合肥市高新區(qū)引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體發(fā)展的文本分析

文/龍 剛（合肥高創(chuàng)股份有限公司）

當(dāng)前我國社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)入“三期疊加”階段，隨著國內(nèi)外社會環(huán)境的變化，技術(shù)創(chuàng)新已然成為大國博弈的焦點(diǎn)。根據(jù)《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2015〕9 號），為加快實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，要發(fā)展眾創(chuàng)空間等新型創(chuàng)業(yè)服務(wù)平臺，以便營造良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，激發(fā)“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的社會活力，推動社會發(fā)展動能轉(zhuǎn)換。自此，眾創(chuàng)空間開始取代《國家科技企業(yè)孵化器“十二五”發(fā)展規(guī)劃》（國科發(fā)高〔2012〕1222 號）中提出的“創(chuàng)業(yè)苗圃+孵化器+加速器”孵化體系中創(chuàng)業(yè)苗圃的位置，成為科技創(chuàng)新孵化鏈條上的重要一環(huán)。

高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)指的是“以發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)為目標(biāo)設(shè)置的特定區(qū)域”[1]，是高科技人才、創(chuàng)新資源、先進(jìn)技術(shù)產(chǎn)業(yè)的聚集區(qū)。自1985 年中央首次將高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)納入國家戰(zhàn)略以來，其產(chǎn)業(yè)孵化成果為國民經(jīng)濟(jì)增長及創(chuàng)新驅(qū)動作出突出貢獻(xiàn)。隨著高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)在國家創(chuàng)新生態(tài)系統(tǒng)中的地位不斷提升，高新區(qū)引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體發(fā)展、提升科技創(chuàng)新孵化載體全要素生產(chǎn)率顯得尤為重要。

本文基于引導(dǎo)科技創(chuàng)新載體發(fā)展的政策文本視角對合肥市“科技創(chuàng)新核心區(qū)”——高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體的措施進(jìn)行分析，剖析該政策工具的內(nèi)在邏輯及有效性，為進(jìn)一步完善政策提供參考依據(jù)。

一、文本分析框架

科技創(chuàng)新孵化載體是落實(shí)國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的重要承載。引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體發(fā)展的相關(guān)政策不僅要推動科技創(chuàng)新孵化載體發(fā)揮其在國家創(chuàng)新戰(zhàn)略中的價(jià)值，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)社會的實(shí)際情況，在科技創(chuàng)新孵化載體生命周期的不同階段發(fā)揮政策的激勵與約束功能。此外，政策作為一種自上而下的調(diào)控工具，應(yīng)當(dāng)協(xié)同不同創(chuàng)新載體的功能，從而在鼓勵各類科技創(chuàng)新孵化載體獨(dú)特價(jià)值的基礎(chǔ)上，構(gòu)建起“眾創(chuàng)空間+孵化器+加速器”的一體化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)孵化鏈條。因此，本文構(gòu)建了一個(gè)三維的分析框架（見圖1），對合肥市高新區(qū)引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體的政策文本進(jìn)行立體性分析。

1.X 維度——政策工具的作用方式

圖1 政策文本的三維分析框架

科技創(chuàng)新孵化載體的基本任務(wù)是優(yōu)化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的生態(tài)環(huán)境，降低科技企業(yè)起步、發(fā)展、成熟、迭代各個(gè)環(huán)節(jié)的成本，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)社會發(fā)展動能轉(zhuǎn)換、提高創(chuàng)業(yè)成功率的目的。引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體的政策發(fā)揮的是整體協(xié)調(diào)的作用，既要鼓勵各類科技創(chuàng)新孵化載體的積極性，又要調(diào)節(jié)既定時(shí)空范圍內(nèi)科技創(chuàng)新孵化載體的數(shù)量，避免出現(xiàn)創(chuàng)新孵化載體閑置或因過度同質(zhì)化致使資源內(nèi)耗的情況。為此，引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體的政策能否有效調(diào)節(jié)科技創(chuàng)新孵化載體激勵性和約束性之間的動態(tài)平衡格外重要。本文參照Rothwell 按照政策發(fā)揮作用的方式將政策文本分為供給性、環(huán)境性和需求性三類的分析方法，將政策工具的作用方式界定為激勵性、約束性和環(huán)境性三個(gè)方面。

