我國國土空間規(guī)劃存在的問題與對(duì)策研究

【摘要】我國幅員遼闊，人口眾多，國土資源豐富，以往的土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃以及其他規(guī)劃已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足我國現(xiàn)階段的建設(shè)需求，現(xiàn)階段我國國土空間規(guī)劃有許多類型，關(guān)系復(fù)雜，存在許多問題，本文主要分析現(xiàn)階段我國空間規(guī)劃存在的問題，并提出相應(yīng)的解決措施。

【關(guān)鍵詞】國土空間規(guī)劃;問題;對(duì)策

2018年中央機(jī)構(gòu)改革，中央成立自然資源部，2019年5月中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》后（以下簡稱《若干意見》），全國范圍深入加快國土空間規(guī)劃體系構(gòu)建，同步開展建立“多規(guī)合一”的規(guī)劃編制審批體系、實(shí)施監(jiān)督體系、法規(guī)政策體系和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)體系并組織編制市縣以上各級(jí)國土空間總體規(guī)劃，為形成國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”而探索。

“國土空間規(guī)劃是國家空間發(fā)展的指南、可持續(xù)發(fā)展的空間藍(lán)圖，是各類開發(fā)保護(hù)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)”【1】。國土空間規(guī)劃也將正式從國家引導(dǎo)和控制城鎮(zhèn)化的技術(shù)工具上升為生態(tài)文明建設(shè)基本制度的組成部分，成為治國理政的重要支撐。助力國土空間規(guī)劃在探索中前進(jìn)，研究解決現(xiàn)階段空間規(guī)劃的共性問題也成為了重中之重。

1、國土空間規(guī)劃中存在的問題

1.1規(guī)劃價(jià)值目標(biāo)

我國的國土空間規(guī)劃體系價(jià)值目標(biāo)是片面的追求經(jīng)濟(jì)增長單目標(biāo)模式，雖然國家物質(zhì)財(cái)富急劇增加，但同樣帶來了人口、資源、環(huán)境與社會(huì)壓力，如何從價(jià)值、目標(biāo)定位出發(fā)明確規(guī)劃已迫在眉睫。

1.2規(guī)劃部門分工雜亂

自然資源部總規(guī)劃師莊少勤針對(duì)《若干意見》答記者問中提到：我國的行政管理體系分五個(gè)層級(jí)：國家級(jí)、省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)。國家級(jí)規(guī)劃側(cè)重戰(zhàn)略性，省級(jí)規(guī)劃側(cè)重協(xié)調(diào)性，市縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)規(guī)劃側(cè)重實(shí)施性。雖然《若干意見》中已經(jīng)明確行政規(guī)劃管理體系，但是針對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、國土資源管理、城市建設(shè)、生態(tài)環(huán)境等問題，我國各個(gè)部門內(nèi)部依然出現(xiàn)缺乏聯(lián)系溝通，銜接不暢，職能不明，事權(quán)不清，各個(gè)層級(jí)部門專業(yè)素養(yǎng)參差不齊等問題。譬如：發(fā)改部門偏重經(jīng)濟(jì)建設(shè)，林業(yè)部門強(qiáng)調(diào)生態(tài)保護(hù)，各部門強(qiáng)調(diào)地方發(fā)展，更注重地方需求，原國土部門與城建部門管理者管理理念、方法等矛盾沖突明顯，專業(yè)素養(yǎng)不達(dá)標(biāo)等。

1.3規(guī)劃管理滯后

國土空間規(guī)劃由編制、審批、實(shí)施、監(jiān)測、定期評(píng)估等一系列問題，具體到分級(jí)管控問題上很多管理滯后的問題接踵而至。譬如：因?yàn)橐?guī)劃管理的滯后出現(xiàn)“有地沒項(xiàng)目，有項(xiàng)目沒地、有地有項(xiàng)目沒規(guī)劃”現(xiàn)象。

1.4規(guī)劃編制問題

在國土空間規(guī)劃過程中，國土空間規(guī)劃編制存在編制不同步，編制期限不統(tǒng)一，編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等問題，其中編制基數(shù)不統(tǒng)一，分級(jí)不明確問題較為嚴(yán)重。

1.4.1規(guī)劃基數(shù)不統(tǒng)一

隨著國土空間規(guī)劃工作的推進(jìn)，自然資源部印發(fā)了《省級(jí)國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》，明確規(guī)定由第三次國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)進(jìn)行統(tǒng)一展開。技術(shù)部門在編制過程中發(fā)現(xiàn)第三次國土調(diào)查成果數(shù)據(jù)有很多問題，各部門由于規(guī)范不統(tǒng)一，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)出現(xiàn)偏差，為后期編制國土空間規(guī)劃制造了新的問題。

1.4.2規(guī)劃分級(jí)不明

在以往的土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃中經(jīng)常出現(xiàn)規(guī)劃定位不明，規(guī)劃層級(jí)差異性較小，上下級(jí)規(guī)劃功能交叉，功能重復(fù)，指導(dǎo)性差，管制效率低下現(xiàn)象明顯。譬如：項(xiàng)目審批做合規(guī)性審查過程中，出現(xiàn)城市總體規(guī)劃、控制性詳細(xì)規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃要素要求不統(tǒng)一，各規(guī)劃交叉重疊、打架等嚴(yán)重問題。

