論“三權(quán)分置”下農(nóng)村土地管控制度創(chuàng)新策略

孫淑潔

摘要：近幾年來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地制度改革取得了很好的進(jìn)展，而“三權(quán)分置”則是其中一個(gè)重要內(nèi)容，這項(xiàng)制度的實(shí)施雖然提高了土地利用率。但仍然存在一些問(wèn)題。本文基于此，針對(duì)當(dāng)前面臨的問(wèn)題，探索并提出“三階段綜合管控”的制度構(gòu)想，希望可以更好的解決“三權(quán)分置”政策實(shí)施過(guò)程中所遇難題。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置;農(nóng)村土地管控;制度創(chuàng)新

1農(nóng)村土地改革面臨的問(wèn)題

1.1土地利用強(qiáng)度提高

自“三權(quán)分置”政策提出就一直受到廣泛關(guān)注，并取得了不錯(cuò)成效，土地利用強(qiáng)度得到很大提高。

首先，從生產(chǎn)關(guān)系上來(lái)看，社會(huì)文明的進(jìn)步離不開生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力的發(fā)展，而土地利用強(qiáng)度的提高是生產(chǎn)關(guān)系發(fā)展的重要表現(xiàn)。隨著社會(huì)生產(chǎn)力的不斷發(fā)展，生產(chǎn)關(guān)系也在不斷變化，現(xiàn)在已經(jīng)進(jìn)入到了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系，土地利用強(qiáng)度不斷提高?，F(xiàn)在，生產(chǎn)關(guān)系再一次面臨調(diào)整，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的要求發(fā)生變化，舊的土地制度已不能滿足生產(chǎn)力的要求及適應(yīng)社會(huì)的發(fā)展。

在此之前，我國(guó)農(nóng)村土地制度是“兩權(quán)分立”的，即土地所有權(quán)和承包權(quán)分離，但隨著社會(huì)的發(fā)展，“兩權(quán)分立”變成現(xiàn)在的“三權(quán)分置”，而“三權(quán)分置”的土地改革會(huì)極大提升農(nóng)村土地的利用強(qiáng)度?！叭龣?quán)分置”主要有兩個(gè)特點(diǎn)，首先，改革以后，土地公有制的屬性會(huì)有所減弱;其次，是經(jīng)營(yíng)權(quán)被分離，那么土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)人和所有者之間的距離會(huì)擴(kuò)大，就可能存在經(jīng)營(yíng)權(quán)人過(guò)度開發(fā)土地的現(xiàn)象。

1.2經(jīng)營(yíng)權(quán)人的環(huán)境保護(hù)義務(wù)

在“兩權(quán)分立”時(shí)，農(nóng)戶承包土地享有支配土地權(quán)利，自然而然也就可能生出保護(hù)土地的義務(wù)，履行的義務(wù)必須與享用的權(quán)利相一致。但“三權(quán)分置”的政策實(shí)施以后，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)可能經(jīng)過(guò)數(shù)次轉(zhuǎn)換過(guò)程，那么土地對(duì)于經(jīng)營(yíng)權(quán)人而言更多的是一項(xiàng)投資，以便獲得足夠的經(jīng)濟(jì)利益，而如果要承擔(dān)保護(hù)環(huán)境義務(wù)的話，經(jīng)營(yíng)權(quán)人的生產(chǎn)成本便會(huì)增加，從而影響到獲得的經(jīng)濟(jì)利益，所以自然不會(huì)積極的承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，也不會(huì)去控制土地的利用強(qiáng)度。雖然目前我國(guó)很多法律都規(guī)定了經(jīng)營(yíng)權(quán)人必須要承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，但是這些法律規(guī)定的義務(wù)強(qiáng)度和范圍不夠，要保護(hù)好土地流轉(zhuǎn)之后的環(huán)境需要更強(qiáng)的法律規(guī)范?！叭龣?quán)分置”實(shí)施后，經(jīng)營(yíng)權(quán)人沒(méi)有保護(hù)環(huán)境的動(dòng)力，同時(shí)又沒(méi)有法律法規(guī)明確規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)人需要承擔(dān)的保護(hù)環(huán)境的義務(wù)。

2土地利用管控制度落后

2.1法律法規(guī)針對(duì)性不強(qiáng)

