堅持和完善“黨對中國特色社會主義法治的領(lǐng)導(dǎo)”之憲法學(xué)思考

【摘 要】 文章從法治模式的“地方性”、法學(xué)研究的學(xué)理性、國家治理體系的實踐性、中國特色社會主義的本質(zhì)等多角度分析，重點闡明中國特色社會主義法治體系的原創(chuàng)性與時代性。在深入探討“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在我國憲法中的法律含義、法律地位的基礎(chǔ)上，總結(jié)其“正確、先進(jìn)、自覺”三大核心特征，明確提出推進(jìn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”法治化的實現(xiàn)路徑。

【關(guān)鍵詞】 法治中國;原創(chuàng)性;黨的領(lǐng)導(dǎo);黨內(nèi)法規(guī)

黨的十八大以來，中國法治建設(shè)進(jìn)入了新時期。黨的十八屆三中全會開創(chuàng)性地把“建設(shè)法治中國”作為中國法治建設(shè)的最高目標(biāo)，黨的十八屆四中全會按下了建設(shè)法治中國的快進(jìn)鍵，黨的十八屆六中全會明確強調(diào)將“依規(guī)治黨與依法治國相結(jié)合”，進(jìn)一步強化了全面依法治國的戰(zhàn)略地位。2019年黨的十九屆四中全會設(shè)專章闡述“堅持和完善中國特色社會主義法治體系”，再次強調(diào)堅持三個共同推進(jìn)、三個一體建設(shè)戰(zhàn)略部署，推進(jìn)法治中國建設(shè)。

“法治中國”是一個定位于中國整體的綜合性概念，[1]包含了法治國家、法治政府、法治社會及法治政黨的統(tǒng)籌建設(shè)。在建設(shè)法治中國的戰(zhàn)略布局中，最終要實現(xiàn)的長遠(yuǎn)目標(biāo)是建成法治國家，其根本路徑在于堅持依法治國基本方略、全面推進(jìn)依法治國;法治政府則是整體戰(zhàn)略布局中的最重點工程，其建設(shè)核心在于規(guī)范和限制政府權(quán)力;法治社會作為法治中國的重要組成部分，是法治建設(shè)的軟實力，必須大力弘揚社會主義核心價值觀，推進(jìn)“全民守法”向“全民信法”的轉(zhuǎn)變，培育堅實的法治文化。作為法治建設(shè)的靈魂，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)法治政黨是法治中國健康發(fā)展的根本保障，必須堅持依規(guī)治黨。

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治之魂，[2]是建設(shè)法治中國的三大基石之一?！按蠛：叫锌慷媸帧?，建設(shè)法治中國作為一個系統(tǒng)工程，任務(wù)復(fù)雜、艱巨，只有緊緊依靠黨總覽全局協(xié)調(diào)各方的核心作用，才有可能順利進(jìn)行，只有充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)作用，才能確保法治建設(shè)不偏離中國道路。

一、中國特色社會主義法治體系的原創(chuàng)性與時代性

中國特色社會主義法治體系是中國法治建設(shè)的“綱”，是國家治理體系的骨干工程。從外延上看，它不僅包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)、軍事、國際等各分領(lǐng)域法治體系，還包括村規(guī)民約、行業(yè)自律、團(tuán)體規(guī)章等社會規(guī)范體系;中國特色社會主義法治建設(shè)既涉及傳統(tǒng)的“立法—執(zhí)法—司法—守法”等環(huán)節(jié)，又覆蓋依法治國與依規(guī)治黨、依法治國與以德治國等多重辯證關(guān)系。中國特色社會主義法治體系涵蓋了“完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系和完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”五個子系統(tǒng)，既相對獨立又緊密聯(lián)系，相輔相成、缺一不可，共同構(gòu)成具有鮮明中國特色的法治體系。

從世界范圍看，“規(guī)則之治”、“保障權(quán)利”、“權(quán)力制約”等原則可謂舉世公認(rèn)，但法治本身是一種“地方性知識”。[3]綜合對比世界上比較有代表性的法治之路，如英國的“法律至上”法治模式、法國的“公選公決”法治模式、德國的“法治國”法治模式、美國的“憲政分權(quán)”法治模式、日本的法治模式和新加坡的威權(quán)法治模式，各有優(yōu)劣，它們都是歷經(jīng)歷史的實踐檢驗、合乎本國國情需要和政治生態(tài)的法治之路。中國特色社會主義法治體系起源、發(fā)展于中國土壤，歷經(jīng)中國傳統(tǒng)法律文化、革命法制和建設(shè)改革實踐的錘煉，是理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新、制度創(chuàng)新相統(tǒng)一的成果。

