壓力型體制、控制權(quán)分配與居委會行政化的生成

侯利文

（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海 200237）

一、問題的提出

國家和社會關(guān)系問題一直以來都是基層社會治理創(chuàng)新中的核心問題，也是探究居委會行政化的重要維度。已有研究一般認(rèn)為居委會行政化根源于政府的滲透與控制，即將國家與社會關(guān)系作為自變量，來分析其對居委會行政化的影響，并且研究者多持“整體化國家”假設(shè)，將國家看作是一個實存整體。 無論是20 世紀(jì)90 年代以來的社區(qū)建設(shè)，還是21 世紀(jì)以來的基層社會治理創(chuàng)新， 國家始終占據(jù)著主導(dǎo)地位，居委會更多地扮演了“國家在基層社會的代理人”角色，而社區(qū)則被建構(gòu)為“基層治理的基本單元”[1]，基層社會中到處是“看得見的”和“看不見的”國家[2]。 也就是說，在與居委會的關(guān)系實踐中，政府通過各種形式的滲透實現(xiàn)了對居委會的吸納與控制。

本文延續(xù)這一分析傳統(tǒng)，但放棄了“整體化國家”的論斷，也延長和拓展了分析的鏈條。 國家，呈現(xiàn)為多元的鏡像。 米格代爾的“國家觀”提出了實踐中國家的多元形象[3]。 從最基本的組織形態(tài)來看，國家可以看作是“政黨國家”和“行政國家”的合一，而且國家也是“層化”的，不同層級類型間存在“注意力分殊”①，呈現(xiàn)為部門上的切割和功能上的分野。 就“政黨國家”而言，國家滲透過程中的理念、組織、程序以及服務(wù)滲透等更多是通過黨組織這一載體和平臺進(jìn)行的， 在基層社區(qū)工作中則呈現(xiàn)為“社區(qū)黨建”模塊，并在社區(qū)工作過程中一再被強(qiáng)化，賦予更高的權(quán)重。 其基本路徑就是在社區(qū)場域中復(fù)制和擴(kuò)展黨的組織網(wǎng)絡(luò)，強(qiáng)化和激活黨的基層組織， 讓黨的基層組織領(lǐng)導(dǎo)基層社會的各類空間，進(jìn)而使社區(qū)成為執(zhí)政黨掌握基層社會領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的新政治空間與合法途徑，強(qiáng)化執(zhí)政黨的社會基礎(chǔ)。 而“行政國家” 對基層社會滲透與控制的過程明顯不同于“政黨國家”，其主要是借助于“行政傳導(dǎo)與壓力型體制”來實現(xiàn)對居委會的“吸納與控制”，主要途徑就是將其本身所處的壓力型體制復(fù)制與拓展進(jìn)基層社會，在社區(qū)復(fù)制與再現(xiàn)行政的縱向管理體制，進(jìn)而使社區(qū)居委會成為其傳遞公共服務(wù)、實現(xiàn)社會治理的重要對象載體。

無疑，這一“二元分割”的“國家意象”延伸了我們對國家與社會在基層社區(qū)場域內(nèi)互動關(guān)系的想象空間。 在本研究中，筆者將側(cè)重從“行政國家”維度，圍繞研究的主體內(nèi)容，以宜街為例，重點(diǎn)從基層政府派出機(jī)構(gòu)——街道辦事處，與居委會的關(guān)系實踐角度來展演居委會的行政化生成。宜街是宜市的城關(guān)鎮(zhèn)，2006 年10 月，撤銷宜鎮(zhèn)設(shè)立宜街辦事處，下轄 4 個行政村和 30 個社區(qū)， 轄區(qū)面積 45 平方公里，人口 26.5 萬。宜市地處滬、寧、杭交通的三角中心地帶，2015 年宜市在全國百強(qiáng)縣中名列第6。2014 年底宜街與筆者所在學(xué)校建立戰(zhàn)略合作，筆者于2015 年2 月進(jìn)入宜街開展為期1 年的社區(qū)調(diào)研，本研究的資料即來自于筆者在此期間所做的深度訪談。文章的行文思路主要是整合“控制權(quán)分配”與“壓力型體制”兩個分析模型，這一整合并不是概念的簡單堆砌或疊加，而是以居委會為載體同時將兩者納入分析框架，對居委會行政化的現(xiàn)實過程和內(nèi)在邏輯進(jìn)行深度解析，從而對居委會的行政化實現(xiàn)全景式研析②。

