“全過(guò)程民主”內(nèi)涵初探

鄭輝

去年11月，習(xí)近平總書(shū)記在上?？疾旎鶎恿⒎?lián)系點(diǎn)時(shí)強(qiáng)調(diào)指出，我們走的是一條中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路，人民民主是一種全過(guò)程的民主，是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的一個(gè)實(shí)現(xiàn)形式和實(shí)現(xiàn)路徑。我們所有的重大立法決策都是依照程序、經(jīng)過(guò)民主醞釀，通過(guò)科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的。“全過(guò)程民主”這一重要論斷的提出，精辟揭示了我國(guó)社會(huì)主義民主制度的顯著優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。深刻領(lǐng)會(huì)并挖掘其內(nèi)涵，對(duì)于我們堅(jiān)持習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想，增強(qiáng)“四個(gè)意識(shí)”、堅(jiān)定“四個(gè)自信”、做到“兩個(gè)維護(hù)”，堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度、做好新時(shí)代人大工作，具有十分重要的理論意義和實(shí)踐價(jià)值。

一、基層立法聯(lián)系點(diǎn)的成功實(shí)踐為“全過(guò)程民主”拓展了制度空間

立法的過(guò)程需要最大限度地吸納民意。2014年，黨的十八屆四中全會(huì)決定提出，建立基層立法聯(lián)系點(diǎn)制度，推進(jìn)立法精細(xì)化。2015年7月，全國(guó)人大常委會(huì)法工委經(jīng)過(guò)充分調(diào)研，在全國(guó)確定四個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)，上海虹橋街道就是其中之一。經(jīng)過(guò)接地氣、察民情、聚民智的探索實(shí)踐，四年來(lái)，該聯(lián)系點(diǎn)共聽(tīng)取30部法律的意見(jiàn)，1800余人次參與，25條建議被采納。基層立法聯(lián)系點(diǎn)的全情投入和扎實(shí)忘我的工作作風(fēng)，使這項(xiàng)新鮮事物結(jié)出了豐碩果實(shí)。百姓的意見(jiàn)建議被充分浸潤(rùn)于法律的章節(jié)條款中，真正實(shí)現(xiàn)了“把百姓放在心上，把民意裝進(jìn)法里”，為“全過(guò)程民主”進(jìn)行了生動(dòng)演繹，拓展了制度空間。

第一，它開(kāi)辟了民主立法的新途徑，體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的本質(zhì)屬性。習(xí)近平指出，發(fā)展社會(huì)主義民主政治，關(guān)鍵是要增加和擴(kuò)大我們的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)，而不是要削弱和縮小我們的優(yōu)勢(shì)和特點(diǎn)。要做到“六個(gè)堅(jiān)持、六個(gè)切實(shí)防止”。其中之一就是“堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實(shí)行民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督;防止出現(xiàn)選舉時(shí)漫天許諾、選舉后無(wú)人過(guò)問(wèn)的現(xiàn)象”。規(guī)則是群體的智慧，制度是國(guó)家的良心。以往公眾參與立法的方式主要是通過(guò)紙媒和網(wǎng)媒公布法律草案，向社會(huì)征求意見(jiàn)，現(xiàn)在通過(guò)設(shè)立基層立法聯(lián)系點(diǎn)“面對(duì)面”問(wèn)計(jì)于民、問(wèn)需于民，這就使立法民主扎根于人民心中，扎根于基層實(shí)踐，踐行以人民為中心理念，把民主立法落到實(shí)處。

第二，它是防止部門(mén)利益法制化的新舉措，體現(xiàn)了為民立良法的價(jià)值追求。就應(yīng)然狀態(tài)而言，法律是調(diào)整社會(huì)關(guān)系的一個(gè)機(jī)制，也是國(guó)家分配正義的公器，它應(yīng)當(dāng)符合普通人的常識(shí)、常情、常理。體現(xiàn)在制度設(shè)計(jì)上，就是要充分反映民意、廣泛集中民智。法律是否管用、有效，是否具有可操作性，基層群眾最有發(fā)言權(quán);法律是否公正無(wú)私，基層群眾最有辨識(shí)力。因?yàn)槲覈?guó)的人民是黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民，不是一盤(pán)散沙的“烏合之眾”，正是從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，黨領(lǐng)導(dǎo)下的人民群眾的眼睛是雪亮的，征集民意的過(guò)程，就是利益平衡的過(guò)程，也是克服行政恣意將制度戴上“轡頭”的過(guò)程，更是檢驗(yàn)立法質(zhì)量水準(zhǔn)的試金石。

第三，它是開(kāi)展普法的新形式，體現(xiàn)了我國(guó)立法、執(zhí)法、司法和守法的有機(jī)統(tǒng)一。法律的生命力在于實(shí)施，法律的權(quán)威也在于實(shí)施。但法律能否得到有效實(shí)施，關(guān)鍵是立法質(zhì)量是否高，是否為良善之法。對(duì)此，兩千年前的亞里士多德曾指出，法治=良法+普遍遵從。人們普遍遵守法律的前提是良法，立法是良法產(chǎn)生的源頭，而集中民智、萃取民意又是保證為人民認(rèn)可并確保立法質(zhì)量的基礎(chǔ)。所以，立法、執(zhí)法、司法和守法是一個(gè)有機(jī)整體，立法是起點(diǎn)，守法是歸宿。在立法過(guò)程中架起民意“彩虹橋”，不失為“送法下鄉(xiāng)”的好形式。既宣傳了立法的民主性、科學(xué)性，又使法律規(guī)定深入人心。

可見(jiàn)，基層立法點(diǎn)的制度探索，是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的有益實(shí)踐;是堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)最廣泛、最真實(shí)、最管用“全過(guò)程民主”的有效形式;是貫徹黨的群眾路線，推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法的生動(dòng)寫(xiě)照;是架起接地氣、察民情、聚民智“民意彩虹橋”的重要途徑;是堅(jiān)定制度自信，展示中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治優(yōu)勢(shì)，講好立法故事、人大故事的重要窗口。

二、“全過(guò)程民主”的豐富內(nèi)涵彰顯了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的顯著優(yōu)勢(shì)

“全過(guò)程民主”是習(xí)近平從基層社區(qū)管中窺豹、以點(diǎn)帶面對(duì)“中國(guó)式民主”所作出的高度肯定和科學(xué)概括，其內(nèi)涵是非常豐富的。大抵可概括為以下六點(diǎn)：

一是注重程序嚴(yán)整。民主是最講究程序的。對(duì)于如何發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的民主功效，全國(guó)人大常委會(huì)形成了包括“立法決策前（調(diào)研、起草、議題設(shè)定）” “立法決策中（協(xié)商、對(duì)話、方案比選）” “立法決策后（監(jiān)督法律實(shí)施、后評(píng)估、法律修改）”在內(nèi)的比較完備的程序規(guī)則，形成了一套環(huán)環(huán)相扣“全鏈條式”立法民意征求流程，體現(xiàn)了中國(guó)特色社會(huì)主義民主的全過(guò)程性。立法是個(gè)利益博弈的過(guò)程，面對(duì)日益多元的利益群體的紛繁聲音，立法者如何取得“最大公約數(shù)”，敢于在矛盾焦點(diǎn)上“畫(huà)杠杠”，真正實(shí)現(xiàn)立良法、促善治，就必然要在“全鏈條”的程序設(shè)置和立法過(guò)程中充分體現(xiàn)民主精神，確保民意和眾智得到合理吸納。

二是體現(xiàn)內(nèi)容全面。從民主的范圍看，我國(guó)的民主不僅表現(xiàn)在政治選舉上，而且還體現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等各個(gè)方面。我國(guó)的民主不僅是政治選舉時(shí)的民主，還體現(xiàn)在微觀工作和日常生活中。黨的十九大將“中國(guó)式民主”從“四大民主”上升為“五大民主”，即在“選舉民主、決策民主、管理民主和監(jiān)督民主”基礎(chǔ)上增加了中國(guó)特色的“協(xié)商民主”，這充分說(shuō)明了“全過(guò)程”的民主強(qiáng)調(diào)橫向內(nèi)容的全覆蓋，道出了“有事好商量，眾人的事眾人商量”這一社會(huì)主義協(xié)商民主的真諦，讓億萬(wàn)人民在有序的政治參與實(shí)踐中，以主人翁的意識(shí)保障了人民民主權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這與黨的十九屆四中全會(huì)提出的“堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，發(fā)展人民民主，密切聯(lián)系群眾，緊緊依靠人民推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的顯著優(yōu)勢(shì)”高度契合。

三是要求上下聯(lián)動(dòng)。常言道“單者易折眾則難摧”，上下同欲者勝。人民民主的“全過(guò)程”從縱向來(lái)看體現(xiàn)在國(guó)家層面、地方層面和基層層面的民主活動(dòng)是上下聯(lián)動(dòng)的，這樣既能上接“天線”舉全國(guó)之力辦大事，又能下沉“地氣”因地制宜、因時(shí)制宜。正是這種上下聯(lián)動(dòng)，才能努力克服“上有政策，下有對(duì)策”的痼疾。同時(shí)，通過(guò)“上下一心”的傾聽(tīng)和溝通，才會(huì)有足夠的智慧權(quán)衡利弊從中取舍，才會(huì)有足夠的膽識(shí)開(kāi)創(chuàng)新局作出抉擇。正是有了“一盤(pán)棋”的同向發(fā)力，才使立法這一嚴(yán)肅的政治活動(dòng)由殿堂“飛入尋常百姓家”，使普通民眾從立法的旁觀者變成立法的實(shí)際參與者。既增強(qiáng)了公民對(duì)法律的認(rèn)同感，又增強(qiáng)了他們的守法意識(shí)和護(hù)法自覺(jué)，進(jìn)而夯實(shí)了法律實(shí)施的民意基礎(chǔ)。

四是凸顯主體耦合。民主與人民，本來(lái)就是一家，民主就是人民當(dāng)家作主。我國(guó)憲法規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的一切權(quán)力屬于人民”。立法決策體現(xiàn)了“全過(guò)程民主”中各類(lèi)主體的關(guān)系和作用。在立法實(shí)踐中，黨委、人大、政府、社會(huì)、公眾、專(zhuān)家等不同主體都參與到這一政治活動(dòng)中，形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、社會(huì)參與”的立法格局，強(qiáng)調(diào)不同主體各司其職、各盡其能。同時(shí)，“兩代表一委員聯(lián)系群眾制度”也較好地體現(xiàn)了黨、人大、政協(xié)之間的通力合作。它充分說(shuō)明，在黨的全面集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，以民主集中制保障了高效率，也保障了國(guó)家制度和國(guó)家治理體系的有效運(yùn)行、充滿活力。所以，各個(gè)治理主體相輔相成發(fā)揮各自?xún)?yōu)勢(shì)，達(dá)到了耦合效果。

五是強(qiáng)調(diào)治理效能。人民民主的全過(guò)程不是供人觀賞的“盆景”，而是通過(guò)基層實(shí)踐創(chuàng)新，形成制度優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為治理效能的過(guò)程，因而它既重過(guò)程更重結(jié)果，其目標(biāo)指向“善治”。習(xí)近平在2014年慶祝全國(guó)人民代表大會(huì)成立60周年大會(huì)上的講話指出，評(píng)價(jià)一個(gè)國(guó)家政治制度是不是民主的、有效的“八個(gè)能否”標(biāo)準(zhǔn)，包括“國(guó)家決策能否實(shí)現(xiàn)科學(xué)化、民主化”。從古北市民中心實(shí)際治理效果便能看出，“全過(guò)程”的民主在基層社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的顯著優(yōu)勢(shì)：通過(guò)民主集中制，發(fā)揮各方主體的作用和優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)治理;運(yùn)用法治思維和法治方式，實(shí)現(xiàn)依法治理;通過(guò)社區(qū)自治服務(wù)，滿足人民需求和糾紛化解，實(shí)現(xiàn)源頭治理;通過(guò)自治、法治和德治多措并舉，實(shí)現(xiàn)綜合治理。

六是厚植文化基因。任何社會(huì)都不可能脫離它所處的社會(huì)文化土壤。中國(guó)傳統(tǒng)文化中存在著大量民主協(xié)商的因子，它追求的是和諧而非沖突;是合作而非競(jìng)爭(zhēng);是說(shuō)理而非霸蠻;是公益而非私益。這些文化理念使得人們很難接受推崇競(jìng)爭(zhēng)性民主，這為我國(guó)以民主協(xié)商為突破口深入推進(jìn)中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治建設(shè)提供了得天獨(dú)厚的文化土壤。在社會(huì)主義協(xié)商民主中，政治參與是公民平和、理性的參與，參與程度越深，社會(huì)就越和諧穩(wěn)定。這從根本上有別于西方一些國(guó)家片面追求“選戰(zhàn)取勝”的那種民主模式，所謂通過(guò)“民主選舉”上臺(tái)的市長(zhǎng)、州長(zhǎng)，看起來(lái)似乎充滿了“程序合法性”，但其難以得到保障的實(shí)際業(yè)績(jī)卻極大降低了其“實(shí)質(zhì)合法性”——能否實(shí)實(shí)在在為民謀福祉，為人民服務(wù)。因而造成社會(huì)動(dòng)蕩，甚至帶來(lái)國(guó)家、社會(huì)、族群分裂。從這個(gè)意義上講，我國(guó)的民主實(shí)踐本質(zhì)上是在吸取西方數(shù)百年政治發(fā)展經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，在中國(guó)共產(chǎn)黨和億萬(wàn)人民的70年偉大實(shí)踐中，共同開(kāi)創(chuàng)出來(lái)的一條新路，而且這條新路在鞏固和堅(jiān)持的基礎(chǔ)上正以發(fā)展和完善的姿態(tài)闊步前行。

三、推進(jìn)“全過(guò)程民主”是發(fā)展完善人民民主實(shí)現(xiàn)“中國(guó)之治”的必由之路

作為“中國(guó)之治”對(duì)西方民主危機(jī)的回應(yīng)與超越，“全過(guò)程民主”的產(chǎn)生、發(fā)展和不斷完善，保障了中國(guó)道路的成功，必將成為實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興和國(guó)家長(zhǎng)治久安的必由之路。

正是這一“全過(guò)程民主”的制度溢出效應(yīng)，市人大常委會(huì)趁此浩蕩東風(fēng)，抓住有利時(shí)機(jī)，于近期召開(kāi)基層立法聯(lián)系點(diǎn)擴(kuò)點(diǎn)提質(zhì)工作推進(jìn)會(huì)，對(duì)25家基層立法聯(lián)系點(diǎn)授牌并頒發(fā)證書(shū)。目前推進(jìn)工作可謂如火如荼、比學(xué)趕超，在既有探索實(shí)踐的基礎(chǔ)上，又有了新的面貌：立足基層優(yōu)勢(shì)，突出務(wù)實(shí)管用，努力解決法規(guī)實(shí)施“最后一公里”問(wèn)題;廣泛延伸觸角，提升動(dòng)員能力，著力在整合區(qū)域社會(huì)資源上下功夫;夯實(shí)法治基礎(chǔ)，形成協(xié)商議題，不斷推進(jìn)基層治理法治化水平;注重思想引領(lǐng)，弘揚(yáng)法治理念，營(yíng)造德潤(rùn)人心、法安天下的固本培元氛圍。一言以蔽之，“全過(guò)程民主”是一條獨(dú)具中國(guó)特色的民主政治發(fā)展道路，是開(kāi)辟“中國(guó)之治”新境界的不二法門(mén)。

首先，“全過(guò)程民主”有利于廣泛凝聚社會(huì)共識(shí)。把一個(gè)有著14億人口的大國(guó)治理好，必須集中廣泛的智慧和共同的意志，聽(tīng)取民聲、匯聚民意、集中民智。人民通過(guò)多種形式，在決策之前和實(shí)施之中，充分表達(dá)意見(jiàn)、積極建言獻(xiàn)策、提出合理訴求、形成廣泛共識(shí)，把真知灼見(jiàn)和意見(jiàn)要求反映出來(lái)，政府給予及時(shí)回應(yīng)并認(rèn)真解決。這樣就將民主實(shí)踐與個(gè)人自由成長(zhǎng)、人民共享進(jìn)步、社會(huì)持續(xù)發(fā)展與國(guó)家治理有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，為國(guó)家發(fā)展形成攻堅(jiān)克難、移山倒海的磅礴力量。

其次，“全過(guò)程民主”有利于公民有序政治參與。我國(guó)人民民主的發(fā)展，不是以否定“個(gè)人權(quán)利”為前提的，相反，是以保障和尊重個(gè)人權(quán)利為前提，不僅如此，而且強(qiáng)調(diào)始終堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，始終堅(jiān)持人民主體地位。公民有序政治參與是民主健康發(fā)展的必然要求，也是人民民主的鮮明特征。在我國(guó)，公民有序政治參與不斷發(fā)展和豐富，開(kāi)門(mén)立法、公開(kāi)聽(tīng)證、基層治理……凡屬與人民利益相關(guān)的決策、管理、訴求，都有公民有序政治參與的身影，確保民主始終在有序軌道上發(fā)揮建設(shè)性作用。同時(shí)，這種制度安排既保障了全體人民擁有國(guó)家權(quán)力，也使得“三權(quán)分立”在社會(huì)主義中國(guó)變得不可行。但這并不意味著社會(huì)主義國(guó)家沒(méi)有確立權(quán)力制約與制衡，所不同的是我們的制約不是橫向的，而是縱向的，即人民制約代表機(jī)構(gòu)，代表機(jī)構(gòu)制約由其產(chǎn)生的政府、監(jiān)察與司法機(jī)構(gòu)。

第三，“全過(guò)程民主”有利于民主集中有機(jī)結(jié)合。在現(xiàn)代國(guó)家中，政治結(jié)構(gòu)的使命就是將多元的政治力量建構(gòu)成一個(gè)穩(wěn)定的政治秩序;治理體系的使命就是將多元治理主體整合出一個(gè)有效的治理結(jié)構(gòu)。二者實(shí)際上系一體兩面，相互依存，缺一不可，這決定了在政治結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上建構(gòu)有效的治理體系是中華民族實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興走向現(xiàn)代化的必然要求，也就意味著民主集中制原則將在人民民主的國(guó)家政治實(shí)踐中貫徹始終。民主集中制是由人民民主制度的本質(zhì)屬性所決定的。人民民主制度要求一切權(quán)力屬于人民，并且是完整的、不可分割的屬于人民。民主集中制既確保了人民權(quán)力的完整性，又確保了執(zhí)行人民意志的至上性?！叭嗣裰辽稀边@一價(jià)值理念在這次抗擊疫情的偉大斗爭(zhēng)中得到了完美展示和充分演繹。堅(jiān)持民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，便于形成科學(xué)高效的決策、管理和執(zhí)行機(jī)制，這樣就可把人民群眾的意見(jiàn)集中起來(lái)，也可把人民群眾的意愿切實(shí)貫徹下去，真正把“人民當(dāng)家作主”落到實(shí)處。

最后，“全過(guò)程民主”有利于民主機(jī)制自我完善。一種民主制度好不好，既要看其運(yùn)行效果，也要看其能否與時(shí)俱進(jìn)。新中國(guó)成立70年來(lái)特別是黨的十八大以來(lái)，人民民主不僅給公民和各類(lèi)社會(huì)組織創(chuàng)造了比較充分的利益表達(dá)渠道，同時(shí)也為公民直接參與國(guó)家政治生活提供了更為廣闊的空間。人民民主的制度機(jī)制始終在守正中創(chuàng)新，在創(chuàng)新中發(fā)展：完善人民代表大會(huì)制度，推進(jìn)人大立法、監(jiān)督、任免、選舉等各項(xiàng)改革;不斷豐富完善社會(huì)主義協(xié)商民主的落實(shí)機(jī)制和制度化實(shí)踐;不斷提高公共政策制定的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性和有效性。進(jìn)入新時(shí)代，我們還需馳而不息在堅(jiān)持根本政治制度、基本政治制度基礎(chǔ)上，不斷推進(jìn)“全過(guò)程民主”完善和發(fā)展，使之更加成熟、更加定型。

“鞋子合不合腳，自己穿了才知道”?！叭^(guò)程民主”的縱深推進(jìn)，是在黨、國(guó)家與社會(huì)三方力量的交互作用下展開(kāi)的，它不僅僅為民主化本身，更重要的是使民主的發(fā)展成為國(guó)家與社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略資源和推動(dòng)力量。有理由相信，這種最廣泛、最真實(shí)、最管用的民主內(nèi)涵不斷拓展演進(jìn)，一定能在中華大地上煥發(fā)更加旺盛的生命力，在中華民族偉大復(fù)興的征程中展現(xiàn)勃勃生機(jī)。 （作者單位：市人大常委會(huì)法工委）