從法學(xué)研究的角度看，“中國特色社會主義法治體系”的提出和實踐已經(jīng)突破了傳統(tǒng)的“法”的范疇，[4]新時代的“法”不僅包括傳統(tǒng)意義上的國家法律法規(guī)，還包括黨內(nèi)法規(guī)，前者劃定了全體中國公民必須遵守的法律底線，后者則對全體中共黨員提出了諸多嚴(yán)于國法的紀(jì)律要求。

從國家治理體系現(xiàn)代化的實踐看，國家監(jiān)察體制的改革與《監(jiān)察法》的踐行，作為中國獨有的“知識產(chǎn)權(quán)”，不僅開辟了有史以來國家權(quán)力運行的全新模式，推動了反腐敗斗爭“標(biāo)本兼治”和執(zhí)政黨自我監(jiān)督路徑的深入和升級，開創(chuàng)了依法治國、依規(guī)治黨一體推進(jìn)的全新政治局面，為世界民主政治建設(shè)貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案，是中國特色社會主義法治體系原創(chuàng)性、科學(xué)性、實踐性、創(chuàng)新性的有力證明。

從中國特色社會主義的本質(zhì)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，黨在國家政治制度中的核心地位決定了黨建與國家治理的融合性，決定了全面從嚴(yán)治黨與全面依法治國的一致性。提高黨依法治國、依法執(zhí)政的能力，必須堅持全面依法治國與全面從嚴(yán)治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進(jìn)。

二、準(zhǔn)確理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的憲法效力

堅持依法治國首先是依憲治國，堅持依法執(zhí)政首先是依憲執(zhí)政。黨的領(lǐng)導(dǎo)方式很大程度上就是憲法實施的方式。作為治國安邦的總章程，全面理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在憲法中的準(zhǔn)確含義、法律效力以及在黨內(nèi)法規(guī)中的具體貫徹落實，既是法學(xué)學(xué)術(shù)研究的重大課題，也是全面推進(jìn)依法治國與依規(guī)治黨的實踐所需。

1982年憲法在序言中寫入了黨的領(lǐng)導(dǎo)，但如何科學(xué)準(zhǔn)確地理解立憲時的這一表述并將它具體化，以貫徹落實以黨的領(lǐng)導(dǎo)的方式來實施憲法，是2018年憲法修正案（五）頒行前幾十年都沒有妥善解決的問題。新中國成立后的前三部憲法都以不同的表述方式將“黨的領(lǐng)導(dǎo)”寫入了序言，82憲法制定時在涉及是否要寫黨的領(lǐng)導(dǎo)這個問題上一度產(chǎn)生過重大分歧。1981年憲法第五討論稿及修改稿亦曾多次力圖以明確、清晰的法律術(shù)語界定“黨的領(lǐng)導(dǎo)方式”，但鑒于當(dāng)時特殊的歷史條件和修憲的緊迫性，彭真委員長最終將其表述方式確定為“寫歷史”，[5]即用闡述中國革命歷史的手段來論證中國共產(chǎn)黨獲得執(zhí)政領(lǐng)導(dǎo)地位的合法性來源（憲法序言與正文具有同等法律效力），而領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)容和方式被淡化回避了。

由于82憲法對“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的法律含義規(guī)定得不夠明確不夠深入，多年來在客觀上產(chǎn)生了部分黨組織或個人理解上的偏差和隨意性。[6]一種是錯誤的否定黨的領(lǐng)導(dǎo)，機械地認(rèn)為黨的領(lǐng)導(dǎo)的合法性只是歷史中形成的，黨不能靠憲法法律獲得永久的領(lǐng)導(dǎo)執(zhí)政地位，這在理論界比較多見。一種是認(rèn)為憲法中有了這個規(guī)定黨就具有了一勞永逸的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位，這在實踐中比較多見，并很不適當(dāng)?shù)赜命h的領(lǐng)導(dǎo)來代替和干預(yù)國家機關(guān)依照憲法法律行使職權(quán)，引起所謂黨大法大的紛爭，損害憲法權(quán)威。

2018年憲法修正案（五）在保持1982年憲法序言原有的“寫歷史”表述不變的基礎(chǔ)上，將“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”寫入憲法正文第一條，并與人民民主專政的國體放在一起，明確回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律效力以及與此相關(guān)的法律地位問題：黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅有、而且具有最高法律效力;中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅是歷史形成的，更是由憲法規(guī)定的，是中國特色社會主義根本政治制度的內(nèi)在要求。憲法和法律的內(nèi)容與黨的領(lǐng)導(dǎo)是內(nèi)在一致的，黨的領(lǐng)導(dǎo)必須貫徹到憲法法律制定、實施的全過程、全方面。這是推進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的一項最重要舉措。

縱覽中國憲法發(fā)展史，1982年4月22日彭真在全國人大常委會會議上所作的說明是迄今反映82憲法立憲原意的最權(quán)威解釋。即“黨的領(lǐng)導(dǎo)，最根本、最主要的是靠黨的思想政治領(lǐng)導(dǎo)的正確，靠黨的路線方針政策的正確;靠黨和人民群眾的密切聯(lián)系和反映最大多數(shù)人民的利益;靠廣大黨員的帶頭和模范作用”。[7]在此我們將其概括為三個核心詞——“正確、先進(jìn)、自覺”。黨不僅因其“正確性、先進(jìn)性”領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，也同時因其“高度自覺性”必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動。這個高度自覺，是對全黨提出的政治道德要求，是全黨的政治自覺。“黨的領(lǐng)導(dǎo)”所蘊含的正確性、先進(jìn)性、自覺性，與“堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國有機統(tǒng)一”的內(nèi)在統(tǒng)一。

三、全面推進(jìn)“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的制度化、法治化

黨的領(lǐng)導(dǎo)與憲法法律的內(nèi)在統(tǒng)一，不是靜態(tài)的憲法條文，也不僅僅體現(xiàn)在黨對全面依法治國戰(zhàn)略上、道路上的領(lǐng)導(dǎo)，而必須在法治建設(shè)中有實實在在的抓手，必須具體體現(xiàn)為黨對科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法等環(huán)節(jié)的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和對法治改革的統(tǒng)籌推進(jìn)，實現(xiàn)“三統(tǒng)一”、“四善于”。尤其“四善于”涉及黨領(lǐng)導(dǎo)憲法實施的命脈，實踐中處理不好，“善于”就可能變成“不善于”，就會給人以黨凌駕于憲法之上的感覺。

堅持和加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，同時堅持全面從嚴(yán)治黨，是理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)鍵，是提高黨依法治國、依法執(zhí)政能力的內(nèi)在要求。在準(zhǔn)確理解“黨的領(lǐng)導(dǎo)”憲法含義的前提下，如何保證“黨的領(lǐng)導(dǎo)”貫徹落實，就必須通過黨內(nèi)法規(guī)來加以具體化，將黨的領(lǐng)導(dǎo)的各類事項制度化、規(guī)范化。用黨內(nèi)法規(guī)的方式，將憲法序言和總綱中黨的領(lǐng)導(dǎo)變成“四善于”的具體制度和規(guī)范，是保證黨成功領(lǐng)導(dǎo)憲法法律實施的根本性措施。

1、黨內(nèi)法規(guī)與憲法中的“黨的領(lǐng)導(dǎo)”條款直接對接，將能一攬子解決憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”在釋義與落實方面長期缺乏系統(tǒng)性、規(guī)范性的現(xiàn)實問題

黨內(nèi)法規(guī)抓住了實施憲法中“黨的領(lǐng)導(dǎo)”的關(guān)鍵問題，比如密切聯(lián)系群眾、加強自身思想政治建設(shè)、規(guī)范和完善地方黨委工作制度、加強對黨員干部管理制度等，就是實施2018年憲法修改后正文中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)定的一系列重要、具體的制度，是對“正確、先進(jìn)、自覺”的細(xì)化。

2、黨內(nèi)法規(guī)的完善，有助于解決諸多重大事項不能或者不宜在憲法法律中進(jìn)行規(guī)定的的立法難題

例如“黨的領(lǐng)導(dǎo)”中有很多內(nèi)容涉及政黨自身建設(shè)問題，不適宜由憲法和法律予以規(guī)定，只有用黨內(nèi)法規(guī)的形式規(guī)定下來，使黨的組織與國家機構(gòu)合理、準(zhǔn)確區(qū)分。同時將黨內(nèi)法規(guī)體系納入中國特色社會主義法治體系之中，也是再次強調(diào)黨內(nèi)法規(guī)必須符合合憲性原則和“憲法至上、黨章為本”精神，確保依法治國、依法執(zhí)政有機結(jié)合，助推實現(xiàn)國家治理體系和國家治理能力現(xiàn)代化。

【參考文獻(xiàn)】

[1][2] 李林，莫紀(jì)宏.全面依法治國，建設(shè)法治中國[M].中國社會科學(xué)出版社，2019.

[3] 馮玉軍.中國法治的道路與特色[M].中國社會科學(xué)出版社，2017.

[4] 秦強.以黨內(nèi)法規(guī)扎緊制度籠子[M].人民日報出版社，2019.

[5][6][7] 劉松山.健全憲法實施和監(jiān)督制度若干重大問題研究[M].中國人民大學(xué)出版社，2019.

【作者簡介】

李曉瑜（1981—）女，河南林州人，中共鄭州市委黨校法學(xué)教研部講師，主要研究方向：憲政法學(xué)、刑法學(xué).