二、壓力型體制：行政傳導(dǎo)中基層社會被俘獲的一個分析框架

（一）壓力型體制：基本內(nèi)涵與核心構(gòu)件

壓力型體制本質(zhì)上一種行政壓力的運(yùn)行、分解以及傳導(dǎo)機(jī)制。“壓力型體制”一詞最先見于榮敬本1997 年在《經(jīng)濟(jì)社會體制比較》發(fā)表的《縣鄉(xiāng)兩級的政治體制改革: 如何建立民主的合作新體制》一文，指的是“一級政治組織 ( 縣、鄉(xiāng)) 為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)趕超，完成上級下達(dá)的各項指標(biāo)而采取的數(shù)量化任務(wù)分解管理方式和物質(zhì)化評價體系”[4]。楊雪冬進(jìn)一步指出，壓力型體制的核心是“政治化機(jī)制”[5]，通過將某項任務(wù)定義為“政治”，該任務(wù)就獲得了完成與執(zhí)行中的優(yōu)先性和合法性，而下級政府則在“政治任務(wù)”的裹挾與壓力中承擔(dān)了“無限責(zé)任”，進(jìn)而使出渾身解數(shù)去調(diào)動各個部門和各類資源來完成這一“政治性”任務(wù)。壓力型體制的核心構(gòu)件與機(jī)制主要包括5 個方面。

其一，數(shù)量化的任務(wù)分解機(jī)制。 這是一個層層分解與任務(wù)派發(fā)的過程，本質(zhì)上是一個壓力傳導(dǎo)的過程。其通行的做法是上級政府將接收到的來自更高層級政府的行政任務(wù)一一拆解，按照其管轄的區(qū)域范圍和下屬層級部門進(jìn)行匹配的過程。上級政府要求下屬層級在規(guī)定時間內(nèi)完成任務(wù)，并制定數(shù)量化的考核指標(biāo)對下級的完成情況進(jìn)行評比。

其二，多部門聯(lián)動與協(xié)作的任務(wù)完成機(jī)制。 在上級政府的行政傳導(dǎo)與任務(wù)部署下，下級的應(yīng)對方式主要體現(xiàn)為兩種模式：一是常規(guī)模式，下級部門的工作圍繞上級的任務(wù)分解而展開，其工作計劃和工作重點(diǎn)安排也依上級要求而進(jìn)行聯(lián)動與協(xié)作；二是運(yùn)動模式， 面對上級高強(qiáng)度的臨時性工作安排，下級部門通行的做法是抽調(diào)人員或者整個部門一起行動，將日常工作暫?；蚴亲龀鲎尣?，以完成來自上級的臨時性任務(wù)。同時，上級政府通過“政治性任務(wù)”的標(biāo)定，從而擁有絕對主動權(quán)在“常規(guī)模式”與“動員模式”間進(jìn)行切換與調(diào)整。

其三，指標(biāo)化、數(shù)量化的考核評價機(jī)制。 考核評價機(jī)制主要用來為下級提供督查與激勵。 一方面是督查，即檢查與考核下級對上級任務(wù)的完成情況如何，通常可以是階段性的檢查、考察與督導(dǎo)，也可以是臨時性的突擊檢查等； 另一方面則是激勵，即功獎過罰的過程，這一過程對政府的價值選擇和行為選擇都具有直接的激勵功效，可以把下級的工作重心和責(zé)任人有效地納入壓力型體制中，使其成為體制中的一個“零件”。更為重要的是，“壓力型體制”中的考核評價機(jī)制通常都是高度數(shù)量化和指標(biāo)化的，由此“任務(wù)”就得以有效分解，“壓力”得以有效傳導(dǎo)，而“目標(biāo)”也得到有效落實。

