北京市“街鄉(xiāng)吹哨部門報(bào)到”的合作治理機(jī)制

呂維霞 黨秀冬

摘要：北京市通過“街鄉(xiāng)吹哨部門報(bào)到”的合作治理機(jī)制來解決“打通最后一公里”這個(gè)基層治理的難題。本文分析了“街鄉(xiāng)吹哨部門報(bào)到”運(yùn)行機(jī)制，認(rèn)為條塊之間基于綜合執(zhí)法平臺加強(qiáng)了合作，黨建引領(lǐng)下的政府、企業(yè)、社會等多元主體合作提高了基層政府的治理能力。

關(guān)鍵詞：街鄉(xiāng)吹哨部門報(bào)到；合作治理；機(jī)制

基層治理是國家重要戰(zhàn)略之一。在基層治理過程中存在著眾多問題，這也使得近年來的基層治理改革有一定的難度。具體表現(xiàn)為：一是權(quán)責(zé)不匹配。街道直接面臨著普通群眾的需求，但很多問題未能行使執(zhí)法權(quán)；二是基層組織機(jī)構(gòu)人力資源困乏。在編制普遍縮減的情況下，基層工作人員工作壓力大，流失率高，工作動力不足；三是協(xié)調(diào)無力，條塊分割受制約。在治理違法違規(guī)問題時(shí)，條條執(zhí)法使得部門之間很難形成工作合力；四是運(yùn)行無效。在城市基層社會治理中缺乏高效快捷的運(yùn)行機(jī)制，這使得大量的管理問題得不到解決。

在基層治理的研究中，一般認(rèn)為基層治理過程中存在條塊分割、管理碎片化的問題，需要推進(jìn)行政執(zhí)法綜合化改革。例如，建立跨部門協(xié)同解決問題的規(guī)則機(jī)制，推進(jìn)跨部門信息共享與系統(tǒng)建設(shè)，提升協(xié)同價(jià)值理念和能力[1]，近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)技術(shù)的興起，基層政府開始通過網(wǎng)格化管理和信息技術(shù)以提升基層政府的治理效果[2]。北京市“街鄉(xiāng)吹哨部門報(bào)到”就是基于這樣的改革思路，以網(wǎng)格化管理和信息技術(shù)為支撐，通過綜合執(zhí)法平臺實(shí)現(xiàn)了條條塊塊綜合執(zhí)法的構(gòu)想，協(xié)同治理，解決公眾的各種難題。

一、“吹哨報(bào)到”的合作治理機(jī)制由北京市平谷區(qū)首創(chuàng)

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”改革模式由北京市平谷區(qū)首創(chuàng)。北京市平谷區(qū)金海湖鎮(zhèn)由于盜采金礦、盜挖山體、盜取砂石等問題嚴(yán)重，因此，平谷區(qū)將該鎮(zhèn)設(shè)為治理整頓試點(diǎn)，并于 2017 年初啟動了 “雙安雙打”專項(xiàng)行動。區(qū)委區(qū)政府在金海湖鎮(zhèn)成立了專項(xiàng)工作指揮部，要求十六個(gè)職能部門下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，其中公安、國土、水務(wù)等五個(gè)部門常駐金海湖鎮(zhèn)，并建立了周例會、案件會商、“三十分鐘響應(yīng)”等工作機(jī)制；同時(shí)賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)指揮權(quán)，讓其發(fā)現(xiàn)違法犯罪問題后可以立即“吹哨”，各相關(guān)執(zhí)法部門響應(yīng)哨聲能及時(shí)“報(bào)到”聯(lián)合執(zhí)法，并要求“事不完、人不撤”。治理工作結(jié)束后，平谷區(qū)政府總結(jié)了其專項(xiàng)行動的工作機(jī)制，提煉為“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨，部門報(bào)到”制度，并應(yīng)用到其他基層社會問題的治理上。北京市委書記在 2017年 11月的全市城市基層黨建工作座談會上，指出要進(jìn)一步給街道放權(quán)，將“鄉(xiāng)鎮(zhèn)吹哨、部門報(bào)到”提升為“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”?！敖粥l(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制的特點(diǎn)是通過上下聯(lián)動，聯(lián)合執(zhí)法。這一做法大大增強(qiáng)了條塊合力。平谷區(qū)的探索為破解基層治理“最后一公里”難題提供了基層實(shí)踐。

