政府預(yù)算報(bào)告文本的規(guī)范性及其優(yōu)化路徑

周克清 吳紅伯

一、引 言

預(yù)算，簡單來說就是政府的收支計(jì)劃；而預(yù)算報(bào)告則是政府展示預(yù)算的文本載體。通常來講，預(yù)算報(bào)告特指中央政府的年度預(yù)算報(bào)告，就是財(cái)政部每年在全國人民代表大會(huì)上做的演講報(bào)告，內(nèi)容是對去年預(yù)算執(zhí)行情況以及當(dāng)年預(yù)算計(jì)劃的說明。此外，政府還會(huì)公布與之對應(yīng)的明細(xì)表、明細(xì)說明、部門預(yù)算文本等輔助文件。廣義的預(yù)算報(bào)告還包括其他政府層級(jí)的報(bào)告。目前，政府部門編制預(yù)算報(bào)告時(shí)依據(jù)的法律較少，加上并沒有規(guī)范的預(yù)算報(bào)告文本范式可以參照，因此出現(xiàn)了各地區(qū)預(yù)算報(bào)告差異性較大、編制預(yù)算的成本較高、預(yù)算報(bào)告文本內(nèi)容較籠統(tǒng)、預(yù)算報(bào)告使用者無法從中獲取詳細(xì)信息等現(xiàn)象。一份規(guī)范的預(yù)算報(bào)告文本，到底應(yīng)該具備什么樣的要素呢？又應(yīng)該包括哪些支撐性文本呢？或者說，政府預(yù)算報(bào)告應(yīng)該包括哪些要素才算是規(guī)范的，其應(yīng)該具有什么樣的文本范式？

目前，國內(nèi)外對預(yù)算報(bào)告規(guī)范性的研究并不多見。世界銀行(World Bank)專家(1)Salvatore Schiavo-Campo, Government Budgeting and Expenditure Management: Principles and International Practice. New York: Routldge,2017.指出預(yù)算報(bào)告應(yīng)包括預(yù)算評(píng)估和財(cái)政政策評(píng)估所需要的全部要素，同時(shí)要提交收入、支出和財(cái)政決策等文本。美國加拿大財(cái)政官員協(xié)會(huì)(GFOA)(2)GFOA， Making the Budget Document Easier to understand. (2017).http://www.gfoa.org/making-budget-document-easier-understand.指出預(yù)算報(bào)告文本應(yīng)分為六個(gè)部分，即介紹和概述，財(cái)務(wù)結(jié)構(gòu)、政策和程序，財(cái)務(wù)摘要，資產(chǎn)及負(fù)債，各部門信息，全文標(biāo)準(zhǔn)。國內(nèi)部分學(xué)者對國內(nèi)外預(yù)算報(bào)告進(jìn)行了對比分析。比如，周美多(2013)(3)周美多：《澳大利亞年初預(yù)算報(bào)告研究及其對中國的啟示》，《電子科技大學(xué)學(xué)報(bào)》2013年第3期。、李欣(2018)(4)李欣：《美國聯(lián)邦政府年度預(yù)算報(bào)告的啟示與借鑒》，《財(cái)政科學(xué)》2018年第9期。、劉翠微(2018)(5)劉翠微：《加拿大聯(lián)邦政府預(yù)算報(bào)告分析及借鑒》，《財(cái)政科學(xué)》2018年第9期、景婉博(2018)(6)景婉博：《以預(yù)算報(bào)告的改進(jìn)促預(yù)算管理改革——基于國外預(yù)算報(bào)告的分析和借鑒》，《財(cái)政監(jiān)督》2018年第12期。等分析了美國、加拿大、澳大利亞等國家預(yù)算報(bào)告的特點(diǎn)，從各國預(yù)算報(bào)告的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)對我國預(yù)算報(bào)告提出了具體建議。部分學(xué)者從我國預(yù)算報(bào)告文本的編寫過程、發(fā)展歷程、地方質(zhì)量、內(nèi)容構(gòu)成等具體方向展開了研究。比如，李俊生(2015)(7)李俊生：《讓預(yù)算報(bào)告更加簡明易懂、科學(xué)合理》，《北京人大》2015年第7期。探討了豐富預(yù)算報(bào)告內(nèi)容并提高其科學(xué)合理性的辦法；馬洪范(2018)(8)馬洪范：《我國政府預(yù)算報(bào)告的調(diào)查與分析》，《經(jīng)濟(jì)研究參考》2018年第12期。從社會(huì)公眾的訴求出發(fā)探討了完善預(yù)算報(bào)告編寫過程的具體措施；馬蔡琛(2018)(9)馬蔡琛，苗珊：《激蕩十年的中國政府預(yù)算改革(2008—2018)——基于政府預(yù)算報(bào)告的文本分析》，《財(cái)政科學(xué)》2018年第6期?；谡A(yù)算報(bào)告文本分析闡述了中國政府預(yù)算改革的發(fā)展歷程；胡興旺(2018)(10)胡興旺：《提升政府預(yù)算報(bào)告質(zhì)量研究——以河南省為例》，《財(cái)政科學(xué)》2018年第7期。以河南省為例論述了提升地方政府預(yù)算報(bào)告質(zhì)量的具體措施。