其四，財政制度中的多維度約束機(jī)制。 在壓力型體制中，任務(wù)的分解與傳遞過程同時伴有財政預(yù)算的安排， 進(jìn)而為下級政府完成任務(wù)提供經(jīng)費(fèi)保障。 與此同時，上級政府也在財政撥款的方式以及分配中進(jìn)行著對下級的督查與壓力的傳導(dǎo)，下級在這一約束機(jī)制中則呈現(xiàn)出“低度的自主性”以及對上級的 “高度依賴性”。 其中有兩個值得關(guān)注的方向：第一，財政分配結(jié)構(gòu)中植入的重心偏好。 財政的支出結(jié)構(gòu)可以作為政府工作偏好的一個重要指標(biāo)，對于管窺政府的政策偏好和注意力分配具有重要意義。 第二，經(jīng)費(fèi)撥付方式中嵌含的激勵導(dǎo)向。經(jīng)費(fèi)撥付，特別是計劃外的財政撥付對于下級具有重要的導(dǎo)向作用，是形成平行下級單位間“晉升競標(biāo)賽”的重要方式。

其五，人事安排與任命機(jī)制。在壓力型體制中，下級政府的人員任命與考核都是由直接上級進(jìn)行或主要是由其操持的，這樣在上下級之間必然會形成行政壓力的傳導(dǎo)， 下級為獲得上級的認(rèn)可和提拔，必然會對后者惟命是從，形成科層等級中的“惟上不惟下”、“對上負(fù)責(zé)”等制度慣例，并且越是到達(dá)行政序列的底端，這一特征就越是顯著。

從本研究來看，壓力型體制無疑構(gòu)成了基層政府與居委會互動的體制生態(tài)與邏輯先在，應(yīng)該成為居委會行政化分析中的重要考量。 壓力型體制是科層行政關(guān)系實踐中的一種壓力傳導(dǎo)機(jī)制和體制，對于分析街道與居委會之間的“類行政化”關(guān)系實踐具有重要的啟發(fā)意義。 但問題是，基層場域中的街道與居委會之間的關(guān)系還具有行政之外的豐富的“制度與生活”[6]意涵，對此生活意涵的分析則需要借助于更為生活化、具體化的分析工具的補(bǔ)充。

（二）控制權(quán)分配：一個內(nèi)嵌激勵設(shè)計的機(jī)制補(bǔ)充

上述分析顯示，壓力型體制是一種方向性傳導(dǎo)機(jī)制，本身預(yù)設(shè)了互動的“單向度性”，繼而造成邏輯推演中的“內(nèi)生性”困境，即重視互動中的“上級壓力源”以及壓力傳導(dǎo)的“自上而下”性，相對遮蔽了“下級承接方”的策略行為以及在基層界面上因壓力而出現(xiàn)的底層的策略行動。 換言之，壓力型體制借助上述5 個機(jī)制將壓力傳導(dǎo)至基層，而要實現(xiàn)對壓力型體制以及壓力傳導(dǎo)效果的全面認(rèn)識，則要將分析鏈條拉長，轉(zhuǎn)向以基層居委會為主體分析單位的互動實踐。

從中國基層街道與居委會的互動來看，街道對居委會工作進(jìn)行頻繁的檢查與考核，而居委會則在政策的間隙與信息優(yōu)勢中采取各種應(yīng)對之策，以消解或“應(yīng)對”上級的考核[7]，這是基層社區(qū)中關(guān)系實踐的常態(tài)， 也是街居場域中展開的生活實踐過程。這一過程內(nèi)涵著互動雙方圍繞控制權(quán)進(jìn)行的協(xié)商、分配與爭奪，也是一種街區(qū)政治的表現(xiàn)。 正是在此意義上，筆者認(rèn)為“控制權(quán)分配”的視角具有發(fā)揮作用的空間，可以將街道與居委會的關(guān)系實踐展演地更為豐富和動態(tài)，有助于將“自上而下”的單向度傳導(dǎo)轉(zhuǎn)化為“上下互動”的雙向度分析。 因此，為深入洞悉社區(qū)場域壓力型體制的運(yùn)作邏輯、 內(nèi)在過程、微觀主體互動以及傳導(dǎo)結(jié)果，筆者引入“控制權(quán)分配”的相關(guān)理論作為補(bǔ)充，并通過對壓力型體制中所內(nèi)嵌的諸種控制權(quán)能的界定、爭奪及匹配過程的實踐分析，揭示基層場域中街道與居委會“類行政化”的關(guān)系實踐，回答居委會在壓力型體制和控制權(quán)激勵的雙重嵌套中是如何走向行政化的。

