殘留在土地的農(nóng)藥在經(jīng)過雨水的沖刷后才會逐漸流入到水體，經(jīng)過量的積累后超過水體的自我凈化能力后，才會進一步破壞水質(zhì)，污染水資源。所以從污染源的發(fā)現(xiàn)、分析和得出結(jié)果需要一段漫長的時間，面源污染具有滯后性和風險性。

三、農(nóng)業(yè)面源治理存在的不足及對策

（一）農(nóng)業(yè)面源治理的不足

1.環(huán)境稅制度不完善

我國關(guān)于環(huán)境稅制度方面的立法多為原則性的指導和責任的認定，沒有對環(huán)境的預(yù)防和恢復作出具體規(guī)定，缺乏生態(tài)性。對于稅收的具體用途也沒有明確的規(guī)定，導致稅收被主管部門挪用，無法用于面源污染的治理上。

2.地方執(zhí)法不足

在農(nóng)業(yè)面源污染過程中所產(chǎn)生的各種環(huán)境稅，由于執(zhí)法主體的多樣性，執(zhí)法主體間缺乏及時的交流產(chǎn)生重復交稅的行為。執(zhí)法主體缺乏以人為本的理念，暴力執(zhí)法，往往過分依賴于國家強制力，從而使執(zhí)法者和企業(yè)產(chǎn)生矛盾。執(zhí)法主體應(yīng)該以柔性、指導性的方式進行稅收執(zhí)法，化解稅收執(zhí)法風險。

3.公眾生態(tài)觀念淡薄

農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者普遍缺乏權(quán)利義務(wù)平等的觀念，只看到了眼前的權(quán)利，而忽視權(quán)利后的義務(wù)，缺乏環(huán)境保護的意識。國內(nèi)也沒有進行環(huán)境權(quán)相關(guān)內(nèi)容方面的宣傳，導致公眾對環(huán)境保護的認識不夠。政府應(yīng)該培育農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生態(tài)保護的意識，提高保護環(huán)境的認識。

（二）農(nóng)業(yè)面源治理的對策

1.完善立法和保護稅制度

加強面源污染治理的相關(guān)立法，完善環(huán)境稅制度，發(fā)揮稅收對在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中預(yù)防環(huán)境風險的作用。首先對稅收的收繳主體作出明確規(guī)定，防止“多頭管理”的想象產(chǎn)生。其次，對稅收的計算標準、計算方式和繳納方式進行規(guī)定，防止稅主管人員私自挪用稅款。再者，明確稅收用途，主要用于面源污染的治理，保證?？顚Ｓ?。

2.強化地方執(zhí)法

執(zhí)法人員堅持以人為本的理念和原則，以文明、科學和規(guī)范的方式執(zhí)法。其次，要在遵循法律基礎(chǔ)上柔性執(zhí)法，柔性執(zhí)法不是人情執(zhí)法，執(zhí)法主體不能越權(quán)行使權(quán)力，其做出的行政行為要在法律規(guī)定范圍內(nèi)。再者，柔性執(zhí)法要突出其靈活應(yīng)變的特點，執(zhí)法人員根據(jù)具體情況及時隨機應(yīng)變，精簡程序，降低司法資源，提高行政效率。

3.提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的環(huán)保意識

在治理農(nóng)業(yè)面源污染的過程中，要增強農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的環(huán)境保護意識和社會監(jiān)督意識，積極發(fā)揮人民的創(chuàng)造力。首先要加強環(huán)境保護宣傳工作，向公眾介紹國家當前的環(huán)境形勢，讓公眾了解環(huán)境保護的迫切性，自主地參與環(huán)境保護的隊伍中。其次，政府可以定期派遣法律工作者定點宣傳環(huán)境保護的相關(guān)知識，提高公眾環(huán)境保護的法律素養(yǎng)。

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