二、“街鄉(xiāng)吹哨部門報(bào)到”的合作治理機(jī)制

李漢卿、李輝等學(xué)者認(rèn)為協(xié)同治理就是能夠產(chǎn)生有效且有序的治理結(jié)構(gòu)的過程[3]。劉偉忠、郭鵬等學(xué)者則認(rèn)為，協(xié)同治理的本質(zhì)就是參與公共事務(wù)處理的多個(gè)參與方，通過協(xié)調(diào)合作，共同行動、共享資源的方式[4]。田培杰、張賢明等學(xué)者強(qiáng)調(diào)協(xié)同治理的過程，認(rèn)為協(xié)同治理就是治理中的利益相關(guān)者為了解決共同的社會問題，而進(jìn)行的資源整合、互惠互利的行為與決策[5]。本文借鑒王有強(qiáng)教授對協(xié)同治理的解釋，即協(xié)同治理的目標(biāo)在于共同創(chuàng)造公共價(jià)值，創(chuàng)造的過程，就是以非協(xié)作的狀態(tài)則無法實(shí)現(xiàn)的一些效果，只因?yàn)閰f(xié)同才能獲得的，所以稱為創(chuàng)造。王有強(qiáng)教授還強(qiáng)調(diào)了協(xié)同治理主體中的民眾，強(qiáng)調(diào)了公眾參與及意識的提升。王有強(qiáng)老師提出，協(xié)同治理有6個(gè)非常重要的要素，即分工、制衡、技術(shù)、制度、協(xié)作和文化[6]。

北京市“街鄉(xiāng)吹哨部門報(bào)到”就是建立了一個(gè)協(xié)同治理機(jī)制?；谶@個(gè)工作機(jī)制，條條塊塊上的部門合作解決街鄉(xiāng)、社區(qū)遇到的重要問題。這個(gè)機(jī)制最關(guān)鍵點(diǎn)要素就是，街鄉(xiāng)社區(qū)的“哨聲”是驅(qū)動部門一起綜合執(zhí)法的原由，綜合執(zhí)法是核心，資源下沉和有效供給是“吹哨報(bào)到”的重要力量，制度是“吹哨報(bào)到”舉措有效實(shí)施的保障，分工和技術(shù)是聯(lián)合執(zhí)法的重要條件，條塊之間基于綜合執(zhí)法平臺加強(qiáng)了合作，黨建引領(lǐng)下的政府、企業(yè)、社會等多元主體合作提高了基層政府的治理能力。

首先，“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”合作治理的觸發(fā)點(diǎn)是街鄉(xiāng)的“哨聲”。

“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”機(jī)制的五大基本特征是：依法治理是根本、賦權(quán)是核心、問題導(dǎo)向是出發(fā)點(diǎn)、大兵團(tuán)作戰(zhàn)是方法、要素鏈?zhǔn)潜Ｕ蟍7]。“街鄉(xiāng)吹哨”中的“哨”是有特定范圍的，主要分三類：綜合執(zhí)法哨、重點(diǎn)工作哨、應(yīng)急處置哨，這些工作都是街鄉(xiāng)工作中的重點(diǎn)難點(diǎn)工作，通過“吹哨報(bào)到”工作機(jī)制，確保各類重點(diǎn)問題在基層一線得到解決。“部門報(bào)到”，即條條塊塊上的部門深入到基層一線“報(bào)到”，聯(lián)合執(zhí)法，解決難題。基層發(fā)現(xiàn)的重要問題是“部門報(bào)到”解決問題的原由。

第二，綜合執(zhí)法是“吹哨報(bào)到”合作治理機(jī)制的核心。

“吹哨報(bào)到”機(jī)制的一個(gè)最核心也是最重要的要素就是建立了綜合執(zhí)法運(yùn)營平臺?；谶@個(gè)運(yùn)營平臺，能切實(shí)地整合各部門的專業(yè)執(zhí)法力量，這是“吹哨報(bào)到”成果的一個(gè)最集中體現(xiàn)。各個(gè)街道和各個(gè)區(qū)政府都有專門設(shè)立的綜合執(zhí)法平臺，負(fù)責(zé)分配資源、調(diào)動下沉執(zhí)法力量，協(xié)調(diào)各方建議，是整個(gè)“吹哨報(bào)到”機(jī)制順利運(yùn)行的實(shí)體化的組織保障。徐娜（2019）認(rèn)為構(gòu)建現(xiàn)代化治理體系的核心關(guān)鍵在于組織結(jié)構(gòu)形態(tài)與組織運(yùn)作機(jī)制的兼容程度，并以此作為考察基層治理模式現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的重要指標(biāo)；積極調(diào)動各種治理主體的力量，在治理體系內(nèi)部形成一個(gè)上下級政府間、不同部門間的“跨界性”合作網(wǎng)絡(luò)，從而發(fā)揮治理實(shí)效的整體性協(xié)同效應(yīng)[8]。