所謂“控制權(quán)分配”，是一個用來分析不同層級政府間權(quán)威關(guān)系的理論框架，權(quán)威關(guān)系借助于對控制權(quán)的爭奪來實現(xiàn)。 從組織行為學(xué)的角度，可以將“控制權(quán)”概念化為目標(biāo)設(shè)定權(quán)、檢查驗收權(quán)和激勵分配權(quán)3 個維度。 目標(biāo)設(shè)定權(quán)，即委托方為下屬設(shè)定目標(biāo)任務(wù)的控制權(quán)， 這是科層權(quán)威關(guān)系的核心。檢查驗收權(quán)，即在上述目標(biāo)設(shè)定的基礎(chǔ)上，檢查驗收契約完成情況的控制權(quán)。檢查驗收權(quán)依賴于目標(biāo)設(shè)定權(quán)。 激勵分配權(quán)，即針對下屬的激勵設(shè)置以及考核、獎懲的權(quán)力[8]。 由此觀之，“控制權(quán)分配”與壓力型體制是一脈相承的，本質(zhì)上也是壓力傳導(dǎo)的過程。 通過對控制權(quán)分配以及爭奪的分析， 可以將“壓力傳導(dǎo)”的過程更清晰、具體、全面地展現(xiàn)出來，客觀上是對上述“壓力型體制”分析鏈條的拉長和補(bǔ)充，對認(rèn)識居委會行政化的生成具有重要的價值和意義。

三、實踐展演：居委會行政化生成的四個向度

（一）鐘擺邏輯：常規(guī)模式與動員模式間的自由切換與政治附加

就政府的治理模式而言，常規(guī)模式和動員模式是兩種最為常見的范式，實際上是上級政府動員下級政府的策略集。 練宏指出，“常規(guī)模式是指基于規(guī)則和程序的政府治理方式。 動員模式，通常采取臨時或者突擊式的檢查、叫停和懲罰等措施實施治理，具有非常規(guī)和隨意性的專斷特點(diǎn)”[9]，并進(jìn)一步將兩種模式之間的轉(zhuǎn)化類比為“鐘擺運(yùn)作”邏輯。那么，街道與居委會這一“類行政關(guān)系”之間是否也存在這種“鐘擺邏輯”？筆者將結(jié)合宜街的治理實踐來進(jìn)行分析。

從居委會的工作性質(zhì)來看，現(xiàn)有的居委會工作可分為3 種類型：日常工作、中心工作以及突擊性工作（表1）。 日常工作，主要指涉居委會辦理的日常事務(wù)，包括自治性事務(wù)和街道以及各個條線下放的行政性事務(wù)（為主），基本上可以對應(yīng)宜街每個社區(qū)的“一站式服務(wù)大廳”中的服務(wù)窗口所開展的工作，這構(gòu)成了居委會的程序性工作范式，具有日常性、制度性以及慣常性。 中心工作則主要是街道按照其發(fā)展規(guī)劃每年為社區(qū)所設(shè)定的發(fā)展與建設(shè)主題，2010 年以來，轉(zhuǎn)型發(fā)展成為街道以及居委會的工作重心，貫穿于居委會的日常工作中，具有背景性、中心性以及階段性特征。突擊性工作，則主要指的是為了應(yīng)付來自更高層級政府或者相關(guān)條線部門的檢查與驗收而由街道分解后交付居委會展開的臨時性事務(wù)，具有臨時性、突發(fā)性以及高度動員的特征。

從宜街的治理經(jīng)驗來看，不僅居委會的工作性質(zhì)與類型是由街道決定的，而且街道還具有在動員模式和常規(guī)模式間進(jìn)行轉(zhuǎn)換的主動權(quán)。居委會作為主體對自己的工作基本上處于被動和應(yīng)付的境地，策略性活動空間極為有限。 而且無論是居委會“策略性行動空間”的存在還是其“選擇性應(yīng)付”[10]策略（通俗性表達(dá)都是“應(yīng)付”或“應(yīng)對”），都例證了居委會與街道之間在資源和權(quán)力等方面的不對等關(guān)系。通常意義上，“應(yīng)對”可分為兩種情況：一是敷衍了事，不想完成；二是力不從心，完成不了。 就居委會對街道的“應(yīng)對”來看，理論分析和實踐研究基本上指向了后一類， 居委會由于不具備相應(yīng)的資源、能力、權(quán)力等來完成街道分配的任務(wù)，客觀上淪為了街道的“社區(qū)代理人”。