1.5規(guī)劃法制化建設(shè)薄弱

我國國土空間規(guī)劃法制建設(shè)薄弱，立法滯后，監(jiān)督困難，執(zhí)法難度大，操作性匱乏。土地利用規(guī)劃法律體系、城鄉(xiāng)規(guī)劃法律體系和環(huán)境保護(hù)法律體系并行，各法律法規(guī)體系之間銜接不暢，內(nèi)容不全。

2、解決我國國土空間規(guī)劃問題的對(duì)策分析

2.1明確規(guī)劃目標(biāo)與價(jià)值

在國土空間規(guī)劃實(shí)施與管理過程中巧妙地運(yùn)用“3E”及其衍生理論，從經(jīng)濟(jì)性、效率性、有效性、公平性等對(duì)我國國土空間構(gòu)建實(shí)施評(píng)價(jià)，認(rèn)真研究生產(chǎn)資源有效的配置（效率）和國民收入在社會(huì)成員之間的分配，在資源有限，管理者認(rèn)知能力有限的情況下，保障土地的生態(tài)價(jià)值，經(jīng)濟(jì)價(jià)值，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全域發(fā)展，合理解決資源配置問題，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

2.2改善空間規(guī)劃管理工作

英國學(xué)者文森特·納丁對(duì)空間規(guī)劃的定義為：“空間規(guī)劃是一種通過對(duì)地域發(fā)展的管理，協(xié)調(diào)各部門政策對(duì)空間的影響，引導(dǎo)空間發(fā)展結(jié)構(gòu)的行為”【2】。他闡釋了空間規(guī)劃是對(duì)空間保護(hù)與利用的管制和對(duì)不同部門政策在空間上的協(xié)調(diào)，強(qiáng)調(diào)了政府部門在國土空間規(guī)劃中起到的決定性作用。

國土空間規(guī)劃技術(shù)部門需要利用大數(shù)據(jù)和新技術(shù)，推進(jìn)國土空間規(guī)劃要素的數(shù)字化和信息化，構(gòu)建國土空間數(shù)字化生態(tài)，逐步形成數(shù)據(jù)精準(zhǔn)化、業(yè)務(wù)協(xié)同化、預(yù)警實(shí)時(shí)化、決策科學(xué)化、服務(wù)一體化的智慧國土空間規(guī)劃【3】。對(duì)合法合規(guī)的空間規(guī)劃編織成果及時(shí)納入空間規(guī)劃體系中，按照“一張圖”要求，對(duì)空間規(guī)劃做一致性處理，做好規(guī)劃銜接協(xié)同工作，為國土管控打好基礎(chǔ)。

國土空間規(guī)劃部門需要加快管理行政部門建設(shè)，理順管理體制，明晰職權(quán)劃分，加強(qiáng)各部門協(xié)調(diào)合作，縮減審批程序，簡政放權(quán)，提升專業(yè)素養(yǎng)，才能有效提高我國國土空間規(guī)劃的運(yùn)行與管理。

2.3做好規(guī)劃基礎(chǔ)工作

國土空間規(guī)劃在編制前要統(tǒng)一技術(shù)規(guī)范，用地分類標(biāo)準(zhǔn)，做好 “ 自然資源承載能力和國土空間開發(fā)適宜性評(píng)價(jià)”、“第三次國土調(diào)查”等基礎(chǔ)性工作，堅(jiān)持以事實(shí)為依據(jù)，夯實(shí)基礎(chǔ)研究，為后期開展國土空間規(guī)劃編制打好基礎(chǔ)。

2.4健全空間規(guī)劃法制體系

英國法律架構(gòu)完善，其中最具特色的就是通過設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃委員會(huì)、改進(jìn)決策標(biāo)準(zhǔn)、細(xì)化程序規(guī)則等方式，優(yōu)化行政規(guī)劃中公民、政府和開發(fā)商三者的權(quán)益關(guān)系。在國土空間規(guī)劃法律尚未擬定完畢時(shí)，希望我國空間規(guī)劃法參考國外法制建設(shè)，充分考慮利益平衡問題，完善從頂層到底層的法律法規(guī)，確?？臻g規(guī)劃落到實(shí)處，保障其法律效力。

參考文獻(xiàn)：

[1]《關(guān)于建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見》（中發(fā)【2019】18號(hào)）

[2]NADIN V.Spatial planning and EUcompetence：draft paper for European Council of Town Planners[C].ESDP Conference，2002.

[3]張鴻輝，洪良，羅偉玲，等.面向“可感知、能學(xué)習(xí)、善治理、自適應(yīng)”的智慧國土空間規(guī)劃理論框架構(gòu)建與實(shí)踐探索研究[J].城鄉(xiāng)規(guī)劃，2019（06）：18-27.

作者簡介：

胡亞萍（1994-），女，碩士，湖南科技大學(xué)建筑與藝術(shù)設(shè)計(jì)學(xué)院，研究方向：城鄉(xiāng)規(guī)劃與城市設(shè)計(jì)。