歐盟農(nóng)地可持續(xù)集約利用的經(jīng)驗(yàn)及啟示

劉成武 朱錦維 黃利民

摘要：我國正處在農(nóng)地規(guī)模集約經(jīng)營的快速發(fā)展時(shí)期，借鑒國外土地可持續(xù)集約利用的經(jīng)驗(yàn)，妥善處理農(nóng)地規(guī)模利用過程中的“集約化”與“可持續(xù)化”的關(guān)系，對新時(shí)代的農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。歐盟是世界上農(nóng)業(yè)集約度最高的地區(qū)之一，近年通過“農(nóng)地可持續(xù)集約利用適宜性評價(jià)、農(nóng)地可持續(xù)集約利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫建設(shè)、農(nóng)地可持續(xù)集約利用政策激勵(lì)、農(nóng)地經(jīng)營者土地集約行為規(guī)范協(xié)同、農(nóng)地可持續(xù)集約利用技術(shù)的研發(fā)應(yīng)用”等措施，實(shí)現(xiàn)了“農(nóng)地生產(chǎn)率提升”與“集約化生態(tài)環(huán)境負(fù)面影響下降”的雙贏，探索出了一條農(nóng)地可持續(xù)集約利用的道路，這些經(jīng)驗(yàn)對我國當(dāng)前的農(nóng)地規(guī)模集約化經(jīng)營具有重要的政策啟示。

關(guān)鍵詞：新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體;農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營;農(nóng)地集約利用;農(nóng)地可持續(xù)集約化

基金項(xiàng)目：國家社會(huì)科學(xué)基金一般項(xiàng)目“民族地區(qū)生計(jì)轉(zhuǎn)型農(nóng)戶城鎮(zhèn)化融入能力提升研究”（16BGZ105）;中南民族大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)專項(xiàng)資金項(xiàng)目（CST18005，CST18007）

中圖分類號(hào)：F323.2 ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? 文章編號(hào)：2096-5982（2020）05-0093-06

一、引言

我國目前正處在一個(gè)農(nóng)戶生計(jì)轉(zhuǎn)型與土地利用方式的大調(diào)整時(shí)期①，真正從事土地利用活動(dòng)的農(nóng)戶家庭數(shù)量不斷減少，土地規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶（大農(nóng)戶）迅速增加，農(nóng)戶家庭實(shí)際用地規(guī)模明顯擴(kuò)大②。出于糧食安全與鄉(xiāng)村振興等方面的原因，人們往往更加關(guān)注“如何擴(kuò)大土地利用規(guī)模與如何進(jìn)行集約經(jīng)營”等核心問題上③，十分重視“糧食增產(chǎn)”與“農(nóng)戶增收”的實(shí)際效果。隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模的擴(kuò)大和農(nóng)地集約經(jīng)營的發(fā)展，至2015年我國糧食生產(chǎn)已實(shí)現(xiàn)“十二連增”，農(nóng)村居民收入也得到了持續(xù)提高④;但是，在這一過程中，也出現(xiàn)了化肥與農(nóng)藥過量使用、水體污染、土壤質(zhì)量退化、生物多樣性減少、農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)下降等生態(tài)環(huán)境與食物安全問題，土地健康與農(nóng)業(yè)的可持續(xù)集約發(fā)展面臨嚴(yán)重威脅⑤。只注重土地規(guī)模集約經(jīng)營的產(chǎn)出績效，而忽視土地集約行為是否生態(tài)友好，從長期視角看，將嚴(yán)重危及新時(shí)代的鄉(xiāng)村振興與生態(tài)文明建設(shè)⑥。因此，在新時(shí)代的土地利用與管理過程中，我們既要通過規(guī)模集約經(jīng)營來實(shí)現(xiàn)“增產(chǎn)增收”的目標(biāo)，提高土地的產(chǎn)出效率，也要確保這種規(guī)模集約經(jīng)營的用地方式生態(tài)友好，不損害土地的健康，不危害未來農(nóng)業(yè)的持續(xù)發(fā)展。值得注意的是，國務(wù)院已在2018年印發(fā)的《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018—2022年）》中明確要求，“推進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中農(nóng)藥化肥減量施用和農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力”。在這種背景下，更有必要學(xué)習(xí)借鑒國外農(nóng)地可持續(xù)集約利用的經(jīng)驗(yàn)，探尋中國農(nóng)地可持續(xù)集約利用的實(shí)現(xiàn)路徑與對策。

從國外研究進(jìn)展來看，最早關(guān)注農(nóng)地集約利用問題的學(xué)者，當(dāng)屬大衛(wèi)·李嘉圖（David Ricardo）、雅克·杜爾閣（Jacques Targqt）與馬克思（Karl Heinrich Marx）等人，他們先后對農(nóng)地的“集約”與“粗放”這一對概念進(jìn)行過界定，盡管表述不完全相同，但均強(qiáng)調(diào)資本和勞動(dòng)投入于“同一塊土地”或“同一個(gè)企業(yè)”⑦。盡管集約農(nóng)業(yè)通過在一定面積的土地上集中地投入較多的生產(chǎn)資料和生活勞動(dòng)，達(dá)到了在較小面積的土地上獲得高額產(chǎn)量和收入的目標(biāo);然而，在農(nóng)業(yè)用地和水資源短缺、氣候變化、農(nóng)業(yè)污染和生物多樣性喪失所造成的危險(xiǎn)的情況下，地球人口和經(jīng)濟(jì)繼續(xù)增長，全球糧食安全問題仍然日趨嚴(yán)重⑧。作為應(yīng)對全球糧食安全挑戰(zhàn)的一種回應(yīng)，土地可持續(xù)集約化一詞在20世紀(jì)90年代開始出現(xiàn)在人們的視野之中⑨，并在近年成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)。從歐洲農(nóng)村投資發(fā)展基金會(huì)（RISE）的研究來看，農(nóng)地的可持續(xù)集約利用是指同時(shí)提升農(nóng)地的生產(chǎn)能力與環(huán)境管理水平的土地利用，它包含兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是強(qiáng)調(diào)通過集約生產(chǎn)提高生產(chǎn)力水平，即在現(xiàn)有農(nóng)地上通過知識(shí)、技術(shù)和管理等要素的科學(xué)投入使農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量不斷增加或相關(guān)要素投入效率提高;二是要求在集約生產(chǎn)過程中確保環(huán)境的可持續(xù)性，即農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對環(huán)境的負(fù)面影響最小或環(huán)境服務(wù)功能有所提升，使土壤、水、生物、氣候等要素形成的生態(tài)系統(tǒng)健康有序地運(yùn)行⑩。近年來，歐盟十分重視農(nóng)地可持續(xù)集約化問題。2013年歐盟共同農(nóng)業(yè)政策（CAP）改革已將可持續(xù)集約化作為應(yīng)對全球資源消耗、環(huán)境日益惡化的重要舉措，歐洲農(nóng)業(yè)、糧食安全和氣候變化聯(lián)合框架計(jì)劃（FACCE-JPI）也將可持續(xù)集約化納入其五大核心戰(zhàn)略之中{11}。與此同時(shí)，歐盟多個(gè)研究機(jī)構(gòu)的學(xué)者對土地可持續(xù)集約化的內(nèi)涵{12}、評價(jià){13} 與政策路徑{14} 等內(nèi)容進(jìn)行了開拓性的研究，其中尤以2014年RISE的《歐洲農(nóng)業(yè)的可持續(xù)集約化》研究最為引人注目（Buckwell，2014）。

從國內(nèi)農(nóng)地利用方面的研究進(jìn)展來看，受人多地少國情因素的影響，我國學(xué)者在土地流轉(zhuǎn)與規(guī)模經(jīng)營{15}、農(nóng)地集約利用{16}、土地可持續(xù)利用{17}與耕地保護(hù){18} 等方面做了大量研究工作，并在農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模擴(kuò)大、農(nóng)地集約度提高與土地可持續(xù)利用評價(jià)等方面取得了顯著進(jìn)展，為中國有效應(yīng)對糧食安全問題提供了強(qiáng)力支持。當(dāng)然，這些研究重點(diǎn)關(guān)注的是“擴(kuò)大土地經(jīng)營規(guī)模、提高農(nóng)地集約程度”，從而確?！巴恋禺a(chǎn)出效率的提高”（張瑞娟，2019;邢璐平，2019）。值得注意的是，國內(nèi)有部分學(xué)者開始關(guān)注土地集約利用過程中的可持續(xù)性問題{19}，意識(shí)到我國未來土地集約利用需向可持續(xù)集約化方向發(fā)展{20}，并針對土地可持續(xù)集約利用水平進(jìn)行了測度分析{21}。但與國外研究相比，我國學(xué)者對土地規(guī)模集約化利用引發(fā)的可持續(xù)性問題關(guān)注起步較晚，在農(nóng)地可持續(xù)集約化利用方面的基礎(chǔ)理論研究較為薄弱;在實(shí)踐層面，更是缺乏系統(tǒng)性的引導(dǎo)新時(shí)代大農(nóng)戶走可持續(xù)集約化土地利用道路的應(yīng)對策略。

鑒于此，本文將從宏觀視角，重點(diǎn)剖析歐盟農(nóng)地可持續(xù)集約利用的主要做法與經(jīng)驗(yàn)，為我國新時(shí)代農(nóng)地可持續(xù)集約化利用提供政策啟示。

二、歐盟推進(jìn)農(nóng)地可持續(xù)集約利用的背景與主要經(jīng)驗(yàn)

（一）歐盟推進(jìn)農(nóng)地可持續(xù)集約利用的背景

歐盟自20世紀(jì)60年代開始農(nóng)業(yè)用地面積就不斷縮減，截至2009年歐盟農(nóng)業(yè)用地面積減少約100萬公頃，且這種趨勢還在繼續(xù)。在糧食需求不斷增長的壓力下，歐盟通過增加農(nóng)藥、化肥、機(jī)械的集約利用程度以提高糧食產(chǎn)量。據(jù)聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）2013年統(tǒng)計(jì)，歐盟是世界上除中國和日本之外農(nóng)業(yè)最集約的地區(qū)，其中每百公頃農(nóng)業(yè)用地的機(jī)械數(shù)量在全球最高，每公頃農(nóng)業(yè)用地的化肥使用量也處于較高水平。

從時(shí)序上來看，歐盟化肥使用量自20世紀(jì)50年代開始急劇增加，在80年代末期達(dá)到頂峰{22}。歐盟集約農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶來了糧食產(chǎn)量快速增長，特別是20世紀(jì)60年代至90年代糧食產(chǎn)量大幅增加。但是，集約農(nóng)業(yè)也對環(huán)境造成了許多負(fù)面影響，出現(xiàn)“生物多樣性遭到破壞、河流水源中氮磷含量偏高、土壤質(zhì)量下降以及土壤侵蝕風(fēng)險(xiǎn)高”等環(huán)境問題。同時(shí)，歐盟農(nóng)業(yè)存在巨大的外部環(huán)境足跡，對農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口國家的環(huán)境也產(chǎn)生巨大負(fù)面影響。隨著農(nóng)業(yè)環(huán)境的日益嚴(yán)峻，20世紀(jì)90年代歐盟開始關(guān)注集約農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展問題，針對農(nóng)地可持續(xù)集約利用，以RISE為代表的研究機(jī)構(gòu)展開了一系列的探討和研究，并提出許多針對性的農(nóng)業(yè)政策。在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上，歐盟出臺(tái)了一系列推進(jìn)農(nóng)業(yè)可持續(xù)集約化的舉措，在農(nóng)地可持續(xù)集約化方面積累了較為系統(tǒng)的經(jīng)驗(yàn)。

（二）歐盟推進(jìn)農(nóng)地可持續(xù)集約利用的主要經(jīng)驗(yàn)

一是評價(jià)農(nóng)地可持續(xù)集約利用的適宜性。不是所有的農(nóng)地都適合集約經(jīng)營，不同區(qū)域的土壤對農(nóng)地集約投入的潛力和所承受的風(fēng)險(xiǎn)也有顯著差異。為進(jìn)一步了解歐洲不同區(qū)域農(nóng)地可持續(xù)集約利用的潛力及其適宜程度，以Blum教授為代表的研究團(tuán)隊(duì)，基于2009年歐洲土地利用調(diào)查數(shù)據(jù)（LUCAS）和歐洲土壤數(shù)據(jù)庫（ESDB），通過構(gòu)建包括“土壤有機(jī)碳含量、土壤質(zhì)地（粘土、粉砂土含量）、土壤PH值、陽離子交換能力（CEC）、土層厚度、坡度”6項(xiàng)指標(biāo)的農(nóng)地可持續(xù)集約利用評價(jià)指標(biāo)體系，對歐盟25個(gè)國家進(jìn)行農(nóng)地可持續(xù)集約適宜性評價(jià)。評價(jià)結(jié)果顯示：“41%的農(nóng)地集約生產(chǎn)對環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)較小，適宜可持續(xù)集約利用;現(xiàn)有4%的集約利用農(nóng)地環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高，建議降低集約程度;12%的農(nóng)地受限制性因子影響宜避免集約化利用;而43%的農(nóng)地完全沒有可持續(xù)集約利用的條件，建議不要集約化利用”（Buckwell，2014）。

歐盟這種基于土壤特性及其恢復(fù)力，客觀評價(jià)不同區(qū)域農(nóng)地可持續(xù)集約利用適宜性的做法，不僅解決了在什么地方適合可持續(xù)集約利用的問題，有利于優(yōu)化農(nóng)地可持續(xù)集約利用的空間布局;而且也降低了區(qū)域農(nóng)地集約利用的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，為制定農(nóng)地可持續(xù)集約利用區(qū)域規(guī)劃和優(yōu)化農(nóng)地生產(chǎn)管理實(shí)踐奠定了理論依據(jù)。

二是建設(shè)數(shù)據(jù)平臺(tái)，對農(nóng)場土地利用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)測。建立一個(gè)強(qiáng)大的農(nóng)地可集約利用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺(tái)，不僅有利于政府對各個(gè)農(nóng)場土地集約利用的行為進(jìn)行有效監(jiān)測，把握農(nóng)地可持續(xù)集約的整體狀況，也是政府制訂相關(guān)引導(dǎo)政策的基礎(chǔ)。為準(zhǔn)確及時(shí)評估農(nóng)業(yè)政策的經(jīng)濟(jì)環(huán)境績效，制定有針對性和操作性的農(nóng)業(yè)政策，指導(dǎo)農(nóng)戶的土地利用實(shí)踐，歐盟通過農(nóng)場會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)（FADN）調(diào)查系統(tǒng)收集了包括農(nóng)場的投入產(chǎn)出、農(nóng)戶收入與補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)類指標(biāo)。FADN自成立以來目前已涵蓋歐盟500萬個(gè)農(nóng)場1000多項(xiàng)指標(biāo)，覆蓋范圍廣、涉及指標(biāo)多;同時(shí)，通過歐盟環(huán)境署（EEA）收集了包括農(nóng)藥化肥使用量、耕作方式、水質(zhì)污染、撂荒程度等環(huán)境類指標(biāo)，形成了較為健全的基礎(chǔ)指標(biāo)數(shù)據(jù)體系。