表1 居委會的工作類型及其特征

需要注意的是，突擊性工作，大多不在居委會工作預(yù)期之內(nèi)，多來自于更高層級政府及其職能部門的臨時性工作安排。突擊性工作一般開始于街道層面的動員與部署大會，標(biāo)志著居委會日常工作的“懸置”以及中心工作的“偏移”，此時突擊性工作已然成為社區(qū)工作的中心和重心，通常伴有超常規(guī)的人、財、物投入，結(jié)束于臨時性的更高層級政府檢查與考核人員的退場。

XH 社區(qū)書記CH：突擊工作有時間性、階段性，這類工作來的時候我們的日常工作確實要緩一緩，一般來說，會把突擊工作融入到日常工作中來。比如說文明城市創(chuàng)建，范圍很廣，衛(wèi)生、思想宣傳、日常創(chuàng)建也是里面的，本來這個月要搞衛(wèi)生， 我們就打著文明創(chuàng)建的旗號，來搞衛(wèi)生。 我們居民組長開會時，先說一段文明創(chuàng)建的內(nèi)容，再說我們的日常工作。 局勢要把突擊工作融入到日常工作中來。（訪談資料：20150509CH）

從訪談中可知，突擊性的工作安排雖伴隨著高強(qiáng)度的動員和考核要求，具有優(yōu)先性，但是居委會也不是完全被動的。 鑒于居委會日常工作以及中心工作中的眾多內(nèi)容與文明城市創(chuàng)建具有內(nèi)在一致性和耦合性，居委會在街道突擊檢查過程中就具有了應(yīng)對之策，就是將其與日常工作、中心工作進(jìn)行合并規(guī)整，臺賬整合。 由于地方政府處于行政鏈條的最低端，雖存在各種非正式的互動關(guān)系，但一旦面臨著來自更高層級政府的檢查與考核時，在“一票否決”的剛性壓力下，其對居委會的動員能力以及行政壓力傳導(dǎo)是極為高效的，在動員模式與常規(guī)模式之間的切換與轉(zhuǎn)變也是極為得心應(yīng)手的。概言之，宜街具有在不同工作性質(zhì)之間進(jìn)行切換的主動性和權(quán)力， 居委會則具有在不同工作之間進(jìn)行“合并同類項”和臺賬規(guī)整以應(yīng)付“一票否決”的積極性策略空間。

（二）年終考核：控制權(quán)分配中街道對居委會的全面滲透

宜街對其轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)居委會的考核與激勵構(gòu)成了其壓力傳導(dǎo)的重要一環(huán)，而且考核是一個系統(tǒng)工程，是單向度（宜街對居委會）展開的、分步驟、按程序、多方法與多階段并行的過程。 考核具有激勵和導(dǎo)向的重要功能，而且考核的過程也伴隨有控制權(quán)的匹配滲透，本質(zhì)上是街道實現(xiàn)對居委會全面滲透的一種制度設(shè)置。 下面筆者主要以2015 年宜街對居委會開展的年終考核為例，來展演這一壓力傳導(dǎo)的過程。

1.目標(biāo)設(shè)定權(quán)與考核標(biāo)準(zhǔn)的制定

目標(biāo)設(shè)定權(quán)，即宜街為其轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)居委會制定年度工作任務(wù)的權(quán)力，是街道對上級政府考核指標(biāo)進(jìn)行分解， 而后向居委會發(fā)送任務(wù)的過程，這是科層關(guān)系中的核心權(quán)能。 從宜街的實際來看，對居委會的考核內(nèi)容主要是街道辦事處單方面設(shè)定的，其主要依據(jù)是上級政府的考核目標(biāo)。 在對上級政府（宜市）考核目標(biāo)進(jìn)行層層分解后，街道認(rèn)為需要社區(qū)負(fù)責(zé)實施的社區(qū)工作內(nèi)容，就是其目標(biāo)設(shè)定的核心維度。 換言之，考核目標(biāo)的設(shè)定是對上級政府考核指標(biāo)分解后轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)居委會的子目標(biāo)，以社區(qū)工作的內(nèi)容（通常是街道及其相關(guān)職能部門下放的工作任務(wù)）為主要構(gòu)成。