目前，在《土地法》、《土地管理法實(shí)施條例》等法律中對(duì)“三權(quán)分置”政策進(jìn)行了規(guī)定，但這些法律法規(guī)不夠詳細(xì)且缺乏針對(duì)性。比如權(quán)利主體和義務(wù)主體發(fā)生錯(cuò)位時(shí)應(yīng)怎樣應(yīng)對(duì)就沒(méi)有明確涉及。我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要求農(nóng)村進(jìn)行土地制改革，這是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重中之重?！叭龣?quán)分置”改革是先出臺(tái)政策，然后試點(diǎn)推廣，最后才針對(duì)實(shí)施中存在的問(wèn)題對(duì)法律法規(guī)進(jìn)行完善。

2.2法律強(qiáng)制性缺乏保障

農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是要簽訂流轉(zhuǎn)合同書，并在合同里要詳細(xì)規(guī)定好經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)，合同條款要合法且有針對(duì)性，根據(jù)實(shí)際情況的不同進(jìn)行調(diào)整。但按照《合同法》規(guī)定，在簽訂流轉(zhuǎn)合同時(shí)可以不考慮生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，這就導(dǎo)致農(nóng)村土地利用強(qiáng)度管控只能依據(jù)雙方的意志決定，而目前法規(guī)的不完善導(dǎo)致這種協(xié)定難以達(dá)到理想效果。目前，我國(guó)法律在實(shí)施時(shí)缺乏強(qiáng)制性保障，在賦予經(jīng)營(yíng)權(quán)人權(quán)利的同時(shí)也應(yīng)規(guī)定其應(yīng)該承擔(dān)的義務(wù)，這就包含經(jīng)濟(jì)上和環(huán)境保護(hù)上的雙重義務(wù)。

2.3政府監(jiān)管不到位

在我國(guó)，生態(tài)環(huán)境保護(hù)主要依靠政府的力量，但在土地利用方面政府可以做的卻十分的少。理論上，政府無(wú)法對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后的土地進(jìn)行監(jiān)管，而實(shí)踐中政府作為監(jiān)督者一般都是在事情發(fā)生以后才出面處理，而此時(shí)生態(tài)環(huán)境已遭到了破壞。再者，政府發(fā)揮宏觀調(diào)控的職能權(quán)限，難以直接利用職權(quán)管控經(jīng)營(yíng)權(quán)人的土地利用強(qiáng)度。

3農(nóng)村土地利用管控制度創(chuàng)新

3.1把土地利用強(qiáng)度管控納入合同中

首先，應(yīng)修訂和完善法律法規(guī)，把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同中的必備項(xiàng)，這樣不僅可以提高人民的環(huán)境保護(hù)意識(shí)，還可以確保生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作的開展有切實(shí)可行的保障，同時(shí)還可以推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)雙方都達(dá)成保護(hù)生態(tài)環(huán)境的共識(shí)。把生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為流轉(zhuǎn)合同中的合法內(nèi)容還可以連接政府，讓政府成為確保該合同內(nèi)容被實(shí)施的監(jiān)督者和出現(xiàn)損害合同行為時(shí)的調(diào)解者。

3.2引入“三階段綜合管控”構(gòu)想

所謂的“三階段綜合管控”是指在“三權(quán)分置”的前提下，把環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、公眾參與度、土壤環(huán)境影響評(píng)價(jià)重評(píng)等制度引進(jìn)來(lái)，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前后期及屆期時(shí)三個(gè)階段對(duì)土地進(jìn)行綜合管控。

3.2.1經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)前期

（1）環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估制度。該制度既可以更好地保障人體健康同時(shí)維護(hù)好生態(tài)環(huán)境保護(hù)資源，并且充分考慮如技術(shù)、經(jīng)濟(jì)條件等現(xiàn)實(shí)因素的基礎(chǔ)制定的規(guī)定。按照我國(guó)法律規(guī)定，在土地流轉(zhuǎn)合同簽訂之前需要進(jìn)行突然環(huán)境質(zhì)量評(píng)估，要聘請(qǐng)專業(yè)的人員進(jìn)行測(cè)評(píng)，同時(shí)把各項(xiàng)數(shù)據(jù)登記在冊(cè)，把這些資料做為環(huán)境質(zhì)量重評(píng)的重要參考資料。在環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)測(cè)評(píng)的時(shí)候應(yīng)該選擇專業(yè)、公正的第三方機(jī)構(gòu)開展這項(xiàng)活動(dòng)，這樣才能保證資料的真實(shí)性和準(zhǔn)確性。

（2）特別環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。目前，我國(guó)已經(jīng)有比較完善的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，但這項(xiàng)制度和特別環(huán)境影響制度有所不同，主要體現(xiàn)在農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)包含農(nóng)村設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兩個(gè)部分。

首先，農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)方面，在這個(gè)方面的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是可以使用的，但在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面應(yīng)該采用特別環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。特別之處主要就體現(xiàn)在農(nóng)藥、化學(xué)制劑的使用是不確定的，不同的經(jīng)營(yíng)權(quán)人使用不同的農(nóng)藥，或者使用農(nóng)藥的劑量也會(huì)變化，而農(nóng)藥使用完以后又是直接影響到土壤的，因此在環(huán)境測(cè)評(píng)的時(shí)候應(yīng)該關(guān)注這些不確定因素，把各種影響都考慮到，并把這些影響因素控制在土壤可以承受的范圍內(nèi)。當(dāng)然在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方面也有一些和環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度相似的地方，比如科學(xué)的分析農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)可能產(chǎn)生的環(huán)境問(wèn)題，提出有效保護(hù)環(huán)境的方法等，這些和工程建設(shè)項(xiàng)目的內(nèi)容基本是一致的。

3.2.2經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后土壤環(huán)境質(zhì)量年審制度

土地經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)之后被使用的期間內(nèi)，土地承包權(quán)人應(yīng)該每年對(duì)土地進(jìn)行抽樣檢測(cè)，而經(jīng)營(yíng)權(quán)人也有義務(wù)配合承包權(quán)人開展這項(xiàng)工作。做出這個(gè)規(guī)定的原因如下，首先，農(nóng)村土地資源是一項(xiàng)十分重要的資源，關(guān)系民生;其次，土壤遭到破壞大多都是突然發(fā)生的;再者，土壤一旦遭到破壞就很難得到快速的恢復(fù)。因此，年審制度可以督促經(jīng)營(yíng)權(quán)人提高環(huán)境保護(hù)意識(shí)，保護(hù)好土地的質(zhì)量。之所以選擇承辦權(quán)人負(fù)責(zé)抽樣是因?yàn)?，土地的好壞?duì)承包權(quán)人是有直接影響的，所以承包權(quán)人一定會(huì)做好這項(xiàng)工作。但是，承包權(quán)人也可能受到利益的誘惑或者是其他因素的影響偽造樣本，因此還需要給與經(jīng)營(yíng)權(quán)人抗辯權(quán)，如果經(jīng)營(yíng)權(quán)人對(duì)檢測(cè)的結(jié)構(gòu)有疑義可以提出來(lái)，重新抽樣進(jìn)行二次檢測(cè)。

3.2.3經(jīng)營(yíng)權(quán)屆期時(shí)，環(huán)境影響評(píng)價(jià)重評(píng)制度

根據(jù)我國(guó)法律規(guī)定，環(huán)境影響評(píng)價(jià)要進(jìn)行二次公示，但美國(guó)法律則規(guī)定環(huán)境影響評(píng)價(jià)要進(jìn)行重評(píng)，在項(xiàng)目屆期時(shí)，對(duì)環(huán)境影響進(jìn)行重評(píng)，確認(rèn)是否有對(duì)土地造成未預(yù)期到的影響，如果有還要及時(shí)的確定對(duì)于新的環(huán)境影響要承擔(dān)的責(zé)任。

因此，在我國(guó)農(nóng)村土地改革過(guò)程中也可以引進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)重評(píng)制度，在土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)屆滿是對(duì)土地進(jìn)行再次測(cè)評(píng)，并和上一次評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行對(duì)比，確認(rèn)土地經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目是否對(duì)土地造成了未預(yù)料到的傷害。這樣就可以減少土地破壞卻找不到負(fù)責(zé)任人的情況。環(huán)境影響評(píng)價(jià)重評(píng)制度可以確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)過(guò)程圓滿完成，在最后一個(gè)環(huán)節(jié)起到監(jiān)督和完善的作用。

“三階段綜合管控”的構(gòu)想是基于當(dāng)前“三權(quán)分置”實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題所提出的，該構(gòu)想在經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的三個(gè)階段都做了詳細(xì)規(guī)劃，規(guī)范了經(jīng)營(yíng)權(quán)人的權(quán)利和義務(wù)，確保經(jīng)營(yíng)權(quán)人需要承擔(dān)保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，防止其只顧追逐經(jīng)濟(jì)效益，而忘了生態(tài)效益。

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