實(shí)際上，一份合格的預(yù)算報(bào)告文本既要降低報(bào)告編寫者的編撰難度，又要滿足使用者的信息要求。換句話說，從編寫者的角度看，一份合格的預(yù)算報(bào)告文本必須能夠清晰展現(xiàn)政府預(yù)算執(zhí)行情況和相關(guān)工作意圖；如果能夠有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)框架和結(jié)構(gòu)，那么編制難度也能夠相應(yīng)降低。從使用者的角度來看，預(yù)算報(bào)告文本中既要有宏觀層面的數(shù)據(jù)支撐，又要有微觀層面的事實(shí)和細(xì)節(jié)，不僅要具備規(guī)范性和準(zhǔn)確性，而且要有可讀性和亮點(diǎn)，讓使用者能夠迅速獲取足夠的數(shù)據(jù)和信息。那么，我國現(xiàn)行政府預(yù)算報(bào)告的規(guī)范性到底如何呢？

二、中央政府預(yù)算報(bào)告文本的規(guī)范性

現(xiàn)階段，中央預(yù)算報(bào)告文本大致包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：中央本級(jí)財(cái)政預(yù)決算和地方財(cái)政預(yù)決算。按照文本分析的基本方法，本文通過分析2015—2020年中央政府預(yù)算報(bào)告的結(jié)構(gòu)、篇幅及內(nèi)容等，探究中央政府預(yù)算報(bào)告的規(guī)范性問題。

(一)預(yù)算報(bào)告的文本結(jié)構(gòu)

通過對近5年的預(yù)算報(bào)告進(jìn)行解構(gòu)分析，可以發(fā)現(xiàn)當(dāng)前政府年度預(yù)算報(bào)告的文本結(jié)構(gòu)比較固定，主要分為三個(gè)部分：一是工作總結(jié)，二是工作計(jì)劃，三是工作部署。工作總結(jié)部分在預(yù)算報(bào)告文本的開端，是對國家前一年預(yù)算執(zhí)行情況的復(fù)盤，具有總結(jié)性和指導(dǎo)性特點(diǎn)，具有初步?jīng)Q算的意義。工作總結(jié)的內(nèi)容具體包括三個(gè)板塊，即上一年預(yù)算收支的執(zhí)行情況、財(cái)政工作落實(shí)情況以及問題和不足。工作計(jì)劃部分在預(yù)算報(bào)告文本的中段，包括本年度財(cái)政總體要求、主要財(cái)政政策、預(yù)算收支預(yù)測三個(gè)板塊。工作部署部分在預(yù)算報(bào)告文本的后段，主要闡述本年度財(cái)政改革和管理工作。

(二)預(yù)算報(bào)告的文本篇幅

從表1可以看出，政府預(yù)算報(bào)告篇幅除2016年比2015年有所下降之外，從2017年到2020年基本呈上升態(tài)勢，2018和2019年的篇幅都已經(jīng)超過了之前峰值的2015年，但2020年受疫情防控和全國人民代表大會(huì)會(huì)期壓縮而篇幅略有下降。隨著預(yù)算報(bào)告文本篇幅增加，相關(guān)信息漸趨詳細(xì)化，但是文本篇幅會(huì)受到演講時(shí)間的限制，不能無限制地延長。

表1 2015—2019年中央政府預(yù)算報(bào)告文本結(jié)構(gòu)