以考核目標(biāo)為準(zhǔn)繩，宜街制定了具體、量化的考核指標(biāo)體系，即《宜街2015 年社區(qū)居委工作百分考核細(xì)則》③，由此一方面提高了考核指標(biāo)的數(shù)量化以及客觀化程度，一目了然；另一方面統(tǒng)一了各項指標(biāo)的操作化口徑，明白無誤，這就極大提高了考核工作的規(guī)范性和標(biāo)準(zhǔn)化程度。 實際上，宜街對居委會考核目標(biāo)及標(biāo)準(zhǔn)的制定也是“層層細(xì)化”和“任務(wù)分解”的過程，這可以從宜市對宜街以及宜街對居委會的考核目標(biāo)比較中得到驗證。市發(fā)〔2015〕20號 《中共宜市委宜市人民政府關(guān)于2015 年鎮(zhèn)、園區(qū)、街道工作考核意見》中指出，2015 年鎮(zhèn)、園區(qū)、街道工作考核內(nèi)容仍為經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會管理、民生工作、生態(tài)環(huán)境、城鄉(xiāng)建設(shè)管理、黨的建設(shè)、精神文明、重點(diǎn)工作等8 個方面。考核也采取分值制，總分500 分（基本分 300 分、限加分 200 分）。 大致來看，宜市對宜街的考核與宜街對居委會的考核具有考核項目的“同構(gòu)性”、項目內(nèi)容與考核標(biāo)準(zhǔn)的“相似性”，以及加減分值的“同向性”。

2.檢查驗收權(quán)與考核的程序過程

檢查驗收權(quán)，就是對上述考核目標(biāo)以及考核標(biāo)準(zhǔn)與實際工作開展情況進(jìn)行匹配與比對的控制權(quán)。這表明宜街具有對居委會工作開展情況進(jìn)行檢查與驗收的權(quán)力，該權(quán)力依附于目標(biāo)設(shè)定權(quán)，是對目標(biāo)落實情況的評估，考核的過程就是對居委會工作與設(shè)定目標(biāo)是否一致的檢查與驗收。 與政府上下級考核驗收過程不同的是，街道與居委會之間由于社會空間距離的接近性以及街道人員與社區(qū)生活空間的重疊性，使得街道對居委會的考核較少會因為“信息不對稱”而失敗。 當(dāng)然，居委會的策略性行動空間依舊存在，但是筆者從調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，這一空間是極為狹小的。

從宜街2015 年對居委會的年終考核來看，內(nèi)容主要涉及兩個方面：第一，居委會工作的考核。重點(diǎn)圍繞社區(qū)黨建、物業(yè)管理、社區(qū)宣傳、婦女計生、社區(qū)服務(wù)、勞動保障、綜合治理、社區(qū)教育等方面（基本上是社區(qū)“一站式”服務(wù)中心的服務(wù)窗口，實際上對應(yīng)了街道的各職能科室）綜合評價居委會工作開展情況。第二，居委會成員工作業(yè)績的考核?？己藢ο蟀ㄉ鐓^(qū)書記、居委會主任，以及居委會成員、退休返聘的居委會成員及專職副書記等，從德、能、勤、績、廉等方面對其進(jìn)行綜合評價。

從考核的流程與方式來看，對居委會的考核主要由群眾滿意度測評、街道測評、領(lǐng)導(dǎo)小組測評及加分項目4 個模塊組成。對居委會成員的考核則較為簡單，分兩類進(jìn)行：一是對社區(qū)書記與主任的考核④。 主要由街道進(jìn)行，一般采取個別談話、工作匯報、居委會成員互評等方式進(jìn)行，考核結(jié)果與街道對居委會的考核結(jié)果直接相關(guān)。二是對其他居委會成員的工作考核。 基本上由社區(qū)內(nèi)部自己組織進(jìn)行，依據(jù)居委會成員的工作能力、積極性以及工作成效，由社區(qū)書記（主任）具體進(jìn)行考核加分，這就進(jìn)一步強(qiáng)化了社區(qū)書記在居委會中的核心地位。

