關(guān)于城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的思考

呂冬梅 李海俊

摘 要：最低生活保障制度作為社會保障制度的重要組成部分， 在保障公民生存權(quán)上起到越來越重要的作用，最低生活保障制度能否發(fā)揮其應(yīng)有的功能，關(guān)鍵在于能否科學(xué)地制定最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。本文分析城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)狀，提出提高城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)、明確城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)計算設(shè)置方法、科學(xué)設(shè)置農(nóng)村分類分檔標(biāo)準(zhǔn)、逐步保持城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性的建議措施，更好地發(fā)揮最低生活保障改善民生的重要功能。

關(guān)鍵詞：城鄉(xiāng)最低生活保障;標(biāo)準(zhǔn);補(bǔ)助水平

一、引言

為貫徹落實《社會救助暫時辦法》，保障困難群眾的基本生活，全國各地切實加強(qiáng)城鄉(xiāng)最低生活保障工作，不斷加強(qiáng)制度建設(shè)，提高保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，為調(diào)節(jié)社會利益分配、救助社會弱勢群體、促進(jìn)社會公平、維護(hù)社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。近年來，為貫徹落實中央扶貧開發(fā)工作重大決策部署堅決打贏“十三五”脫貧攻堅戰(zhàn)的決定，各地逐年提高全區(qū)農(nóng)村最低生活保障平均標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，但是仍面臨最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)偏低的情況，尤其是2020年是脫貧攻堅的收官之年，如何科學(xué)設(shè)置最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)做好最低生活保障與扶貧銜接兜底脫貧攻堅，是今年的關(guān)鍵問題。

二、城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)現(xiàn)狀分析

（一）城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)偏低

維持居民最低生活水平是現(xiàn)行城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的制定依據(jù)，但現(xiàn)實生活中，我國物價上漲的速度是遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的增長速度，所以總體上保障標(biāo)準(zhǔn)仍然偏低。事實上居民獲得的最低生活保障補(bǔ)助金并不能維持其最基本的生活費(fèi)用支出。

城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的提高理論上取決于當(dāng)?shù)匚飪r水平及居民水平生活，實際上更依賴于籌措資金的多少及保障對象的人數(shù)。對于城鄉(xiāng)最低生活保障資金的供給僅僅依靠中央資金并不能大幅提高保障標(biāo)準(zhǔn)，仍需要以地方籌措資金為主，而且法律尚未強(qiáng)制在總的財政支出中用于最低生活保障的資金應(yīng)占多大的比重，這就造成了地方政府“以錢定標(biāo)”的局面。另一方面提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)后，標(biāo)準(zhǔn)以下的居民就符合申請條件，理論上會增加最低生活保障對象的人數(shù)，資金需求隨人數(shù)增加而增加，對當(dāng)?shù)刎斦膲毫Ω蟆ｈb于各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財政收入等因素，提高標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)而提高補(bǔ)助水平會增加當(dāng)?shù)刎斦С鰤毫Γ沟锰岣咦畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)得不到有效地實施。

（二）城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計算方法設(shè)置不明確

各地人民政府均下發(fā)政策文件以各項指標(biāo)如居民生活必需的費(fèi)用等確定本市城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，但是各項指標(biāo)如何確定一直以來沒有明確的計算方法，從而造成目前一些地方存在多種計算方法的現(xiàn)象，而這些具有較大的主觀隨意性的制定方法，雖然能“瞄準(zhǔn)”最低生活保障對象，但是距離保障所有困難群眾的基本生活的目標(biāo)還有很大空間。

（三）農(nóng)村最低生活保障分類分檔設(shè)置不科學(xué)

為貫徹落實《社會救助暫行辦法》，除了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的部分沿海城市外，大部分省市制定相關(guān)制度將最低生活保障家庭實行分類管理，城市居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)不分檔，農(nóng)村居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)實行分類分檔管理。例如廣西根據(jù)農(nóng)村最低生活保障家庭經(jīng)濟(jì)狀況變化情況分為A、B、C三類：A類最低生活保障對象是指無生活來源、無勞動能力又無法定贍養(yǎng)、撫養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人的最低生活保障對象; B類最低生活保障對象是指短期內(nèi)收入變化不大的最低生活保障對象;C類最低生活保障對象是指收入來源不固定、成員有勞動能力和勞動條件的最低生活保障對象。廣西各地市根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況及物價水平分別制定A、B、C三類最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，目前，各地市城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)分檔方法設(shè)置不科學(xué)。

（四）城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)差距較大

目前大多數(shù)地區(qū)的城鄉(xiāng)最低生活保障分屬兩個獨(dú)立的體系，在保障對象、保障標(biāo)準(zhǔn)等方面存在較大差異。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)最低生活保障的首要工作就是在制度上對城鄉(xiāng)最低生活保障進(jìn)行整合，尤其是保障對象及保障標(biāo)準(zhǔn)的確定。近十年來，城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)差距過大存在不公平現(xiàn)象，為了實現(xiàn)社會公平，應(yīng)盡快實現(xiàn)農(nóng)村與城市最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的有效銜接，實現(xiàn)城鄉(xiāng)最低生活保障制度的整合歸并，力求建立統(tǒng)一的城鄉(xiāng)保障標(biāo)準(zhǔn)。

三、城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)建議措施

（一）提高城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)

各地一方面需從打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會大局出發(fā)，逐步縮小最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與全國平均標(biāo)準(zhǔn)的差距，使更多處于最低生活保障邊緣的貧困對象能夠納入低保范圍;另一方面需按照城鄉(xiāng)最低生活保障統(tǒng)籌發(fā)展的要求，根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和物價變動情況適時調(diào)整最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。完善最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整機(jī)制包括：一是根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和物價變動情況及時調(diào)整，調(diào)整幅度應(yīng)適中;二是對調(diào)整時間、幅度、頻率等進(jìn)行規(guī)范，保證最低生活保障金的購買力不因物價上漲而下降;三是各級地方政府需加大對城鄉(xiāng)最低生活保障的資金投入，逐步擺脫“以錢定標(biāo)”的局面。

（二）明確城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)計算設(shè)置方法

目前，民政部并沒有明確全國統(tǒng)一的城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)制定的計算方法。多年來，全國各地因地制宜，各自探索研究適合自己的指標(biāo)及方法，常用的指標(biāo)有：基本的食物消費(fèi)支出、恩格爾系數(shù) 、農(nóng)民人均純收入、 農(nóng)民人均生活消費(fèi)支出 、基本生活消費(fèi)品物價指數(shù)、最低工資水平等。由于各地市各項經(jīng)濟(jì)指標(biāo)不一致，為了便于理解和計算，一方面各地需確定各自區(qū)域范圍內(nèi)統(tǒng)一的計算公式，使得城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)隨著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展和基本生活必需品價格變化適時進(jìn)行調(diào)整;另一方面需考慮城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)與國家扶貧線的銜接，通過保障標(biāo)準(zhǔn)銜接，在脫貧攻堅工作中堅決兜住困難群眾生活底線，切實做到全面小康的路上不漏一戶、不落一人。

（三）科學(xué)設(shè)置農(nóng)村最低生活保障分類分檔標(biāo)準(zhǔn)

為穩(wěn)定群眾在可否享受最低生活保障、享受多少的情緒波動上，建議各地積極思考更為科學(xué)的分類設(shè)置辦法，適當(dāng)調(diào)整農(nóng)村最低生活保障分類設(shè)置。越好的政策，各檔次間各點連接成的曲線應(yīng)越接近平行，曲線的平滑程度則表示各類標(biāo)準(zhǔn)的過渡平均程度。在保證最低生活保障資金總額不變的情況下，各點間平滑傾斜。曲線更接近直線，說明各類標(biāo)準(zhǔn)跨度不大;曲線平滑，表示各類跨度分配平均;群眾不容易因為所屬不同分類產(chǎn)生差異感，更好地體現(xiàn)公平救助。

（四）逐步保持城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性

目前，我國一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)率先實行城鄉(xiāng)最低生活保障制度一體化，未來城鄉(xiāng)標(biāo)準(zhǔn)一體化是趨勢。對于尚未實現(xiàn)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)城鄉(xiāng)一體化的地方，需結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，同步調(diào)整城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)，并適當(dāng)考慮縮小城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的差距，逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一性，建立城鄉(xiāng)一體化的最低生活保障制度。一是擴(kuò)大農(nóng)村最低生活保障的保障范圍，對城鄉(xiāng)最低生活保障的保障內(nèi)容和保障標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行統(tǒng)一;二是理順城鄉(xiāng)最低生活保障的轉(zhuǎn)接關(guān)系，這主要針對數(shù)量龐大的農(nóng)民工，其進(jìn)城務(wù)工后也面臨著貧困問題，需加強(qiáng)城鄉(xiāng)最低生活保障內(nèi)部銜接，促進(jìn)勞動力自由流動;三是在經(jīng)濟(jì)實力較強(qiáng)的區(qū)域，率先實行城鄉(xiāng)最低生活保障一體化試點，總結(jié)經(jīng)驗再逐漸向全區(qū)推廣。

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作者簡介：

呂冬梅（1986-），女，廣西玉林，碩士研究生，現(xiàn)就職于廣西壯族自治區(qū)低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對中心，經(jīng)濟(jì)師。

李?？。?981-），男，廣西南寧，學(xué)士本科生，現(xiàn)就職于廣西壯族自治區(qū)低收入居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對中心，工程師。