我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃政策分析

管渤 杜剛

摘 要：近幾十年來，城市人口的迅速增長(zhǎng)和經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展引起了一系列的環(huán)境問題。近年來，由于環(huán)境保護(hù)規(guī)劃沒有與城市規(guī)劃和城市建設(shè)同步落實(shí)，使環(huán)境遭到一定程度的破壞，環(huán)境污染日趨嚴(yán)重，城市環(huán)境不能進(jìn)入良性發(fā)展的軌道。因此城市規(guī)劃中的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃應(yīng)該引起人們的重視。

關(guān)鍵詞：生態(tài)環(huán)境保護(hù);環(huán)境規(guī)劃;干系人

隨著社會(huì)發(fā)展水平的不斷提高、人們對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作認(rèn)識(shí)的深入，環(huán)境問題越發(fā)敏感，矛盾日益尖銳。作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境協(xié)調(diào)的重要手段，生態(tài)環(huán)境規(guī)劃必須要發(fā)揮它的預(yù)防功能，因此如何完善生態(tài)環(huán)境規(guī)劃，成為亟待解決的問題。

1 我國(guó)生態(tài)環(huán)境規(guī)劃政策分析

1.1 干系人責(zé)任機(jī)制分析

干系人又稱利益相關(guān)者或利害關(guān)系者，是指組織外部環(huán)境中受組織決策和行動(dòng)影響的任何相關(guān)者。每個(gè)利益相關(guān)者群體都希望組織在制訂戰(zhàn)略決策時(shí)能給他們提供優(yōu)先考慮，以便實(shí)現(xiàn)他們的目標(biāo)，但這些權(quán)益主體的相關(guān)利益及所關(guān)心的焦點(diǎn)問題存在著很大的差別，且往往互有矛盾，所以不得不根據(jù)對(duì)利益相關(guān)者的依賴程度作出權(quán)衡。不同的群體有不同的利益取向，他們?cè)谏鷳B(tài)環(huán)境規(guī)劃中扮演著各自的角色，起著不同的作用，而生態(tài)環(huán)境規(guī)劃又必須是所有利益相關(guān)者共同參與，相互談判、討論、博弈趨向協(xié)同的結(jié)果。最終形成的生態(tài)環(huán)境規(guī)劃方案將體現(xiàn)所有干系人的利益而不是某一群體的利益，所有干系人都應(yīng)參與生態(tài)環(huán)境規(guī)劃制定、評(píng)估、實(shí)施的全過程，起到完善、促進(jìn)、監(jiān)督生態(tài)環(huán)境規(guī)制定與實(shí)施的作用。

1.2 問題的識(shí)別與確認(rèn)

問題的識(shí)別與確認(rèn)事實(shí)上就是各干系人按照自己的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)環(huán)境現(xiàn)狀滿意程度的判斷，并盡可能準(zhǔn)確地描述。問題的識(shí)別與確認(rèn)可以采用定性與定量描述相結(jié)合的方式進(jìn)行。發(fā)現(xiàn)、分析、解決問題都需要利益相關(guān)者來參與，因?yàn)椴煌嫦嚓P(guān)者處在不同的環(huán)境中，可能面臨不同的環(huán)境問題或者不同程度的環(huán)境問題，只有所有干系人與環(huán)境如何協(xié)同發(fā)展的問題才應(yīng)該成為生態(tài)環(huán)境規(guī)劃需要解決的問題。

1.3 政策目標(biāo)分析

環(huán)境保護(hù)規(guī)劃政策的目標(biāo)是為所有干系人提供環(huán)境保護(hù)行動(dòng)計(jì)劃交流和協(xié)調(diào)的平臺(tái)，通過優(yōu)化和協(xié)調(diào)，為今后的環(huán)境保護(hù)提供穩(wěn)定和具有權(quán)威的行動(dòng)指南。具體而言，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃旨在解決現(xiàn)有的環(huán)境問題，同時(shí)又防患于未然。值得強(qiáng)調(diào)的是，在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中，目標(biāo)應(yīng)該是所有干系人共同期望的成果，是所有干系人相互理解和合作的基礎(chǔ)。

政策目標(biāo)的分析要判斷政策目標(biāo)設(shè)計(jì)的是否科學(xué)、目標(biāo)表述的是否清晰、是否可以滿足相關(guān)利益者需求、目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度是否可測(cè)量以及目標(biāo)是否具有一定的彈性。

1.4 政策框架分析

一項(xiàng)政策手段的實(shí)施必須要有各層級(jí)的政策支持，既需要法律的權(quán)威性規(guī)定，也需要行政法規(guī)、部門規(guī)章以及相應(yīng)的規(guī)范或技術(shù)指導(dǎo)性文件等操作性規(guī)定。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃體系包括一系列相關(guān)的法律法規(guī)，要依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)而建立的部門規(guī)章制度、管理制度和工作程序等。我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃批準(zhǔn)后缺乏法律效力，缺乏規(guī)劃實(shí)施和評(píng)估的規(guī)范，導(dǎo)致大部分生態(tài)環(huán)境規(guī)劃未能得以有效實(shí)施。生態(tài)環(huán)境規(guī)劃作為一種命令控制型政策手段，必須要以法律條文的形式進(jìn)行規(guī)定，執(zhí)法規(guī)范要明晰，因此生態(tài)環(huán)境規(guī)劃關(guān)鍵條文需要加入環(huán)保法或?qū)ｉT立法保證其得以嚴(yán)格執(zhí)行。目前生態(tài)環(huán)境規(guī)劃的編制、實(shí)施缺乏法律依據(jù)和制度保障，因此必須制定相應(yīng)的法規(guī)條例，把規(guī)劃編制、審批、實(shí)施、評(píng)估、問責(zé)和公眾參與等過程以法律條文的形式固化，形成全面的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃法規(guī)體系，做到生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有法可依，依法實(shí)施，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃過程的規(guī)范化、程序化、制度化。

1.5 決策機(jī)制分析

決策機(jī)制是指生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃從開始實(shí)施到評(píng)估調(diào)整的動(dòng)態(tài)過程中?？茖W(xué)合理的決策機(jī)制應(yīng)當(dāng)是多元主體參與的，決策主體的確定要與干系人的確定是一致的，即決策主體應(yīng)當(dāng)包括環(huán)境保護(hù)規(guī)劃所涉及的所有干系人。

1.6 管理機(jī)制分析

管理機(jī)制是指組織和管理的實(shí)現(xiàn)形式和運(yùn)行機(jī)制，是管理組織在實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)過程中的活動(dòng)或運(yùn)作方式，管理機(jī)制主要包括信息機(jī)制、資金機(jī)制、實(shí)施機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制。

1.6.1 信息機(jī)制分析

環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性是導(dǎo)致大多數(shù)環(huán)境問題和低效使用資源問題產(chǎn)生的重要原因，而信息不對(duì)稱是環(huán)境外部不經(jīng)濟(jì)性產(chǎn)生的重要原因之一，也是生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃要解決的問題之一。信息機(jī)制包括信息收集、傳遞、處理、存儲(chǔ)、利用、評(píng)估過程和標(biāo)準(zhǔn)。信息機(jī)制為生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的制定、分析、實(shí)施和評(píng)估提供必要支持。比如生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制定和實(shí)施過程中信息不對(duì)稱問題、信息的質(zhì)量問題、信息的收集成本問題、信息的利用和公開問題等。

1.6.2 資金機(jī)制分析

資金機(jī)制是生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃能否有效實(shí)施的基本保證，充足而又穩(wěn)定的資金來源是生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃有效實(shí)施的主要保障，資金機(jī)制必須包含干系人的出資和其利益分析。

我國(guó)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃中做出的預(yù)算，僅具有規(guī)劃意義，實(shí)際是否能夠真正落實(shí)、落實(shí)數(shù)量和落實(shí)方式都受制于之后的財(cái)政安排，由于涉及多級(jí)財(cái)政，存在較大的不確定性。 另外環(huán)保資金使用方面，隨著我國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)投融資規(guī)模的逐年增加，環(huán)保投融資效益是加強(qiáng)環(huán)保投資決策管理的重要依據(jù)。由于目前尚缺乏統(tǒng)一的、系統(tǒng)性的環(huán)保投資效益評(píng)估體系，難以定量開展環(huán)保投資效益評(píng)估，難以客觀、全面、真實(shí)地反映環(huán)境保護(hù)投資效益。所以應(yīng)盡快建立和完善環(huán)保投資效益評(píng)估體系，推動(dòng)環(huán)保投資由規(guī)模型向環(huán)境效益型轉(zhuǎn)變。

1.6.3 監(jiān)督機(jī)制分析

監(jiān)督機(jī)制包括監(jiān)測(cè)、檢查和問責(zé)的程序和標(biāo)準(zhǔn)，其中監(jiān)測(cè)方案的設(shè)計(jì)和實(shí)施是監(jiān)督機(jī)制的核心內(nèi)容。

我國(guó)目前對(duì)于中小型固定源排放核查缺乏手段，統(tǒng)計(jì)效率低下，監(jiān)督性監(jiān)測(cè)頻率小，不具有代表性，缺乏對(duì)企業(yè)自行委托第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)的監(jiān)測(cè)方案合理性的評(píng)估，缺乏對(duì)第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)監(jiān)測(cè)報(bào)告質(zhì)量的監(jiān)督管理;在生活源和面源污染負(fù)荷方面也沒有明確的規(guī)范，目前普遍使用排放系數(shù)進(jìn)行估算，但如何確定排放系數(shù)并沒有可靠的數(shù)據(jù)，如果排放系數(shù)與實(shí)際情況稍有偏差，統(tǒng)計(jì)結(jié)果就會(huì)大相徑庭。

生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是具有政策約束性的規(guī)劃，一旦編制并通過，就應(yīng)具有法律的效力，要嚴(yán)格執(zhí)行。生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃具有動(dòng)態(tài)性，應(yīng)該定期對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施的情況進(jìn)行考核和評(píng)估。我國(guó)目前用于對(duì)規(guī)劃進(jìn)行考核和評(píng)估的政策法規(guī)體系尚未建全，使得生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃實(shí)施的效果大大降低，可能會(huì)造成生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的預(yù)期目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)。所以必須要建立起科學(xué)的問責(zé)評(píng)價(jià)體系，在制定和實(shí)施的過程當(dāng)中明確責(zé)任承擔(dān)者，否則就失去了政策的權(quán)威性、有效性。

2 結(jié)論及建議

我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃是隨著生態(tài)環(huán)境保護(hù)理念的發(fā)展而發(fā)展的，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的深入以及生態(tài)環(huán)境問題的日益惡化，生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃暴露出一定的弊端，如缺乏法律效力、實(shí)施監(jiān)管機(jī)制不完善和公眾參與缺乏實(shí)質(zhì)性等。建議從以下幾方面完善我國(guó)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃：（1）完善法律機(jī)制，使規(guī)劃的編制和實(shí)施有法可依;（2）完善信息和共享交流機(jī)制，保證各干系人及時(shí)準(zhǔn)確地了解規(guī)劃相關(guān)信息和實(shí)施情況，建立實(shí)施監(jiān)管機(jī)制;（3）建立健全公眾參與機(jī)制，使規(guī)劃的實(shí)施更加民主科學(xué);（4）完善評(píng)估考核和行政問責(zé)機(jī)制;（5）完善環(huán)保規(guī)劃投融資效益評(píng)估體系?？傊?，通過不斷完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃政策，使其最終起到協(xié)調(diào)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境和諧發(fā)展的作用。

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