3.激勵分配權(quán)與考核結(jié)果的應(yīng)用

激勵分配權(quán)，即街道依據(jù)對居委會的考核結(jié)果進(jìn)行獎懲的制度設(shè)置和控制權(quán)，通過對考核結(jié)果的不同對待來加以體現(xiàn)。 就宜街的情況來說，第一，分配的是“優(yōu)秀”名額。 這一分配過程是激勵的重要環(huán)節(jié)。 無論對居委會工作還是居委會人員的考核，結(jié)果都分為“優(yōu)秀、合格、基本合格、不合格”4個層次，即優(yōu)良中差。 實際上，“優(yōu)秀”的名額極為有限，“不合格”的風(fēng)險也客觀存在，這無疑加大了居委會之間的競爭程度，有利于居委會按照街道激勵的方向前進(jìn)，加強(qiáng)了街道對居委會的控制。 加之居委會成員考核等級與居委會工作考核等級直接相關(guān)，這就在居委會工作與社區(qū)工作者之間形成了“捆綁”效應(yīng)，有利于強(qiáng)化街道對居委會工作人員的激勵強(qiáng)度。

第二，分配的是“獎懲差異”。獎懲差異，是激勵分配權(quán)的核心內(nèi)容， 與考核等級的評定匹配使用，旨在為居委會提供驅(qū)動力去執(zhí)行來自宜街的任務(wù)部署。 獎懲差異直接體現(xiàn)在《宜街2015 年度社區(qū)工作考核意見》中關(guān)于“考核報酬和獎勵辦法”的規(guī)定中。 規(guī)定指出，獎金以社區(qū)書記為標(biāo)準(zhǔn)測算，其他人員以享受社區(qū)書記一定比例的辦法確定。社區(qū)居委會主任享受書記的90%，社區(qū)副書記、副主任享受書記的85%，社區(qū)居委會會計（原街管定額干部）享受85%，主任助理享受80%，社區(qū)居委會其他工作人員享受70%。 對于考核“優(yōu)秀”的居委會成員年終績效考核獎全額發(fā)放并給予一次性獎勵；“合格”成員年終績效考核獎全額發(fā)放；“基本合格” 成員減半發(fā)放年終績效考核獎；“不合格”居委會成員不發(fā)放年終績效考核獎。

第三，分配的也是“機(jī)會”。 主要指的是各種外出學(xué)習(xí)與考察的機(jī)會、 試點(diǎn)工作的率先嘗試機(jī)會等。 宜街的34 個社區(qū)居（村）委會在考核后基本上形成了“三個梯隊”⑤，這也構(gòu)成了街道各種“機(jī)會分配”的重要依據(jù)。 處于“第一梯隊”的社區(qū)，就獲得了優(yōu)先試點(diǎn)與探索的機(jī)會，也就贏得了在下一輪次考核中勝出的更大機(jī)會，這也是街道治理中“樹典型”[11]的邏輯體現(xiàn)。

由此可見，一方面，以社區(qū)書記（主任）的獎金數(shù)額為標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行其他社區(qū)工作者獎金的核算，實現(xiàn)了社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)班子與社區(qū)工作者之間的激勵一致性，有利于形成整合團(tuán)結(jié)的社區(qū)居委會工作隊伍；另一方面，街道在考核中將其年度中心工作以及各個條線工作嵌入到各類獎勵中，實現(xiàn)了激勵導(dǎo)向與獎懲結(jié)構(gòu)的同向融合，有利于在社區(qū)中形成爭先創(chuàng)優(yōu)的各類“創(chuàng)建錦標(biāo)賽”[12]。

（三）居財街管：財政撥款與公益創(chuàng)投中的壓力形成與方向性授權(quán)

財政是庶政之母。 只有財源充足、獨(dú)立才能實現(xiàn)真正意義上的自治，一旦政府成了居委會的“財力之源”、“衣食父母”，那么居委會被高度行政化便屬情理之中。 由于對財力的支持與控制，街道力量得以嵌入社區(qū)當(dāng)中， 而社區(qū)居委會的治權(quán)也被弱化。 以宜市為例，社區(qū)居委會經(jīng)費(fèi)納入市、街兩級財政預(yù)算，工作人員的工資福利待遇參照事業(yè)單位人員的工資福利標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核發(fā)放。 具體來說，宜街的治理實踐顯示了一種典型的“居財街管”的財政關(guān)系模式， 一方面體現(xiàn)為財政撥款的政府兜底；另一方面也存在準(zhǔn)項目制運(yùn)營中的公益創(chuàng)投。