表格來源：作者自制。

隨著政府預(yù)算報(bào)告整體篇幅上升，文本各部分的內(nèi)容篇幅基本呈上升趨勢。比如，收支執(zhí)行部分從2016年的1777字上升為2019年的2914字，2020年略有下降為2369字；財(cái)政政策部分從2015年的3312字上升為2019年的7387字，是上升幅度最大的一個(gè)板塊，但2020年下降為6952字；而總體要求部分從2015年度的893字上升為2019年的2038字，但2020年下降為14767字；工作落實(shí)情況在2016—2019年變化不大，但2018年和2020年均超過5000字；其他部分如問題與不足、收支預(yù)測和工作部署部分的篇幅變化不大。

從相對值來看，占比最高的是總結(jié)部分的工作落實(shí)情況和工作計(jì)劃部分的財(cái)政政策，均高于20%；占比居中的板塊包括總結(jié)部分的收支執(zhí)行情況、工作計(jì)劃部分的收支預(yù)算及工作部署部分，占比在10%～20%之間；占比低于10%的板塊包括總結(jié)部分的問題與不足、工作計(jì)劃部分的總體要求。其中，問題與不足的占比低于2%，而2019年的財(cái)政政策板塊則高達(dá)33.4%，2020年略有下降也達(dá)到了32.7%。進(jìn)一步的研究表明，工作計(jì)劃部分的占比接近總篇幅的一半，且與工作總結(jié)部分呈現(xiàn)出此消彼長的狀態(tài)。特別是，工作計(jì)劃部分的收支預(yù)測占比近年來呈下降趨勢，而預(yù)算報(bào)告文本的重點(diǎn)本來應(yīng)該是預(yù)算計(jì)劃。

(三)預(yù)算報(bào)告文本的語言表述

縱觀五年的預(yù)算報(bào)告文本，我們發(fā)現(xiàn)文本的語言表述方面出現(xiàn)了三個(gè)比較明顯的轉(zhuǎn)變。第一個(gè)轉(zhuǎn)變是分析性語言的增加。比如，2018年之前的文本大多僅僅對預(yù)算收支變動(dòng)進(jìn)行數(shù)字化描述，但2018年開始文本對部分預(yù)算收支變動(dòng)的原因進(jìn)行了分析，出現(xiàn)了解釋原因及變動(dòng)過程的分析性語言。第二個(gè)轉(zhuǎn)變是內(nèi)容條理性更加清晰。比如，從2018年開始財(cái)政政策部分不再是簡單的政策堆砌，而是分六個(gè)方向說明相關(guān)政策內(nèi)容；2020年的文本則從十個(gè)方向說明相關(guān)政策內(nèi)容。第三個(gè)轉(zhuǎn)變是文本內(nèi)容逐年細(xì)化。比如，對各項(xiàng)政策的執(zhí)行情況描述得越來越詳細(xì)、各項(xiàng)財(cái)政工作部署也非常細(xì)化。

當(dāng)然，現(xiàn)有預(yù)算報(bào)告文本的表述也存在一些問題。一是部分財(cái)政政策缺少數(shù)據(jù)支撐。比如，近年來預(yù)算報(bào)告文本會(huì)提到鄉(xiāng)村建設(shè)和農(nóng)村改革的相關(guān)政策，但是并沒有提到相關(guān)政策將投入多少預(yù)算資金，以及預(yù)算資金與往年相比的變化等相關(guān)數(shù)據(jù)。二是部分預(yù)算數(shù)據(jù)缺少解釋與說明。雖然文本的分析性語言有所增加，但是總體來看細(xì)節(jié)性的論述還比較缺乏。比如，財(cái)政政策板塊中會(huì)列示預(yù)算資金安排和變化率，但大部分沒有提及發(fā)生相關(guān)變化的原因。若單純地列舉數(shù)據(jù)，會(huì)導(dǎo)致使用者不知其所以然。