歐盟這種基于農(nóng)場層面建立的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，不僅涵蓋了國家層面的宏觀指標(biāo)數(shù)據(jù)，而且包括具體農(nóng)場微觀層面的基礎(chǔ)指標(biāo)數(shù)據(jù)。宏觀指標(biāo)數(shù)據(jù)的收集為歐盟宏觀層面的理論研究、政策制定奠定了基礎(chǔ);而對農(nóng)場微觀數(shù)據(jù)（如，農(nóng)場的土壤侵蝕風(fēng)險(xiǎn)、土壤有機(jī)質(zhì)狀態(tài)、水源以及可持續(xù)土地利用行為的成本收益等）的采集，不僅提高了農(nóng)戶識(shí)別環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的能力，也為政府調(diào)控與指導(dǎo)農(nóng)戶的可持續(xù)集約用地行為提供決策依據(jù)。

三是研發(fā)并推廣農(nóng)地可持續(xù)集約利用的關(guān)鍵技術(shù)。在農(nóng)地集約化利用過程中，化肥與農(nóng)藥的大量投入往往導(dǎo)致嚴(yán)重的面源污染，出現(xiàn)水體富營養(yǎng)化、土壤質(zhì)量下降與農(nóng)產(chǎn)品品質(zhì)降低等問題，因此，提高養(yǎng)分利用效率，“降化肥、降農(nóng)藥”就成為農(nóng)業(yè)集約發(fā)展的關(guān)鍵。為提高養(yǎng)分利用效率，歐盟研發(fā)并大力推廣養(yǎng)分回收處理技術(shù)和有機(jī)質(zhì)循環(huán)利用技術(shù)，通過嗜熱厭氧消化技術(shù)、螺旋壓力分離技術(shù)和超濾技術(shù)等手段，把城鎮(zhèn)固體廢棄物、污水污泥、來自食品工業(yè)的部分廢棄物以及集約化畜牧區(qū)糞便中的養(yǎng)分回收處理，把其中的營養(yǎng)物質(zhì)返還到耕地土壤中實(shí)現(xiàn)養(yǎng)分循環(huán)再利用（Buckwell，2016）;同時(shí)歐盟探索種植業(yè)與畜牧業(yè)有機(jī)結(jié)合的方式，推廣農(nóng)林間作、田間輪作、生態(tài)農(nóng)業(yè)與農(nóng)林復(fù)合經(jīng)營等耕作方式，并配套出臺(tái)生態(tài)經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)以及可持續(xù)利用耕作方式的補(bǔ)貼政策和鼓勵(lì)措施，著力改善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率（Buckwell，2014）。

四是出臺(tái)推進(jìn)農(nóng)地可持續(xù)集約利用的政策法規(guī)。出臺(tái)有效的政策法規(guī)是保障農(nóng)地可持續(xù)集約利用的基礎(chǔ)。為規(guī)范與引導(dǎo)農(nóng)場的可持續(xù)集約用地行為，歐盟出臺(tái)了一系列的農(nóng)業(yè)政策。其中，比較典型的是農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，主要包括價(jià)格補(bǔ)貼、直接收入補(bǔ)貼和以環(huán)境保護(hù)為代表的結(jié)構(gòu)性補(bǔ)貼{23}。歐盟2003年CAP改革就調(diào)整對農(nóng)民的補(bǔ)貼方式，謀求從“藍(lán)箱”向“綠箱”轉(zhuǎn)變，即農(nóng)民獲得補(bǔ)貼需遵循良好的農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，包括土壤氣候條件、農(nóng)作制度、作物輪作、種植方式、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)以及環(huán)境保護(hù)等方面的要求，若遵循更高標(biāo)準(zhǔn)的環(huán)境條件，還可獲得額外補(bǔ)貼{24}。另外，歐盟在環(huán)境法規(guī)和監(jiān)督體系方面，特別是養(yǎng)分管理，包括化肥生產(chǎn)和銷售、養(yǎng)分的使用管理、廢棄物的處理以及遏制水污染和空氣污染等方面形成了較為健全且操作性強(qiáng)的法規(guī)和監(jiān)管體系（Buckwell，2016）;不僅如此，歐盟在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式、水域保護(hù)、能源使用、土壤保護(hù)等方面也作了相關(guān)立法規(guī)定，通過法律法規(guī)對農(nóng)地利用實(shí)施嚴(yán)格監(jiān)管。

五是規(guī)范農(nóng)場土地可持續(xù)集約利用行為并提倡農(nóng)戶間的協(xié)同作業(yè)。農(nóng)地可持續(xù)集約利用最大的挑戰(zhàn)可能是生產(chǎn)力提高與環(huán)境績效改善相結(jié)合的理論研究成果轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶實(shí)踐，這在一定程度上取決于教育、培訓(xùn)和咨詢服務(wù)的完善程度，也與農(nóng)戶的態(tài)度以及他們所面臨的政策激勵(lì)密切相關(guān)（Buckwell，2014）。為提高農(nóng)民或農(nóng)業(yè)企業(yè)對農(nóng)地可持續(xù)集約利用的認(rèn)知水平，規(guī)范農(nóng)地可持續(xù)集約利用行為，歐盟通過農(nóng)業(yè)培訓(xùn)、教育、環(huán)境咨詢服務(wù)宣傳推廣農(nóng)地可持續(xù)利用方式，具體包括向農(nóng)戶推廣養(yǎng)分循環(huán)利用、生態(tài)農(nóng)業(yè)模式、可持續(xù)利用耕作方式等相關(guān)知識(shí)，引導(dǎo)農(nóng)民、農(nóng)企走環(huán)境保護(hù)型的生產(chǎn)道路。同時(shí)，歐盟積極促成個(gè)體農(nóng)戶協(xié)同作業(yè)，合作經(jīng)營、統(tǒng)一管理。例如，通過集體噴灑農(nóng)藥的方式，可有效避免農(nóng)戶分散作業(yè)使得害蟲在田間游走的問題，從而提高農(nóng)藥使用效率和蟲害管理成效。

完善對農(nóng)戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)的教育、培訓(xùn)和咨詢服務(wù)，有利于逐步規(guī)范農(nóng)戶可持續(xù)集約利用行為，引導(dǎo)農(nóng)戶可持續(xù)集約利用實(shí)踐。而積極促進(jìn)農(nóng)戶協(xié)同作業(yè)、統(tǒng)一經(jīng)營，一方面可共享公共設(shè)施、提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力、提高物質(zhì)投入的利用效率以及降低公共交易成本，另一方面也可共同執(zhí)行一些農(nóng)業(yè)環(huán)境計(jì)劃，同時(shí)統(tǒng)一經(jīng)營在區(qū)域上也可形成一個(gè)小生態(tài)系統(tǒng)，有利于生物多樣性保護(hù)。

三、中國農(nóng)地可持續(xù)集約利用的現(xiàn)狀

（一）隨著農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，土地集約利用程度不斷提高

近年來，隨著我國土地流轉(zhuǎn)政策的更加靈活，農(nóng)地正在從小農(nóng)戶家庭手中向中、大型規(guī)模經(jīng)營組織集中，農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模總體上呈擴(kuò)大趨勢（劉成武，2018）。截止2016年，全國承包耕地流轉(zhuǎn)面積達(dá)到4.6億畝，超過承包地的三分之一，在一些沿海地區(qū)這一比例甚至達(dá)到了二分之一;全國規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶達(dá)到398萬戶，其中經(jīng)營耕地面積50畝以上的農(nóng)戶超過350萬戶{25}。隨著農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大，為提高土地生產(chǎn)率，化肥、機(jī)械、農(nóng)藥等因子的投入力度加大，農(nóng)地集約利用程度大幅度提高。1981—2016年，我國耕地集約度分值整體表現(xiàn)為上升態(tài)勢，由1981年的61.94上升到2016年的97.84，年均增長率達(dá)到1.31%{26}。從空間分布上來看，華東地區(qū)、華中地區(qū)、東北三省、四川省農(nóng)地利用集約程度相對西南、西北地區(qū)農(nóng)地利用集約度總體偏高{27}。

（二）農(nóng)地規(guī)模集約利用的不可持續(xù)問題日趨嚴(yán)重

隨著農(nóng)地經(jīng)營規(guī)模的擴(kuò)大以及農(nóng)地集約利用程度的提高，農(nóng)業(yè)環(huán)境負(fù)荷呈現(xiàn)較高的態(tài)勢{28}，特別是農(nóng)地集約利用過程中化肥、農(nóng)藥、農(nóng)膜的大量使用，導(dǎo)致我國農(nóng)業(yè)已超過工業(yè)成為最大的面源污染產(chǎn)業(yè){29}。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國單位耕地的化肥施用量已超出世界平均水平的4倍，化肥的實(shí)際利用率只有35%，而農(nóng)藥平均使用率只有10%，真正到達(dá)害蟲體內(nèi)的不足農(nóng)藥施用量的1%{30}，大量化肥、農(nóng)藥通過地表徑流進(jìn)入土壤、水體和大氣中，導(dǎo)致水體污染、土壤退化、生物多樣性被破壞等一系列環(huán)境問題（朱會(huì)義，2014）。我國農(nóng)地集約利用的不可持續(xù)性問題日趨嚴(yán)峻，嚴(yán)重威脅我國的生態(tài)安全與食物安全。

（三）新時(shí)代農(nóng)地可持續(xù)集約利用問題還未受到高度重視，缺乏系統(tǒng)性的應(yīng)對策略

在生態(tài)文明建設(shè)的新時(shí)代，我國社會(huì)主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。人們對“清新的空氣、清潔的水源、宜人的氣候”與綠色生態(tài)的農(nóng)產(chǎn)品有日益強(qiáng)烈的需求，這就對農(nóng)地規(guī)模集約利用的可持續(xù)性提出了新時(shí)代的要求。但是，從宏觀層面來看，我國目前的政策法規(guī)主要聚焦在糧食安全與農(nóng)民增收等問題上{31}，而對農(nóng)地集約利用是否適宜、是否可持續(xù)等問題重視不夠，更缺乏“養(yǎng)分管理、農(nóng)藥使用和可持續(xù)性技術(shù)推廣”等方面的引導(dǎo)政策;同時(shí)，我國目前實(shí)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策具有較強(qiáng)的普惠性，對新型經(jīng)營主體補(bǔ)貼和環(huán)境友好型補(bǔ)貼不足{32}，不利于農(nóng)業(yè)規(guī)?；⒓s化經(jīng)營以及農(nóng)業(yè)環(huán)境的改善{33}。從學(xué)術(shù)界來看，盡管部分學(xué)者已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了農(nóng)地集約利用過程中的環(huán)境問題（趙桂慎，2014），但是，對土地規(guī)?；?jīng)營過程中的農(nóng)地可集約利用問題，缺乏系統(tǒng)性的深入研究，在“全國哪些地區(qū)適宜可持續(xù)集約利用、宜采用哪些可持續(xù)集約利用的技術(shù)、出臺(tái)哪些針對性的政策”等方面，還沒有形成共識(shí)。因此，在農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與集約利用程度不斷提升的新時(shí)代，我們要正視現(xiàn)實(shí)問題，學(xué)習(xí)借鑒國外農(nóng)地可持續(xù)集約利用的經(jīng)驗(yàn)，制定積極的應(yīng)對策略。

四、歐盟農(nóng)地可持續(xù)集約利用的經(jīng)驗(yàn)對中國的啟示

（一）大力提倡農(nóng)地可持續(xù)集約利用的新理念

要推進(jìn)我國農(nóng)地可持續(xù)集約利用，首先，要從思想上認(rèn)識(shí)到農(nóng)地可持續(xù)集約利用的重要性。因此，要加強(qiáng)農(nóng)地規(guī)模集約經(jīng)營的生態(tài)友好性和可持續(xù)集約利用意識(shí)教育，引起人們對農(nóng)地規(guī)模集約經(jīng)營過程中環(huán)境可持續(xù)性的高度重視。其次，要加大宣傳力度，通過開展各種宣傳農(nóng)業(yè)咨詢服務(wù)，使人們深刻認(rèn)識(shí)到農(nóng)地可持續(xù)集約利用的積極意義，從而在社會(huì)上形成廣泛共識(shí)，使農(nóng)戶自覺參與到可持續(xù)利用的實(shí)踐中去。

（二）科學(xué)評價(jià)農(nóng)地可持續(xù)集約利用的適宜性

我國農(nóng)地面積大、地區(qū)分布廣，農(nóng)地利用的地域差異顯著。不是所有的農(nóng)地都可以進(jìn)行高強(qiáng)度的集約利用，這就需要我們學(xué)習(xí)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，采用科學(xué)的方法，對我國的農(nóng)地進(jìn)行全面的可持續(xù)集約利用適宜性評價(jià)，科學(xué)劃分農(nóng)地可持續(xù)集約利用的“適宜區(qū)、限制適宜區(qū)、高風(fēng)險(xiǎn)適宜區(qū)與完全不適宜區(qū)”。從空間層面解決農(nóng)地可持續(xù)集約利用的布局問題，為國家土地利用規(guī)劃與農(nóng)戶土地利用行為提供參考。

（三）建設(shè)農(nóng)地可持續(xù)集約利用數(shù)據(jù)信息系統(tǒng)

建設(shè)一個(gè)數(shù)據(jù)信息平臺(tái)（系統(tǒng)），對農(nóng)戶（尤其是規(guī)模農(nóng)戶）的土地集約用地行為進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測，是制訂有效政策與引導(dǎo)農(nóng)戶可持續(xù)集約用地行為的基礎(chǔ)。我們可以學(xué)習(xí)歐盟的經(jīng)驗(yàn)，建立一個(gè)涵蓋區(qū)域宏觀層面和覆蓋農(nóng)戶微觀層面的基礎(chǔ)指標(biāo)數(shù)據(jù)庫，對全國農(nóng)地經(jīng)營組織的集約用地?cái)?shù)據(jù)指標(biāo)，進(jìn)行全面的收集，并依托現(xiàn)代信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，開發(fā)系統(tǒng)的查詢、統(tǒng)計(jì)與決策功能，為國家農(nóng)地管理提供支撐。

（四）研發(fā)推廣農(nóng)地可持續(xù)集約利用的技術(shù)

要推廣農(nóng)地可持續(xù)集約利用的關(guān)鍵技術(shù)，首先，在部分發(fā)達(dá)地區(qū)可建立專項(xiàng)基金開展養(yǎng)分回收技術(shù)與有機(jī)質(zhì)循環(huán)利用技術(shù)的應(yīng)用試點(diǎn)，對專業(yè)化集約畜牧區(qū)和城市消費(fèi)區(qū)的過剩營養(yǎng)物質(zhì)進(jìn)行回收處理，生產(chǎn)有機(jī)肥實(shí)現(xiàn)營養(yǎng)物質(zhì)循環(huán)再利用。其次，在全國可推廣種植業(yè)與畜牧業(yè)有機(jī)結(jié)合的方式，這種種養(yǎng)結(jié)合的模式可在一定程度上平衡集約畜牧區(qū)營養(yǎng)物質(zhì)過剩與種植區(qū)營養(yǎng)物質(zhì)不足的矛盾。同時(shí)，探索農(nóng)林間作、田間輪作與多種作物復(fù)合經(jīng)營等農(nóng)地可持續(xù)利用方式，逐步恢復(fù)地力，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境。

（五）出臺(tái)推動(dòng)農(nóng)地可持續(xù)集約利用的政策法規(guī)

要保障我國農(nóng)地可持續(xù)集約利用逐步落實(shí)，需要健全的農(nóng)業(yè)政策法規(guī)。首先，實(shí)施有準(zhǔn)入條件的差別化的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策，加大對規(guī)模集約經(jīng)營、環(huán)境友好經(jīng)營的補(bǔ)貼力度，將農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼與農(nóng)業(yè)環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)相掛鉤，探索可持續(xù)集約利用技術(shù)補(bǔ)貼、養(yǎng)分循環(huán)回收利用技術(shù)補(bǔ)貼、化肥農(nóng)藥減量化使用補(bǔ)貼等多樣化和差別化的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策達(dá)到鼓勵(lì)種植、保護(hù)生態(tài)環(huán)境的目的。其次，加強(qiáng)農(nóng)地可持續(xù)集約利用法規(guī)體系建設(shè)并協(xié)同跟進(jìn)監(jiān)督體系建設(shè)，特別是養(yǎng)分管理、農(nóng)藥利用、土壤保護(hù)等方面的環(huán)境立法建設(shè)，使環(huán)境立法逐步落實(shí)到具體農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中，解決具體農(nóng)業(yè)環(huán)境問題。

（六）培育農(nóng)地可持續(xù)集約利用的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，提升農(nóng)戶間的生產(chǎn)協(xié)作度

要實(shí)現(xiàn)農(nóng)地可持續(xù)集約利用真正轉(zhuǎn)化為農(nóng)戶實(shí)踐，首先，要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)技術(shù)的培訓(xùn)與教育，培育具有專業(yè)知識(shí)技能的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，逐步向農(nóng)戶普及養(yǎng)分循環(huán)利用技術(shù)、節(jié)約利用技術(shù)、可持續(xù)耕作技術(shù)等，這對農(nóng)地可持續(xù)集約利用理念的普及和關(guān)鍵技術(shù)的推廣具有重要意義。其次，加強(qiáng)農(nóng)戶間的協(xié)作與區(qū)域協(xié)同。例如，鄰近區(qū)域的農(nóng)戶可實(shí)現(xiàn)集體噴灑農(nóng)藥，有條件地區(qū)可統(tǒng)一向農(nóng)業(yè)企業(yè)訂購無人機(jī)農(nóng)藥噴灑服務(wù)，以提高農(nóng)藥利用效率，降低蟲害管理難度。同時(shí)，通過農(nóng)戶協(xié)作建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社，引進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)系統(tǒng)，打造從農(nóng)作物播種到銷售的一站式服務(wù)系統(tǒng)，可降低公共交易成本，提高農(nóng)產(chǎn)品市場競爭力。

注釋：

① 閻建忠、卓仁貴、謝德體等：《不同生計(jì)類型農(nóng)戶的土地利用——三峽庫區(qū)典型村的實(shí)證研究》，《地理學(xué)報(bào)》2010年第11期。

② 劉成武、楠楠、黃利民：《中國南方稻作區(qū)不同規(guī)模農(nóng)戶土地集約利用行為的差異比較》，《農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)》2018年第17期。

③ 張瑞娟、陳元春、丁志超：《土地規(guī)模經(jīng)營的模式、經(jīng)驗(yàn)及啟示：皖省蒙城例證》，《重慶社會(huì)科學(xué)》2019年第9期;邢璐平、方斌、向夢杰：《基于GWR模型的江蘇省耕地集約利用水平時(shí)空變化特征及影響因素》，《長江流域資源與環(huán)境》2019年第2期。

④ 杜如宇、范瑩、栗瀅超等：《河南省農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移、農(nóng)地規(guī)模經(jīng)營與農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境耦合協(xié)調(diào)性研究》，《河南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期。

⑤ 袁浩博：《東北糧食主產(chǎn)區(qū)耕地質(zhì)量保護(hù)與農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究》，《經(jīng)濟(jì)縱橫》2017年第11期;程相友、信桂新、陳榮蓉等：《農(nóng)地流轉(zhuǎn)對農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)的影響》，《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》2016年第3期。

⑥{18} 漆信賢、張志宏、黃賢金：《面向新時(shí)代的耕地保護(hù)矛盾與創(chuàng)新應(yīng)對》，《中國土地科學(xué)》2018年第8期。

⑦ 王群、王萬茂、金雯：《中國城市土地集約利用研究中的新觀點(diǎn)和新方法：綜述與展望》，《中國人口·資源與環(huán)境》2017年第5期。

⑧ Peter B. R. Hazell， Managing Agricultural Intensification， International Food Policy Research Institute （IFPRI）， 1995， pp.1-4.

⑨ Jules N. Pretty， The Sustainable Intensification of Agriculture， Natural Resources Forum， 1997， 21（4）， pp.247-256.

⑩ A. Buckwell， A. N. Uhre， A. Williams et al.， The Sustainable Intensification of European Agriculture Brussels： RISE， 2014.

{11} J. R. Franks， Sustainable Intensification： A UK Perspective， Food Policy， 2014， 47， pp.71-80.