首先，宜街形成了獨(dú)特的“居財街管”體制。 所謂“居財街管”，指的是社區(qū)的資產(chǎn)、資金收入等（主要包括股份合作社的資產(chǎn)、 社區(qū)房屋的租金等）主要由宜街的經(jīng)濟(jì)管理辦公室下設(shè)的財務(wù)代理結(jié)算中心托管。 社區(qū)的賬戶管理、收支等業(yè)務(wù)都由經(jīng)管辦來統(tǒng)一辦理，其中包括對社區(qū)資產(chǎn)、收入、人員經(jīng)費(fèi)等的統(tǒng)籌管理。 筆者對YB 社區(qū)書記WJH 的訪談中提到， 社區(qū)與街道打交道最多的是那個部門，WJH 回答：

像經(jīng)管辦（下設(shè)的三資重心）比較多。主要涉及集體經(jīng)濟(jì)的財務(wù)報賬， 我們現(xiàn)在社區(qū)、股份制經(jīng)濟(jì)的賬戶都是政府托管，因為我們是集中記賬的，只能跑。每月30 日前將發(fā)票送至街道審計辦經(jīng)主任簽字后交由三資中心對賬。我們流動資金只能保留5 萬塊，一個月要跑好幾趟來記賬。 （訪談資料：20150512WJH）

其次，宜街還通過計劃外的經(jīng)費(fèi)撥付方式來調(diào)劑余缺，即實行公益創(chuàng)投。 公益創(chuàng)投是一種準(zhǔn)項目化⑥的運(yùn)作方式， 是存在于宜街治理空間中的一種資源配置途徑。 作為一種制度設(shè)置，公益創(chuàng)投是宜街政府及其條線職能部門（比如宜市民政局）與社區(qū)居委會之間的一種非科層化的競爭性授權(quán)，不同于行政指令性的互動；作為一種項目實體，公益創(chuàng)投是由社區(qū)居委會自下而上進(jìn)行項目申請，宜街或相關(guān)條線職能部門自上而下對項目間進(jìn)行篩選、評估與立項的過程；而作為一種治理機(jī)制，公益創(chuàng)投在集權(quán)模式下實現(xiàn)了市場化競爭機(jī)制與分權(quán)彈性處置的有機(jī)結(jié)合，通過平行社區(qū)之間的項目競爭進(jìn)行資源分配，是一種全新的國家治理模式。 從宜街的角度看，公益創(chuàng)投無疑是適應(yīng)社會治理新常態(tài)的一種制度創(chuàng)新嘗試，有利于提升居委會對社區(qū)工作的積極性，特別是這種計劃外的財政撥付對社區(qū)具有重要導(dǎo)向作用，是形成平行社區(qū)間“創(chuàng)建錦標(biāo)賽”的重要形式創(chuàng)新。從居委會的角度看，通過“公益創(chuàng)投”的項目競選，不僅可以實現(xiàn)社區(qū)治理工作創(chuàng)新和服務(wù)水平的提高，而且還可以為居委會爭取到額外的工作經(jīng)費(fèi)。 筆者在宜街的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，各個社區(qū)都有極大積極性來進(jìn)行項目策劃與申請，其中與項目配套的經(jīng)費(fèi)是其重要考量。每個社區(qū)基本上都有2～3 個公益創(chuàng)投項目，金額從 5000～50000 元不等。對公益創(chuàng)投項目資金的使用沒有嚴(yán)格的審查與監(jiān)督，不是專款專用，這就為居委會機(jī)動地處理和使用該資金提供了極大便利。

從筆者的調(diào)查來看，對公益創(chuàng)投項目經(jīng)費(fèi)的自主權(quán)以及可以挪作他用的自由支配權(quán)實際上成為社區(qū)具有極大積極性的重要原因。 宜街負(fù)責(zé)項目評估與篩選的社事辦主任XWM 指出，公益創(chuàng)投確實存在“重申報、輕管理與評估”的漏洞，社區(qū)在申報過程中也存在功利主義動機(jī)，出于更好地為居民服務(wù)的公益創(chuàng)投項目存在制度異化與目標(biāo)替代的極大風(fēng)險。 但是，作為基層治理創(chuàng)新的準(zhǔn)項目化運(yùn)作， 公益創(chuàng)投并沒有產(chