城市軌道交通質(zhì)量安全風(fēng)險管理研究

張鶴年 陳亮 伍進進

摘 要：我國城市軌道交通工程發(fā)展較晚，質(zhì)量安全風(fēng)險管理較不完善。文章通過對城市軌道交通質(zhì)量安全風(fēng)險管理問題分析，從質(zhì)量安全管理和風(fēng)險安全管理兩者之間關(guān)系進行研究，建議在城市軌道交通工程項目建設(shè)的全生命周期中對工程項目進行質(zhì)量安全風(fēng)險一體化管理，并提出相應(yīng)的質(zhì)量安全風(fēng)險管理措施。

關(guān)鍵詞：城市軌道交通;質(zhì)量安全管理;風(fēng)險安全管理;應(yīng)對措施

中圖分類號：U231

城市軌道交通項目一般在城市地下施工，工程建設(shè)復(fù)雜，涉及專業(yè)方向多[1]。據(jù)統(tǒng)計，2002年—2016年我國城市軌道交通安全事故共計發(fā)生246起，其中，建造速度越快的年份事故發(fā)生頻率越高，施工工法不同，事故發(fā)生的頻率也不相同[2]。事故發(fā)生的直接原因在于建設(shè)過程中風(fēng)險安全處理不當，沒有科學(xué)的風(fēng)險應(yīng)對措施;而根本原因在于我國城市軌道交通建設(shè)經(jīng)驗不足，存在質(zhì)量安全管理問題。因此，分析城市軌道交通質(zhì)量安全風(fēng)險管理問題，對快速發(fā)展的城市軌道交通工程項目具有重要意義[3]。

1 城市軌道交通質(zhì)量安全管理問題

目前，我國城市軌道交通質(zhì)量管理體系還不完善，在工程項目建設(shè)中，質(zhì)量安全控制的各主體單位（業(yè)主、政府、參建單位等）存在一些管理漏洞，通過分析主要存在以下問題。

1.1 建設(shè)工程中“五方主體”的質(zhì)量安全管理問題

（1）建設(shè)單位。由于建設(shè)項目規(guī)模大、風(fēng)險高、審批復(fù)雜，部分建設(shè)單位在施工前沒有規(guī)劃許可證或施工許可證時，就允許施工單位進場布置，白圖施工[4]，導(dǎo)致工程質(zhì)量管理難度加大，同時也帶來安全問題。

（2）勘察單位。由于地質(zhì)條件復(fù)雜，勘察結(jié)果未能詳盡反映出實際情況，依據(jù)勘察結(jié)果進行的施工設(shè)計、采取的施工措施與實際地質(zhì)情況不吻合，直接導(dǎo)致一些事故發(fā)生。

（3）設(shè)計單位。城市軌道交通設(shè)計院不多，面對井噴式的建設(shè)項目，設(shè)計單位存在粗放、滯后、隨意套用、缺乏因地制宜設(shè)計等問題，有些設(shè)計未按規(guī)定對重大風(fēng)險工程專項設(shè)計組織專家論證，對可能存在的重大風(fēng)險、隱患考慮不夠。

（4）監(jiān)理單位。監(jiān)理單位定位模糊，監(jiān)理制度與實際脫節(jié)，部分監(jiān)理單位監(jiān)管乏力，實際執(zhí)行過程中不到位，監(jiān)理人員的數(shù)量和素質(zhì)難以滿足需求。

（5）施工單位。城市軌道交通建設(shè)規(guī)模的膨脹使得施工企業(yè)技術(shù)管理人員被稀釋，從而出現(xiàn)“以包代管”現(xiàn)象，部分施工單位人員的安全教育培訓(xùn)、技術(shù)交底不到位、施工現(xiàn)場安全設(shè)施不完整等，導(dǎo)致部分施工單位主體責(zé)任無法落實。

1.2 質(zhì)量安全監(jiān)督管理問題

（1）監(jiān)督機構(gòu)模式混亂。通過對部分城市軌道交通監(jiān)督管理機構(gòu)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在城市軌道交通質(zhì)量的安全監(jiān)督管理中，有的由房屋建筑工程監(jiān)督站或者市政工程監(jiān)督站負責(zé)，而這些監(jiān)督機構(gòu)的監(jiān)督標準與城市軌道交通監(jiān)督標準要求不相符，在施工工藝、安全風(fēng)險、單位工程驗收等方面存在差別[5]。

（2）質(zhì)量安全監(jiān)督分離。我國城市軌道交通工程設(shè)立了質(zhì)量監(jiān)督站和安全監(jiān)督站，質(zhì)量安全相互分離、互相獨立，沒有做到相互支撐，相輔相成[6-7]。

（3）監(jiān)督隊伍人員不足。城市軌道交通工程大規(guī)模、高速度的建設(shè)發(fā)展與監(jiān)督機構(gòu)隊伍的發(fā)展速度不協(xié)調(diào)。同時，新技術(shù)、新工藝在城市軌道交通工程中的應(yīng)用越來越多，與監(jiān)督人員的專業(yè)技術(shù)能力不相符[8-9]。

1.3 市場體制的超前和誠信機制的滯后問題

（1）低價中標。由于市場的激烈競爭，導(dǎo)致招投標時紛紛壓低價格，低價中標，為城市軌道交通的施工埋下重大隱患。

（2）材料劣。由于低價中標埋下的隱患，使得施工企業(yè)采購劣質(zhì)材料進行施工，降低了工程建設(shè)質(zhì)量，同時帶來安全問題。

（3）施工差。在城市軌道交通工程項目施工階段，部分分包單位為獲得更多經(jīng)濟利益，把工程再分包，導(dǎo)致施工質(zhì)量無法保障。

2 風(fēng)險安全管理問題

城市軌道交通工程基本建設(shè)程序包括從規(guī)劃、選項、評估、決策、設(shè)計、施工到竣工驗收、投產(chǎn)使用的全過程[10]。城市軌道交通工程項目全生命周期包括決策階段、勘察階段、設(shè)計階段、招投標階段、施工階段和運營階段[11-12]，如表1所示，各階段工作任務(wù)不同，產(chǎn)生的質(zhì)量安全風(fēng)險問題也不同。

3 質(zhì)量安全管理與風(fēng)險安全管理之間的關(guān)系

城市軌道交通質(zhì)量不僅是指工程產(chǎn)品質(zhì)量、生產(chǎn)活動或過程的工作質(zhì)量，還包括質(zhì)量管理體系運行質(zhì)量。工程質(zhì)量管理體系是建設(shè)、勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理等單位各方面、各環(huán)節(jié)工作質(zhì)量的綜合反映。

風(fēng)險安全管理主要研究風(fēng)險發(fā)生規(guī)律和風(fēng)險控制技術(shù)，管理單位通過對風(fēng)險的識別、分析、評估、響應(yīng)和監(jiān)控，采取最小成本獲得最大安全保證的管理方案。風(fēng)險安全管理與質(zhì)量安全管理一樣，屬于企業(yè)管理的范疇，有單獨的建制，貫穿于工程的運作之中。

城市軌道交通工程質(zhì)量安全與風(fēng)險安全管理雖然有獨立的建制和管理模式，但兩者之間關(guān)系密切，如圖1所示。城市軌道交通工程項目質(zhì)量控制按實施者不同，可分為3個質(zhì)量控制主體，即業(yè)主質(zhì)量控制、政府質(zhì)量控制和各承建參與單位質(zhì)量控制[13]。主要控制因素可歸結(jié)為4M1E，即人的因素、材料因素、機械設(shè)備因素、方法因素和環(huán)境因素[14]，而這些因素又是工程風(fēng)險安全管理中潛在的風(fēng)險源。因此，在工程實體實現(xiàn)的過程中，管理好風(fēng)險安全問題，就是控制好質(zhì)量影響因素。因此，質(zhì)量安全管理是工程項目質(zhì)量控制的重要方法，風(fēng)險安全管理是工程項目質(zhì)量控制的重要手段，同時也是質(zhì)量安全管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

4 質(zhì)量安全風(fēng)險管理措施

4.1 質(zhì)量安全管理措施

4.1.1 轉(zhuǎn)變思路，尊重規(guī)律

城市軌道交通建設(shè)應(yīng)和城市發(fā)展水平相匹配，不能盲目追求速度而忽視客觀規(guī)律。首先應(yīng)放慢建設(shè)速度，在綠色環(huán)保的基礎(chǔ)上合理進行規(guī)劃，其次，總包單位和各專業(yè)分工部門需制定合理的工期定額，通過工期定額，科學(xué)安排工期，對于未達到工期定額目標的工程，不得組織驗收和延長保修期。

4.1.2 建立“兩場”聯(lián)動監(jiān)管體系

城市軌道交通建設(shè)過程中，企業(yè)管理和項目管理經(jīng)常存在脫節(jié)問題，這關(guān)系到主體責(zé)任是否落實到位。因此，應(yīng)把市場管理和現(xiàn)場管理聯(lián)動起來，例如，通過構(gòu)建信息化質(zhì)量評價體系，指導(dǎo)招投標過程;通過市場化評價等級，擇優(yōu)選擇投標單位等?！皟蓤觥甭?lián)動既能促進企業(yè)自身體系的完善和管理的規(guī)范，同時可以提高項目質(zhì)量安全管理水平。

4.1.3 完善質(zhì)量安全管理制度

城市軌道交通建設(shè)與傳統(tǒng)房屋建設(shè)和市政建設(shè)不同，不應(yīng)套用房屋建設(shè)和市政建設(shè)監(jiān)督管理辦法。2010年，中華人民共和國住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的建質(zhì)[2010]5 號《城市軌道交通工程安全質(zhì)量管理暫行辦法》[15]為城市軌道交通質(zhì)量安全管理提供了參考，但對于復(fù)雜龐大的城市軌道交通工程遠遠不夠，建議完善規(guī)章制度和質(zhì)量安全管理辦法，為城市軌道交通質(zhì)量安全把關(guān)。加強政府部門監(jiān)督力度和深度，切實落實質(zhì)量安全生產(chǎn)責(zé)任制度，做到獎罰分明。

4.1.4 政府引進人才，提供技術(shù)支撐

政府應(yīng)積極培養(yǎng)青年人才，讓高校、科研院所、第三方監(jiān)督檢測機構(gòu)以及有經(jīng)驗的專業(yè)人士參與到城市軌道交通的建設(shè)中，既可以解決遇到的技術(shù)難題，又可以通過有經(jīng)驗的技術(shù)人員帶動新人學(xué)習(xí)，培養(yǎng)更多的專業(yè)技術(shù)人員，緩解人才匱乏、技術(shù)欠缺的現(xiàn)狀。

4.1.5 重視過程控制，強化監(jiān)督職能

城市軌道交通項目的施工具有很大隱蔽性，導(dǎo)致終檢局限性大，強調(diào)過程的控制可以更好地控制項目質(zhì)量。具體做法如下：①加強施工單位內(nèi)部管理工作，實行目標管理，責(zé)任到人;②強化安全監(jiān)理執(zhí)行力，樹立監(jiān)理威信;③加強建設(shè)單位監(jiān)管力度，經(jīng)常組織開展質(zhì)量安全檢查和隱患排查治理，采取定期巡檢和不定期檢查相結(jié)合的方式，針對重點標段、重點工序等設(shè)專人旁站監(jiān)視，及時解決現(xiàn)場問題。

4.2 全階段風(fēng)險安全應(yīng)對措施

4.2.1 決策階段

決策階段企業(yè)應(yīng)根據(jù)工程的經(jīng)濟效益和社會效益因素對工程造價進行預(yù)測分析，并編制項目建議書。同時，需要編制重要部位（線位、站點等）的可行性研究報告，并提出預(yù)防措施，以降低工程風(fēng)險。在編制可行性研究報告時應(yīng)充分考慮社會、經(jīng)濟、環(huán)境與工程之間的聯(lián)系，合理選擇施工方案、技術(shù)、施工機械等，在技術(shù)經(jīng)濟條件允許范圍內(nèi)降低后續(xù)設(shè)計施工運營風(fēng)險，并給出風(fēng)險防范措施和建議。