{12} D. Baulcombe， I. Crute， B. Davies et al.， Reaping the Benefits： Science and the Sustainable Intensification of Global Agriculture， The Royal Society， 2009， pp.6-8.

{13} L. Firbank， J. Elliott， B. Drake et al.， Evidence of Sustainable Intensification among British Farms， Agriculture， Ecosystems & Environment， 2013， 173， pp.58-65; J. Staniszewski， Attempting to Measure Sustainable Intensification of Agriculture in Countries of the European Union， Journal of Environmental Protection and Ecology， 2018， 19（2）， pp.949-957.

{14} L. A. Scherer， P. H. Verburg， C. J. E. Schulp， Opportunities for Sustainable Intensification in European Agriculture， Global Environmental Change-Human and Policy Dimensions， 2018， 48， pp.43-55.

{15} 周娟：《基于農(nóng)戶家庭決策的土地流轉(zhuǎn)與適度規(guī)模經(jīng)營的微觀機(jī)制分析》，《南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2018年第5期。

{16} 游和遠(yuǎn)、吳次芳：《農(nóng)地集約利用的碳排放效率分析與低碳優(yōu)化》，《農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)》2014年第2期。

{17} 姜和忠：《浙江省土地可持續(xù)利用的困境、成因與對策分析》，《華東經(jīng)濟(jì)管理》2012年第3期。

{19} 趙桂慎、王一超、唐曉偉等：《基于能值生態(tài)足跡法的集約化農(nóng)田生態(tài)系統(tǒng)可持續(xù)性評價(jià)》，《農(nóng)業(yè)工程學(xué)報(bào)》2014年第18期。

{20} 朱會(huì)義、孫明慧：《土地利用集約化研究的回顧與未來工作重點(diǎn)》，《地理學(xué)報(bào)》2014年第9期。

{21} 牛善棟、呂曉、史洋洋：《山東省農(nóng)地利用可持續(xù)集約化的時(shí)空格局》，《應(yīng)用生態(tài)學(xué)報(bào)》2018年第2期。

{22} A. Buckwell， E. Nadeu， Nutrient Recovery and Reuse （NRR） in European Agriculture， A Review of the Issues， Opportunities， and Actions， Brussels： RISE Foundation， 2016， pp.28-43.

{23} 高玉強(qiáng)、沈坤：《歐盟與美國的農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼制度及對我國的啟示》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2014年第2期。

{24} 呂蘇榆：《我國農(nóng)產(chǎn)品地理標(biāo)志補(bǔ)貼及獎(jiǎng)勵(lì)政策反思——基于歐盟共同農(nóng)業(yè)政策改革動(dòng)向的啟示》，《國際經(jīng)貿(mào)探索》2015年第10期。

{25} 楊慧蓮、李艷、韓旭東等：《土地細(xì)碎化增加“規(guī)模農(nóng)戶”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本了嗎？——基于全國776個(gè)家庭農(nóng)場和1166個(gè)專業(yè)大戶的微觀調(diào)查》，《中國土地科學(xué)》2019年第4期;韓國明、郭鵬鵬：《我國農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體變遷的政策意圖及其演化路徑——基于中央一號(hào)文件（1982—2016年）的文本分析》，《中國農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2017年第2期。

{26} 井睿、張蚌蚌、趙敏娟等：《近35年中國耕地集約度時(shí)空變化特征分析》，《水土保持研究》2019年第5期。

{27} 王國剛、劉彥隨、陳秧分：《中國省域耕地集約利用態(tài)勢與驅(qū)動(dòng)力分析》，《地理學(xué)報(bào)》2014年第7期。

{28} 張新煥、楊德剛、王昌燕等：《基于地塊尺度的耕地集約利用與環(huán)境壓力關(guān)系——以塔里木河流域780個(gè)地塊為例》，《中國生態(tài)農(nóng)業(yè)學(xué)報(bào)》2012年第5期。

{29} 李守偉、李光超、李備友：《農(nóng)業(yè)污染背景下農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策的作用機(jī)理與效應(yīng)分析》，《中國人口·資源與環(huán)境》2019年第2期。

{30} 李雪嬌、鄧金錢、安夢天：《中國農(nóng)業(yè)污染的理論與實(shí)證分析——政治經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下的經(jīng)驗(yàn)證明》，《西部論壇》2018年第4期;井煥茹、井秀娟：《日本環(huán)境保全型農(nóng)業(yè)對我國農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展的啟示》，《西北農(nóng)林科技大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2013年第4期。

{31} 高薇、汪嵐、欒勝基：《歐盟農(nóng)業(yè)環(huán)境足跡指數(shù)法述評》，《生態(tài)經(jīng)濟(jì)》2015年第9期。

{32} 汪發(fā)元：《中外新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體發(fā)展現(xiàn)狀比較及政策建議》，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》2014年第10期。

{33} 黃漢權(quán)、藍(lán)海濤、王為農(nóng)等：《我國農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼政策改革思路研究》，《宏觀經(jīng)濟(jì)研究》2016年第8期。

作者簡介：劉成武，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院教授，湖北武漢，430074;朱錦維，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院，湖北武漢，430074;黃利民，中南民族大學(xué)公共管理學(xué)院教授，湖北武漢，430074。

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