除預(yù)算報(bào)告主體文本外，政府還會(huì)提供一些支撐性文本。支撐性文本為主體文本提供進(jìn)一步的解釋說明，可歸入預(yù)算報(bào)告的組成部分。預(yù)算報(bào)告支撐性文本主要包括兩類：第一類文本是明細(xì)表和明細(xì)說明，比如2019年中央政府公開了29張明細(xì)表以及5個(gè)明細(xì)說明。近年來，明細(xì)表內(nèi)容逐漸走向規(guī)范化，需要公開的類款項(xiàng)都逐步公開化，但是明細(xì)表、明細(xì)說明和預(yù)算報(bào)告三者之間存在脫節(jié)的現(xiàn)象。舉例來說，2019年明細(xì)表中成人教育預(yù)算增長近70%，但是在預(yù)算報(bào)告中并沒有提及成人教育方面的變動(dòng)和政策導(dǎo)向。在明細(xì)說明中提及成人教育預(yù)算增加是由于成人廣播教育支出增加，但是缺乏進(jìn)一步的解釋和信息。第二類文本是部門預(yù)算報(bào)告。當(dāng)前，部門預(yù)算文本的框架已經(jīng)形成，分為部門概況、預(yù)算表格及說明、其他情況說明、名詞解釋四個(gè)部分，但部分預(yù)算文本依然缺乏一些關(guān)鍵內(nèi)容的信息。比如，當(dāng)前部門預(yù)算文本會(huì)列示工資福利支出，但是并沒有部門人員構(gòu)成的說明，導(dǎo)致監(jiān)督者缺乏信息對部門工資支出的合理性進(jìn)行審核。

三、省級(jí)政府預(yù)算報(bào)告文本范式的規(guī)范性

對于省級(jí)政府預(yù)算報(bào)告，本文選取了2020年31個(gè)省級(jí)政府(11)本文選取的省級(jí)政府不包括港、澳、臺(tái)地區(qū)政府。預(yù)算報(bào)告進(jìn)行文本分析，原因有兩點(diǎn)：(1)對多個(gè)省份預(yù)算報(bào)告文本進(jìn)行分析，可以窺探出預(yù)算報(bào)告在全國的整體情況；(2)本文重點(diǎn)關(guān)注當(dāng)前的預(yù)算報(bào)告文本范式，因此在文本量足夠的條件下，只選取了最新一年的省級(jí)預(yù)算報(bào)告。

省級(jí)政府預(yù)算報(bào)告的文本結(jié)構(gòu)和中央政府基本相同，大部分省份遵循三個(gè)部分的文本結(jié)構(gòu)，但個(gè)別省份將工作計(jì)劃部分中財(cái)政政策內(nèi)容和工作部署部分內(nèi)容合在一起說明，比如山西省、貴州省、天津市等。由于將工作計(jì)劃和工作部署合并的文本難以明確拆分，我們把31份省級(jí)預(yù)算報(bào)告文本按照工作總結(jié)和工作計(jì)劃兩個(gè)部分進(jìn)行分類，并統(tǒng)計(jì)了各自的最值、中位數(shù)和平均數(shù)。詳見表2。

表2 2020年省級(jí)政府預(yù)算報(bào)告文本結(jié)構(gòu)

表格來源：作者自制。

(一)預(yù)算報(bào)告的文本篇幅

從總字?jǐn)?shù)來看，2020年各省預(yù)算報(bào)告的均值為16388字，中位數(shù)為15155字，與中央政府預(yù)算報(bào)告(2015—2016)的篇幅基本相當(dāng)。超過2萬字的包括云南、新疆和廣西，與2019年中央政府預(yù)算報(bào)告基本持平；低于1萬字的僅有遼寧和江蘇；最大值與最小值之間相差接近4倍。從內(nèi)部結(jié)構(gòu)來看，各地區(qū)的差異也比較大。比如，遼寧省公布的預(yù)算報(bào)告工作部署部分只有74字，而江蘇省的工作總結(jié)部分只有3745字。顯然，文本字?jǐn)?shù)較少致使部分預(yù)算信息淺嘗輒止，甚至無法覆蓋到全部重要預(yù)算內(nèi)容。各省份字?jǐn)?shù)差距較大的主要原因是預(yù)算文本不夠規(guī)范，缺乏統(tǒng)一的文本結(jié)構(gòu)和內(nèi)容模板；同時(shí)也說明個(gè)別省份對預(yù)算報(bào)告的重視程度還不夠。

(二)預(yù)算報(bào)告文本的語言表述

從預(yù)算報(bào)告文本的語言表述來看，各省之間的優(yōu)劣差距更為顯著。部分省份文本內(nèi)容比較充實(shí)且具有創(chuàng)新性。比如，廣東和浙江在文本中增加了征詢意見建議情況的板塊，對處理人大代表建議方面進(jìn)行了總結(jié)；山東在文本中列舉了十項(xiàng)省級(jí)重點(diǎn)支出項(xiàng)目的金額和措施；天津在文本的最后附錄了名詞解釋；廣東還在文本中加入了9個(gè)圖表進(jìn)行輔助說明。

與之對比，部分省份文本內(nèi)容缺乏規(guī)范性，主要表現(xiàn)為缺乏必要信息或者描述不足。比如，遼寧沒有對本省預(yù)算工作的不足和問題進(jìn)行總結(jié)；江蘇缺乏對本省收支形勢的分析；山西將財(cái)政政策和工作部署進(jìn)行合并表述，且僅列舉了五點(diǎn)內(nèi)容。

盡管各省財(cái)政預(yù)算計(jì)劃與其實(shí)際情況相關(guān)，預(yù)算文本內(nèi)容和結(jié)構(gòu)或多或少會(huì)存在不同，但個(gè)別省份出現(xiàn)文本重要內(nèi)容缺失，從側(cè)面反映了預(yù)算文本不夠規(guī)范的問題。

(三)預(yù)算報(bào)告的支撐性文本

從各省預(yù)算報(bào)告的支撐性文本來看，主要有兩個(gè)特點(diǎn)：一是各省份在支撐性文件的展現(xiàn)形式和內(nèi)容方面存在較大差異。部分省份預(yù)算報(bào)告支撐性文本的規(guī)范性和創(chuàng)新性較強(qiáng)。比如，山東在支撐性文件中展示了58張明細(xì)表和23個(gè)明細(xì)說明，對于預(yù)算報(bào)告進(jìn)行了進(jìn)一步的解釋。廣東在預(yù)算報(bào)告文本中采用了“見某附件某頁”的注釋形式，把預(yù)算報(bào)告和與之對應(yīng)的支撐性文件里的細(xì)節(jié)聯(lián)系了起來。陜西在預(yù)算報(bào)告文本的最后附上了附件的鏈接，可以直接通過鏈接進(jìn)入支撐性文本。相比而言，部分省份出現(xiàn)了附件缺失、明細(xì)表的數(shù)量和明細(xì)說明文本內(nèi)容較少、附件對預(yù)算報(bào)告支撐不足的現(xiàn)象，導(dǎo)致預(yù)算報(bào)告使用者無法獲取全面有效的預(yù)算信息。

二是多數(shù)省份在部門預(yù)算報(bào)告文本中對重大項(xiàng)目和重點(diǎn)領(lǐng)域支出的描述較少。實(shí)施重大項(xiàng)目的資金變動(dòng)主要體現(xiàn)在財(cái)政支出端，當(dāng)前各級(jí)政府預(yù)算支出編寫是按照支出功能和經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分別列示，各部門按照這種方式在實(shí)際編寫時(shí)，往往是在歷年類、款、項(xiàng)的基數(shù)上直接增減資金，而缺少對重大項(xiàng)目的增減、實(shí)施范圍、過程、金額等分析和描述，從而造成文本內(nèi)容缺乏，報(bào)告使用者無法從部門預(yù)算文本中直觀地看出每個(gè)部門將要做什么，有哪些重大的項(xiàng)目和措施準(zhǔn)備實(shí)施，以及項(xiàng)目投入的資金量等信息。

總體來看，我國政府預(yù)算報(bào)告文本的規(guī)范性尚有待進(jìn)一步加強(qiáng)，存在的問題主要有：(1)在文本結(jié)構(gòu)和篇幅方面，現(xiàn)有結(jié)構(gòu)下預(yù)算工作計(jì)劃部分論述不充足；(2)在文本內(nèi)容方面，對于工作總結(jié)和計(jì)劃部分的內(nèi)容列示不足，預(yù)算數(shù)據(jù)和財(cái)政政策之間缺乏相互支撐；(3)在支撐性文本方面，部門預(yù)算報(bào)告內(nèi)容不夠全面，缺少對于重大項(xiàng)目支出的說明文本?？梢园l(fā)現(xiàn)，中央預(yù)算報(bào)告逐步趨于完善，但是各省份在文本篇幅和內(nèi)容、編寫格式和方法上面存在較大差異，省級(jí)預(yù)算報(bào)告缺少統(tǒng)一的文本格式與規(guī)范。

四、加強(qiáng)政府預(yù)算報(bào)告文本規(guī)范性的路徑選擇

(一)以預(yù)算法律法規(guī)為基礎(chǔ)提高文本規(guī)范性

預(yù)算報(bào)告文本規(guī)范化的前提是預(yù)算法治化，即在預(yù)算報(bào)告的編制、審批、執(zhí)行等各個(gè)環(huán)節(jié)都要有法律的約束和指導(dǎo)。目前，我國預(yù)算相關(guān)的法律法規(guī)有《預(yù)算法》 《政府信息公開條例》，尚缺乏預(yù)算法實(shí)施條例。相關(guān)法律法規(guī)對預(yù)算報(bào)告公開范圍缺乏說明，沒有具體規(guī)定預(yù)算報(bào)告編制范式，且各省的重視程度不一，從而導(dǎo)致各省預(yù)算報(bào)告文本的巨大差異，甚至個(gè)別省份預(yù)算內(nèi)容缺失。

為此，我國亟需加快出臺(tái)預(yù)算法實(shí)施條例，增加對預(yù)算報(bào)告編制內(nèi)容說明?，F(xiàn)行的《預(yù)算法》中對預(yù)算編制過程有較詳細(xì)說明，但是通篇僅有一處涉及預(yù)算報(bào)告，缺乏對預(yù)算報(bào)告的結(jié)構(gòu)、內(nèi)容以及表達(dá)形式的規(guī)定。在《預(yù)算法實(shí)施條例》中，可以考慮制定預(yù)算報(bào)告的規(guī)范化范本和模板，對預(yù)算報(bào)告的文本框架、文本內(nèi)容進(jìn)行立法，建立對預(yù)算報(bào)告公開范圍、內(nèi)容的法律支撐。

在預(yù)算審查環(huán)節(jié)，不僅要對預(yù)算文本的實(shí)質(zhì)性內(nèi)容進(jìn)行審查監(jiān)督，而且要按照《預(yù)算法》及其實(shí)施條例對預(yù)算文本的規(guī)范性進(jìn)行審查。比如，預(yù)算文本的要件是否具備，預(yù)算文本是否對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行說明，對財(cái)政政策落實(shí)情況進(jìn)行分析等。

(二)構(gòu)建完善的政府預(yù)算報(bào)告文本體系

要推動(dòng)預(yù)算報(bào)告從單一報(bào)告形式向系列文件形式轉(zhuǎn)變。預(yù)算報(bào)告文本文件除預(yù)算報(bào)告主體文件外，還包括部門預(yù)算、預(yù)算明細(xì)表、明細(xì)說明、歷史文件等支撐性文件。將預(yù)算報(bào)告系列文本進(jìn)行匯總，通過制作成冊或者網(wǎng)頁等形式，供使用者監(jiān)督和審查。

1.優(yōu)化預(yù)算報(bào)告主體文件

優(yōu)化預(yù)算報(bào)告主體文件，重點(diǎn)是將工作總結(jié)部分從預(yù)算報(bào)告中剝離出來，單獨(dú)成文。如果將總結(jié)部分單獨(dú)寫成決算報(bào)告，就可以避免演講時(shí)間對文本篇幅的限制，也不需要再兼顧兩部分的比例是否合適。預(yù)算報(bào)告的編寫者還可以根據(jù)條件充分?jǐn)U充篇幅，增加決算和預(yù)算的文本內(nèi)容。財(cái)政部門負(fù)責(zé)人在各級(jí)人大會(huì)議上主要對預(yù)算工作計(jì)劃和工作部署進(jìn)行演講。