第三，資源下沉和有效供給是“吹哨報(bào)到”的重要力量。

資源是指為綜合執(zhí)法配備的資金、人力等相應(yīng)的支持性人力物力資源，也包括其他社會資源。資金的投入對于街鄉(xiāng)信息平臺建設(shè)、研發(fā)、維護(hù)都是必備的條件，對于網(wǎng)格化管理起著至關(guān)重要作用，資金的支持也對吹哨報(bào)到聯(lián)合執(zhí)法有助力作用；人員的配備指編制內(nèi)人員的配備，也包括下沉的常駐執(zhí)法人員和非常駐的執(zhí)法聯(lián)絡(luò)人員。人力、資金的配備對于街道前期匯集哨源、甄別問題以及處理問題都是必要的保障。通過干部下沉工程，推動重心下移、力量下沉，暢通原來的程序流程，直接針對群眾訴求的“哨聲”解決問題，打通了服務(wù)群眾的“最后一公里”，最大限度節(jié)約了行政成本[9]。其他的社會資源包括各種社會組織的參與，居民的參與以及人大、政協(xié)代表的參與。

第四，完善的制度是“吹哨報(bào)到”工作得以順利推動的保障。

在2018年“吹哨報(bào)到”實(shí)施以前，北京市的區(qū)政府和街道、社區(qū)之間的聯(lián)合執(zhí)法已經(jīng)積累了豐富的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，北京市委辦公廳和市政府辦公廳于2018年2月印發(fā)的《關(guān)于黨建引領(lǐng)街鄉(xiāng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》，第一次從一種基層治理的創(chuàng)新模式上升為機(jī)制（京辦發(fā)〔2018〕6號）。“吹哨報(bào)到”的《實(shí)施方案》發(fā)布后，將這一做法以制度化、常態(tài)化、模式化、長效性的形式固定下來。各個(gè)試點(diǎn)街道從2018年開始都以各區(qū)創(chuàng)新的實(shí)施形式將其更加規(guī)范化、制度化、實(shí)體化。各個(gè)街道分別制定了自己的“吹哨報(bào)到”的工作方案和制度。例如，《D鄉(xiāng)推進(jìn)黨建引領(lǐng)管理體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“街鄉(xiāng)吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施方案》、《A街道社區(qū)議事協(xié)商手冊》、《平谷區(qū)綜合執(zhí)法工作規(guī)則》等。

第五，明確的分工和大數(shù)據(jù)的技術(shù)支持是“吹哨報(bào)到”綜合執(zhí)法的首要條件。

厘清條條塊塊上部門的分工，是“吹哨報(bào)到”聯(lián)合執(zhí)法的前提條件；大數(shù)據(jù)的應(yīng)用更是助推了“吹哨報(bào)到”工作的實(shí)施。自從北京實(shí)施“吹哨報(bào)到”制度以來，各個(gè)區(qū)分別對自己屬地各個(gè)部門的職能進(jìn)行了清晰的劃分，以“清單”形式讓各個(gè)部門對自己的分工和相應(yīng)的責(zé)任有一個(gè)清晰的把握?！氨本┦袞|城區(qū)從頂層設(shè)計(jì)開始，對街道的定位和職責(zé)進(jìn)行了梳理，形成了106項(xiàng)街道內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)職責(zé)清單”[10]。在分派任務(wù)的過程中，區(qū)政府可以清楚“哨聲”涉及的問題需要哪些部門參與聯(lián)合執(zhí)法，減少了推諉扯皮的可能，提高了執(zhí)法的效率。為使“吹哨報(bào)到”機(jī)制中黨建引領(lǐng)、問題導(dǎo)向、授權(quán)激勵、綜合執(zhí)法、條塊協(xié)同等核心治理方式能夠充分發(fā)揮功效，就要建立明晰的、法定化的政府層級、部門、條塊之間的職能、責(zé)任和權(quán)力劃分框架，界定基層治理的功能定位，明確治理過程涉及的責(zé)權(quán)歸屬與關(guān)系，逐步使基層治理從責(zé)權(quán)分離走向責(zé)權(quán)適配與統(tǒng)一，保證激勵與問責(zé)平衡[11]。在對朝陽區(qū)的某街道調(diào)研時(shí)，我們看到一些街道借助于網(wǎng)格化的基礎(chǔ)設(shè)施，利用現(xiàn)代技術(shù)，進(jìn)一步厘清了社區(qū)里不同位置和設(shè)置，不同主管部門的責(zé)任，當(dāng)問題出現(xiàn)后，立刻能清楚判斷這些片區(qū)歸哪些部門管理，主管部門是誰，能夠盡快解決問題，提高了處理問題的效果。

三、黨建引領(lǐng)下的多元主體參與是吹哨報(bào)到的組織保證

吹哨報(bào)到這種基層社會治理體制機(jī)制創(chuàng)新，實(shí)質(zhì)上是把黨建的政治導(dǎo)向和基層治理中的問題導(dǎo)向有機(jī)結(jié)合起來[12]。“吹哨報(bào)到”體現(xiàn)了黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾路線方針在新時(shí)代條件下的實(shí)現(xiàn)路徑。借助于大數(shù)據(jù)和新媒體技術(shù)，倒逼基層條塊力量整合到一起，解決基層最重要的問題。

北京市城市治理中具有特殊性的問題：一方面，駐地主體多元，隸屬各異，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難；另一方面，首都無小事，事事連政治，社會各界對首都基層治理能力和治理水平要求更高?！按瞪趫?bào)到”制度能將原來區(qū)政府有關(guān)部門的職能和權(quán)力下沉到街鎮(zhèn)，及時(shí)有效地解決群眾的困難和問題，提升基層服務(wù)管理效能，發(fā)揮街鎮(zhèn)治理的主動性，實(shí)現(xiàn)基層高效、精準(zhǔn)的治理；廣泛地調(diào)動街鎮(zhèn)各種社會力量和居民的積極性和創(chuàng)造性；順應(yīng)了人民群眾從物質(zhì)層面需求向高品質(zhì)生活轉(zhuǎn)型的需求”[13]。各個(gè)職能部門之間按照分工或者為了群眾問題的解決，共商共治、資源共享。這里也有居民的參與，其他社會組織的參與，也是一個(gè)共商共建、資源共享的過程。解決好主體參與治理不平衡、權(quán)責(zé)關(guān)系異化等問題，完善協(xié)同治理機(jī)制，促使社區(qū)公共利益最大化。在多維吸納機(jī)制方面，矛盾問題吸納機(jī)制可以生成社區(qū)治理源動力，價(jià)值理念吸納機(jī)制可以凝聚社區(qū)治理導(dǎo)引力，制度機(jī)制吸納機(jī)制可以激發(fā)治理主體主動力，組織動員吸納機(jī)制可以構(gòu)建社區(qū)治理聯(lián)動力[14]。三個(gè)社區(qū)在調(diào)研中都提到，問題解決的過程中要邀請居民代表現(xiàn)場監(jiān)督和參與。平等協(xié)商是協(xié)作的基本原則和重要工作機(jī)制。區(qū)委方案文件先行。2018 年 4 月19 日，東城區(qū)委率先在北京市出臺了《東城區(qū)關(guān)于黨建引領(lǐng)街道管理體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)現(xiàn)“街道吹哨、部門報(bào)到”的實(shí)施意見》（以下簡稱《實(shí)施意見》），提出構(gòu)建黨建引領(lǐng)、街道吹哨、部門報(bào)到、群眾滿意的工作機(jī)制 ；明確構(gòu)建“三級管理、五方聯(lián)動”的總體工作思路?！叭壒芾怼保墙⒖v向到底的“區(qū)、街道和社區(qū)”三級管理機(jī)制 ；“五方聯(lián)動”是要充分發(fā)揮政府、市場、社會組織、社區(qū)、居民等五種力量在社區(qū)治理中的多元主體作用[15]?！按瞪趫?bào)到”除了整合體制內(nèi)力量，還重視體制外力量，不斷拓展治理與服務(wù)的范圍。搭建區(qū)域化黨建平臺，吸納駐區(qū)企事業(yè)單位、社會組織等負(fù)責(zé)人參加，定期會商，實(shí)現(xiàn)黨政群共商共治，研究解決社區(qū)治理難題[16]。

四、進(jìn)一步完善“吹哨報(bào)到”合作治理機(jī)制的建議

北京市“街鄉(xiāng)吹哨 部門報(bào)到”這樣的創(chuàng)新舉措取得了一下效果，目前在此基礎(chǔ)上北京市又進(jìn)一步推行了“接訴即辦”舉措。為了進(jìn)一步發(fā)揮“吹哨報(bào)到”工作機(jī)制的優(yōu)勢，建議從以下方面進(jìn)行完善。

（一）街道要做好平時(shí)的屬地工作

街道要對街道職責(zé)范圍內(nèi)能夠解決的問題，要及時(shí)主動解決，防止小事拖大；不能形成一點(diǎn)小問題就向上吹哨，即防止吹哨簡單化。

（二）完善相關(guān)政策、制度和法規(guī)

目前“街道吹哨、部門報(bào)到”主要是行政賦權(quán)，是一種應(yīng)急機(jī)制，建議加快立法，形成法治賦權(quán)，為街鄉(xiāng)黨組織提高統(tǒng)籌力提供法治保障。

基層治理工作是一個(gè)艱辛的實(shí)踐過程，要防止“街鄉(xiāng)吹哨部門報(bào)到”機(jī)制改革只是一陣熱度，要不斷解決工作中“吹哨報(bào)到”舉措實(shí)施中發(fā)現(xiàn)的問題，進(jìn)一步完善該機(jī)制，推動基層治理難題逐步得到相應(yīng)的解決。

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（作者單位：呂維霞、黨秀冬，對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)公共管理學(xué)院 北京100029）