4.2.2 勘察階段

勘察階段首先應(yīng)嚴格做好調(diào)研工作和勘探準備工作，其次對特殊和復(fù)雜的地質(zhì)情況，實施全方位管理，并制定專項勘探方案，最后進行風(fēng)險分析研究，制定相關(guān)地質(zhì)風(fēng)險解決方案?？辈靻挝痪唧w應(yīng)通過勘察設(shè)備、勘察儀器對施工現(xiàn)場地質(zhì)情況進行勘察，得出勘測數(shù)據(jù)，整理成勘察報告，提供給設(shè)計單位和施工單位，并附上相關(guān)風(fēng)險處理意見。

4.2.3 設(shè)計階段

設(shè)計單位應(yīng)依據(jù)工程地質(zhì)環(huán)境、施工方法、車站形式等，設(shè)計出科學(xué)合理的施工圖紙和施工方案。首先應(yīng)深入研究勘察報告，其次對施工過程中各種因素進行綜合考慮，依據(jù)設(shè)計規(guī)范制定出多個方案，最后選擇最佳方案進行設(shè)計，并附上設(shè)計施工過程中的風(fēng)險解決處理意見。

4.2.4 招投標階段

施工階段前期為招投標階段，招投標階段的風(fēng)險管理，主要是對招投標的流程進行科學(xué)管理，要求施工單位采取正當手段中標，業(yè)主單位與施工單位中標后所簽訂的合同需對風(fēng)險條款有明確的說明，避免以后產(chǎn)生風(fēng)險糾紛問題。

4.2.5 施工階段

施工階段風(fēng)險管理是整個風(fēng)險管理階段的重點環(huán)節(jié)。施工階段的風(fēng)險復(fù)雜，種類多。施工單位應(yīng)準確識別每個分部分項工程的風(fēng)險，并對風(fēng)險進行分析、評估，找出應(yīng)對策略，規(guī)避轉(zhuǎn)移或者自留風(fēng)險。對危大工程應(yīng)制定專項施工方案，組織專家論證，對施工中的關(guān)鍵風(fēng)險源（周圍建筑物垂直位移、地表沉降、樁頂沉降、樁水平位移、支撐軸力、立柱沉降、管線安全）進行監(jiān)測預(yù)警，制定應(yīng)急預(yù)案，并做好可能出現(xiàn)的事故搶險措施。

4.2.6 運營階段

結(jié)合城市軌道交通運營中出現(xiàn)的事故類型、產(chǎn)生原因（主要包括人為原因和機械設(shè)備原因）及比例，對城市軌道交通運營體系進行分析。對可能出現(xiàn)的風(fēng)險制定應(yīng)急預(yù)案，并對應(yīng)急預(yù)案程序進行訓(xùn)練和演練，提高面對災(zāi)情的應(yīng)急能力，完善城市軌道交通運營風(fēng)險監(jiān)控設(shè)施。同時更加嚴格地定期對工作人員進行培訓(xùn)和考核，科學(xué)合理地制定規(guī)章管理制度，做好相應(yīng)的安全防范工作，嚴格把控地鐵安監(jiān)系統(tǒng)，防止危險源和危險物進入地鐵區(qū)間，加強運營期管理。

5 結(jié)論

通過對現(xiàn)階段城市軌道交通質(zhì)量安全管理問題研究，并對城市軌道交通工程全階段風(fēng)險問題進行識別分析，從強化政府監(jiān)督、引進技術(shù)人才、規(guī)范制度體系、加強過程控制等方面給出合理化建議;提出了有效的質(zhì)量安全風(fēng)險管理措施，以期為城市軌道交通項目建設(shè)管理提供參考。

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收稿日期 2019-12-31

責(zé)任編輯 宗仁莉