在決算報(bào)告(總結(jié))部分，要進(jìn)一步細(xì)化財(cái)政落實(shí)情況。要詳細(xì)報(bào)告相關(guān)政策或者項(xiàng)目到底花費(fèi)了多少支出，節(jié)約了多少資金，哪些項(xiàng)目與預(yù)算偏差較大，偏差較大的原因是什么。同時(shí)要增加對問題與不足板塊的分析。前文提到，問題與不足板塊占比歷年均不超過文本總字?jǐn)?shù)的2%，占比過低。實(shí)際上，如果不對存在的問題與不足進(jìn)行深入的分析，那么來年這些問題又可能會(huì)再犯一次。因此，應(yīng)重點(diǎn)對預(yù)算執(zhí)行情況存在的問題與不足進(jìn)行分析。比如，哪些預(yù)算執(zhí)行得不好，哪些財(cái)政工作沒有完成，為什么沒有完成，哪些工作沒有落實(shí)到位？

在工作計(jì)劃和部署部分，要增加對國內(nèi)外長期經(jīng)濟(jì)社會(huì)變化的形勢與風(fēng)險(xiǎn)分析。對經(jīng)濟(jì)和社會(huì)變化的預(yù)測是政府制定預(yù)算的依據(jù)之一，并且能夠推動(dòng)預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性。面對經(jīng)濟(jì)與社會(huì)變化中的風(fēng)險(xiǎn)，預(yù)算報(bào)告中要有與之對應(yīng)的預(yù)算收支政策。

當(dāng)然，也可以考慮編制演講版、完整版兩個(gè)版本的預(yù)算報(bào)告文本。演講版即演說稿，要具有更強(qiáng)的可讀性。演講版內(nèi)容可以在現(xiàn)有的文本范式下進(jìn)行完善，突出重點(diǎn)信息、刪掉圖表和注釋、語言做到簡練全面等。完整版則需要在現(xiàn)有文本條件下進(jìn)一步細(xì)化預(yù)算細(xì)節(jié)。完整版本中可以增加目錄、注釋、表格、圖示、鏈接等內(nèi)容，讓預(yù)算報(bào)告使用者更加全面和便捷地獲取信息，讓監(jiān)督者更有效地監(jiān)督。

2. 完善部門預(yù)算報(bào)告體系

完善部門預(yù)算的收支形勢分析板塊。預(yù)算報(bào)告文本中有財(cái)政收支形勢的總體分析，但各部門面臨的收支形勢是不一樣的，因而可以考慮在部門預(yù)算文本中分別對各部門的預(yù)算收支形勢展開深入的分析。舉例來說，農(nóng)業(yè)部的部門預(yù)算中要涉及中國農(nóng)業(yè)方面的收支形勢、影響預(yù)算收支的重大因素、農(nóng)業(yè)收支將面臨的重大挑戰(zhàn)、農(nóng)業(yè)政策的著力點(diǎn)等內(nèi)容。

細(xì)化每個(gè)部門下屬機(jī)構(gòu)的預(yù)算內(nèi)容。一份規(guī)范的部門預(yù)算文本，要讓使用者從文本內(nèi)容中得到部門的日常工作、重點(diǎn)工作、資金花費(fèi)等信息。比如，目前部門預(yù)算文本中列示的內(nèi)容大多為整個(gè)部門的預(yù)算收支，而沒有具體到各下屬機(jī)構(gòu)的收支，這給預(yù)算審計(jì)和監(jiān)督帶來困難。此外，需要在部門預(yù)算文本中增加部門和下屬機(jī)構(gòu)的人員數(shù)量和構(gòu)成板塊，以便監(jiān)督者利用信息進(jìn)行部門工資支出的合理性進(jìn)行監(jiān)查。

3. 增加重大項(xiàng)目預(yù)算文本

從財(cái)政支出端預(yù)算變動(dòng)來看，維持政府運(yùn)行的行政支出和員工福利支出每年變動(dòng)相對穩(wěn)定，出現(xiàn)較大財(cái)政支出變動(dòng)的原因之一是重大項(xiàng)目和重點(diǎn)支出的增減。因此，預(yù)算報(bào)告文本需要對超出一定金額的項(xiàng)目的實(shí)施目的、資金用途及范圍等進(jìn)行說明，從而為每年預(yù)算編制的資金變化提供依據(jù)。重大項(xiàng)目預(yù)算文本的內(nèi)容至少包括重大項(xiàng)目的內(nèi)容、資金來源和去處、要達(dá)到的效果及資金績效衡量標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容。

重點(diǎn)項(xiàng)目持續(xù)時(shí)間通常不止一年，因此編制重大項(xiàng)目預(yù)算有利于克服政府的短視性行為，推動(dòng)政府從更長遠(yuǎn)的角度進(jìn)行計(jì)劃。要把重大項(xiàng)目預(yù)算編制和國家五年規(guī)劃、政府工作報(bào)告緊密聯(lián)系起來，重大項(xiàng)目預(yù)算要切實(shí)反映國家的政策方針。要利用重大項(xiàng)目預(yù)算編制推動(dòng)我國中長期預(yù)算編制的建設(shè)，準(zhǔn)確把握各項(xiàng)重點(diǎn)預(yù)算的發(fā)展變動(dòng)趨勢。要將重大項(xiàng)目資金與預(yù)算報(bào)告內(nèi)容銜接起來。以防治污染舉例，2019年中央預(yù)算報(bào)告提到在水污染防治方面計(jì)劃安排300億元資金，作為生態(tài)環(huán)境部的一項(xiàng)重大項(xiàng)目，預(yù)算報(bào)告文本中要描述項(xiàng)目實(shí)施年限與目的、資金具體對哪些企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼、資金將如何在各省份分配、資金績效等內(nèi)容。

4.加強(qiáng)預(yù)算績效報(bào)告文本

近年來，預(yù)算報(bào)告文本開始關(guān)注預(yù)算績效問題，但相關(guān)文本的分析和表述尚存在較大的提升空間?！额A(yù)算法》規(guī)定各部門在編制預(yù)算時(shí)需要同步申報(bào)其績效目標(biāo)，而預(yù)算報(bào)告文本里預(yù)算績效的內(nèi)容非常少，難以與《預(yù)算法》對預(yù)算績效的關(guān)注度相匹配。績效報(bào)告文本主要涉及兩個(gè)內(nèi)容，一是工作總結(jié)部分(或決算報(bào)告)的預(yù)算績效情況，二是工作計(jì)劃和部署部分的預(yù)算績效申報(bào)情況。無論是決算報(bào)告中的預(yù)算績效還是工作計(jì)劃中的預(yù)算績效，都必須與預(yù)算執(zhí)行與收支計(jì)劃相銜接，做到“花錢必問效，無效必問責(zé)”。

(三)以預(yù)算報(bào)告文本的可讀性提升規(guī)范性

要采取多種形式來表達(dá)重點(diǎn)文本內(nèi)容。比如，采用注釋或鏈接的方式，把預(yù)算報(bào)告文本和支撐性文件銜接起來。采用圖表的方式，更加立體和生動(dòng)的展示預(yù)算數(shù)據(jù)，從而避免文本的單調(diào)性。在文本最后增加附錄，展現(xiàn)名詞解釋與歷史數(shù)據(jù)等內(nèi)容。

同時(shí)要利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)推動(dòng)預(yù)算報(bào)告走向規(guī)范化。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展為提升預(yù)算報(bào)告文本的可讀性和規(guī)范性提供了良好的條件。目前，各省持續(xù)推動(dòng)預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督系統(tǒng)建設(shè)，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算數(shù)據(jù)上下級(jí)貫通，為預(yù)算報(bào)告編制提供更全面的數(shù)據(jù)支撐。同時(shí)，公眾和人大代表的審查監(jiān)督意愿較強(qiáng)，一旦設(shè)立好規(guī)范的預(yù)算報(bào)告文本范式，監(jiān)督者很容易通過網(wǎng)絡(luò)的途徑，對各省份的預(yù)算報(bào)告不足之處提出建議和意見，從而進(jìn)一步推動(dòng)預(yù)算報(bào)告的規(guī)范化建設(shè)。

另外，也可以通過地區(qū)間預(yù)算報(bào)告文本的互學(xué)互評(píng)提升文本的規(guī)范性。通過各地區(qū)之間的交流，不斷完善預(yù)算報(bào)告文本；在滿足基本的規(guī)范下，鼓勵(lì)各地探索新的預(yù)算報(bào)告展現(xiàn)方法和形式。

財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，預(yù)算制度改革是現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要內(nèi)容?，F(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)不僅要從預(yù)算的內(nèi)容上下功夫，還要從預(yù)算報(bào)告文本上下功夫，以提升報(bào)告文本的規(guī)范性和可讀性，從而保證社會(huì)公眾和報(bào)告使用者能夠有效了解政府運(yùn)作情況，并對其進(jìn)行有效的監(jiān)督。