2.Y 維度——政策工具的價(jià)值屬性

2012 年《國家科技企業(yè)孵化器“十二五”發(fā)展規(guī)劃》中指出：科技創(chuàng)新孵化器的功能是“培養(yǎng)科技型中小企業(yè)和創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才，促進(jìn)科技成果產(chǎn)業(yè)化，培育戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)”，發(fā)展目標(biāo)是“建設(shè)科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范區(qū)，建設(shè)標(biāo)桿科技企業(yè)孵化器，培育高水平、高層次、高素質(zhì)創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)，培育具有核心競爭力的高成長性企業(yè)”。2015 年《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》中指出，眾創(chuàng)空間的建設(shè)目標(biāo)是“低成本、便利化、全要素、開放式”。

我國政府對科技創(chuàng)新孵化載體較為系統(tǒng)的評估標(biāo)準(zhǔn)是科技部于2013 年和2019 年分兩次發(fā)布的國家孵化器評估指標(biāo)。2013 年科技部對國家級孵化器的評估指標(biāo)由三級指標(biāo)構(gòu)成，其中一級指標(biāo)為權(quán)重45%的服務(wù)能力、30%的孵化績效、25%的社會貢獻(xiàn)。2019 年，科技部印發(fā)《科技企業(yè)孵化器評價(jià)指標(biāo)體系》，指標(biāo)體系依然是三級，不過一級指標(biāo)調(diào)整為服務(wù)能力占30%、孵化績效占55%、可持續(xù)發(fā)展占15%，還特別提出為綜合孵化器以及專業(yè)孵化器設(shè)置加分項(xiàng)，滿分為5 分。

根據(jù)《國家科技企業(yè)孵化器“十二五”發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于發(fā)展眾創(chuàng)空間推進(jìn)大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的指導(dǎo)意見》、科技部對國家級孵化器和科技企業(yè)孵化器的評估指標(biāo)，結(jié)合我國國家創(chuàng)新戰(zhàn)略的階段性任務(wù)以及科技創(chuàng)新孵化載體的價(jià)值鏈特點(diǎn)，本文提出引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體的政策工具在價(jià)值屬性上應(yīng)當(dāng)具有服務(wù)能力、成果貢獻(xiàn)、全要素、協(xié)同性四個(gè)特點(diǎn)。

3.Z 維度——政策工具的發(fā)展性屬性

我國科技創(chuàng)新孵化載體的開端可以追溯到1987 年武漢東湖創(chuàng)業(yè)服務(wù)中心的成立[2]，此后科技創(chuàng)新孵化載體在我國政府的引領(lǐng)下不斷發(fā)展壯大?？萍紕?chuàng)新孵化載體生命周期的每一個(gè)階段都離不開相關(guān)政策的引導(dǎo)，相應(yīng)地，在科技創(chuàng)新孵化載體發(fā)展的不同階段，引導(dǎo)性政策應(yīng)發(fā)揮其對應(yīng)的功能。

科技創(chuàng)新孵化載體的總體目標(biāo)是不斷優(yōu)化我國的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，但經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的不同階段需要實(shí)現(xiàn)的具體目標(biāo)不同，所以政策引導(dǎo)的重點(diǎn)也不同。從發(fā)展歷程來看，科技創(chuàng)新孵化載體大致經(jīng)歷了創(chuàng)建、成長、迭代三個(gè)階段。創(chuàng)建期，政策的作用是激發(fā)各類主體參與建設(shè)創(chuàng)新孵化載體的熱情；成長期，政策需提升科技創(chuàng)新孵化載體的服務(wù)能力和獨(dú)立運(yùn)行能力；迭代期，政策的主要功能是激發(fā)科技創(chuàng)新孵化載體的自我革新，促使各類載體探索服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會的新策略，創(chuàng)新孵化載體的運(yùn)營模式。因此，本文提出引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體的政策工具在發(fā)展性屬性上應(yīng)具有創(chuàng)建期、成長期、迭代期三個(gè)特點(diǎn)。

具體到我國當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會需要以及《國家創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》中“三步走”的階段性戰(zhàn)略目標(biāo)，本文認(rèn)為理想的政策工具應(yīng)同時(shí)發(fā)揮三個(gè)階段的功能，保持科技創(chuàng)新孵化載體的市場主體參與度，協(xié)助科技創(chuàng)新孵化載體的自我維持，推動科技創(chuàng)新孵化載體進(jìn)入良性競爭、實(shí)現(xiàn)有序迭代，從而持續(xù)為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展?fàn)I造優(yōu)質(zhì)的外部環(huán)境支持。

二、文本分析過程

1.樣本選擇

本文的目的是通過考察合肥市高新區(qū)引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體發(fā)展的現(xiàn)狀，提出優(yōu)化政策改革的方向?？紤]到眾創(chuàng)空間作為科技創(chuàng)新孵化載體的一環(huán)始于2015 年初。因此，本文選擇高新區(qū)發(fā)布的相關(guān)措施、辦法等文本的時(shí)間起點(diǎn)是2015 年，時(shí)間跨度是2015 年1 月31 日至2019 年12 月31 日。文本通過高新區(qū)管理委員會網(wǎng)站及合肥市其他部門網(wǎng)站獲得，內(nèi)容要求與科技創(chuàng)新孵化載體相關(guān)，所有文件均屬于公開的資料。研究者對文件資料進(jìn)行閱讀，篩選、剔除掉相關(guān)度不高的文件以及部門轉(zhuǎn)發(fā)的重復(fù)性文件，共收集到10 份政策文本作為研究對象。

2.內(nèi)容編碼

首先，仔細(xì)閱讀文本內(nèi)容，根據(jù)發(fā)文時(shí)間（2015 年對應(yīng)1,2016 年對應(yīng)2，以此類推）、文件序號、文本題目反映出政策引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體建設(shè)的實(shí)際發(fā)生節(jié)點(diǎn)（事前為1、事中為2、事后為3）以及條款序號的規(guī)則對文本進(jìn)行逐個(gè)編碼。例如，2015 年發(fā)布的第2 份文件，文件從規(guī)劃科技創(chuàng)新孵化載體建設(shè)的角度進(jìn)行引導(dǎo)，相關(guān)條款是該文件的第4條款，則該條款被標(biāo)記為1-2-1-4。對文本逐個(gè)編碼后形成高新區(qū)引導(dǎo)科技創(chuàng)新孵化載體發(fā)展的政策文本編碼表。其次，根據(jù)本文構(gòu)建的三維分析框架，將文本的內(nèi)容條目歸入到相應(yīng)的類別。X 維度包括激勵、約束和環(huán)境3 個(gè)類目，Y 維度包括服務(wù)能力、成果貢獻(xiàn)、全要素、協(xié)同性4個(gè)類目，Z 維度包括創(chuàng)建、成長、迭代3 個(gè)類目。

3.編碼歸類過程

對文本內(nèi)容進(jìn)行仔細(xì)閱讀，解讀條款內(nèi)容后判斷其對應(yīng)政策作用方式、價(jià)值屬性和發(fā)展屬性的類屬，逐個(gè)納入到對應(yīng)分類下，形成政策文本分析表。受篇幅限制，本文僅列3 條文本作為示例（見表1）。

表1 政策文本分析示例

三、文本分析結(jié)果

1.X 維度——基于政策作用方式的分析

從政策文本的分析來看，2015年是各類科技創(chuàng)新孵化載體的醞釀年，合肥高新區(qū)出臺的政策以激勵為主兼顧了約束和環(huán)境的塑造。激勵措施可以分為綜合性激勵及單項(xiàng)激勵：綜合性激勵有新建及改造費(fèi)用補(bǔ)貼，對獲得認(rèn)定的國家級或省級眾創(chuàng)空間（孵化器）給予一次性獎勵等；單項(xiàng)激勵有鼓勵區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新孵化載體的內(nèi)部競爭，對年度考核排名前五的載體進(jìn)行獎勵。對眾創(chuàng)空間的約束性條款是基本的場所、工作人員、活動的次數(shù)以及服務(wù)的團(tuán)隊(duì)，但對場所等均無細(xì)化要求。環(huán)境方面則有對創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)和高層次人才的房租補(bǔ)貼和獎勵，該項(xiàng)政策為科技創(chuàng)新孵化載體提供了外部環(huán)境的支持，奠定了孵化載體和孵化對象良性互動的基礎(chǔ)。

隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”不斷深入，高新區(qū)內(nèi)科技創(chuàng)新孵化載體日漸增多，為達(dá)到提質(zhì)增效的目標(biāo)，政策引導(dǎo)方向開始調(diào)整。到2018年，政策條款中的約束性條款增多，內(nèi)容也更加具體，除了對孵化載體的服務(wù)場所等基礎(chǔ)設(shè)施有明文規(guī)定外，還增加了專業(yè)服務(wù)團(tuán)隊(duì)的素質(zhì)要求及孵化團(tuán)隊(duì)的數(shù)量要求。對創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)及高層次人才的補(bǔ)貼力度加大，圍繞合肥高新區(qū)的戰(zhàn)略目標(biāo)，深入開展“江淮硅谷”等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)的建設(shè)。

2.Y 維度——基于政策價(jià)值屬性的分析

高新區(qū)的政策兼顧了服務(wù)能力、成果貢獻(xiàn)、全要素、協(xié)同性四個(gè)方面。從2015 年至今，各類政策不斷強(qiáng)調(diào)科技創(chuàng)新孵化載體的服務(wù)能力，早期表現(xiàn)為辦公環(huán)境等硬件設(shè)施服務(wù)，2018 年以后逐漸轉(zhuǎn)向入駐創(chuàng)業(yè)導(dǎo)師等軟環(huán)境。從成果貢獻(xiàn)上看，2015 年的政策重在激勵市場主體參與科技創(chuàng)新孵化載體建設(shè)，對成果輸出的規(guī)定比較寬泛，2018 年以后成果貢獻(xiàn)條款逐漸增加，從內(nèi)容上重視孵化成果的市場價(jià)值和創(chuàng)新價(jià)值，對知識產(chǎn)權(quán)、高新技術(shù)企業(yè)、融資情況等硬指標(biāo)有詳細(xì)規(guī)定。

黨的十九大報(bào)告中提出要提高全要素生產(chǎn)率，科技創(chuàng)新孵化是一個(gè)系統(tǒng)工程，全方位的服務(wù)缺一不可。從現(xiàn)有的文本來看，合肥高新區(qū)政策的關(guān)注重點(diǎn)在資金發(fā)放、資質(zhì)管理上，缺少對孵化載體提供各類服務(wù)各個(gè)環(huán)節(jié)的指導(dǎo)性要求，也缺少對孵化載體提高投入產(chǎn)出比等全要素生產(chǎn)率的要求。

從2015 年開始，合肥高新區(qū)就按照建設(shè)“眾創(chuàng)空間+孵化器+加速器”一體化科技創(chuàng)新孵化載體的方式出臺政策措施，政策文本重視對不同載體采用不同等級的配套支持和考核要求，力求搭建從眾創(chuàng)空間到孵化器再到加速器的完整孵化鏈條，注意到了各類孵化載體之間的協(xié)同，但是在指標(biāo)設(shè)計(jì)上存在交叉和重疊，針對各類載體功能邊界的引導(dǎo)內(nèi)容和方式界定并不清晰。

3.Z 維度——基于政策發(fā)展屬性的分析

從政策的歷史沿革來看，2015年，合肥高新區(qū)針對科技創(chuàng)新孵化載體創(chuàng)建階段的政策性條款很多，集中表現(xiàn)為補(bǔ)貼力度大，支持范圍廣，重視對各類市場主體的激勵。2017 年以來，經(jīng)過3 年左右的蓬勃發(fā)展，以眾創(chuàng)空間為代表的科技創(chuàng)新載體進(jìn)入成長階段，政策的側(cè)重點(diǎn)從激勵逐漸轉(zhuǎn)向約束，政策補(bǔ)貼的門檻逐年變高，考核中對服務(wù)成果的要求不斷增多且越來越具體。應(yīng)該說，這些引導(dǎo)性政策有效地促進(jìn)了科技創(chuàng)新孵化載體之間的競爭，保障了該領(lǐng)域的優(yōu)勝劣汰。

但是，科技創(chuàng)新孵化載體服務(wù)的是創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)團(tuán)隊(duì)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)作為高風(fēng)險(xiǎn)、高回報(bào)的行為，具有極大的不確定性。科技創(chuàng)新孵化載體若固著于以往的經(jīng)驗(yàn)開展服務(wù)，則難以達(dá)到良好的效果。因此，各類政策應(yīng)當(dāng)鼓勵科技創(chuàng)新孵化載體的自我迭代，對孵化載體的創(chuàng)新舉措給予激勵。目前來看，此類政策條款極少。

四、政策建議

為了更好地發(fā)揮政策的引導(dǎo)價(jià)值，創(chuàng)建高新區(qū)良好的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，本研究在文本分析的基礎(chǔ)上提出以下建議。

一是更加重視各類孵化載體之間的協(xié)同。當(dāng)前的政策鼓勵處于同一層級的孵化載體的橫向競爭，如對年度考核排名前五的孵化載體給予獎勵等，這類政策條款保證了孵化載體在橫向維度上的優(yōu)勝劣汰局面。但是，現(xiàn)有的政策條款缺少引導(dǎo)孵化載體縱向合作的內(nèi)容，未能有效推動科技創(chuàng)新孵化載體的一體化建設(shè)，創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)資源在同一水平的流動降低了孵化載體的服務(wù)效果，也削弱了各類孵化載體主動合作的意愿，“單兵作戰(zhàn)”的模式在客觀上提高了孵化成本。

二是更加重視孵化載體的全要素生產(chǎn)率?？萍挤趸d體是獨(dú)立的市場運(yùn)營主體，雖然其誕生來自于政府的推動，但不能違背市場運(yùn)行的規(guī)律。因此，引導(dǎo)政策的適度性更具體地表現(xiàn)為鼓勵科技孵化載體不斷降低成本，找到新的贏利點(diǎn)并提高市場回報(bào)率。2015 年以來，合肥高新區(qū)的政策逐漸從重視激勵市場主體參與建設(shè)的熱情轉(zhuǎn)移到對孵化載體孵化成果的認(rèn)定，符合我國科技創(chuàng)新孵化載體的發(fā)展階段。但是對標(biāo)未來，當(dāng)前的政策中支持孵化能力建設(shè)的條款不多。高新區(qū)出臺的政策中已經(jīng)有結(jié)合區(qū)域發(fā)展目標(biāo)對孵化過程中的單項(xiàng)能力給予鼓勵的條款，但這個(gè)方面還可以再加強(qiáng)。

三是更加重視孵化載體的迭代和革新。眾創(chuàng)空間等科技創(chuàng)新孵化載體來自于市場的需要，本身就是創(chuàng)新的產(chǎn)物，作為服務(wù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的載體，若不能以創(chuàng)新的方式自我迭代，則難以有效滿足市場需求。因此，在現(xiàn)有的政策文本基礎(chǔ)上，應(yīng)鼓勵各類孵化載體推陳出新，引導(dǎo)孵化載體積極參與市場競爭，激發(fā)其作為創(chuàng)新載體的活力和能動性，從而更好地滿足市場需求，實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動目標(biāo)。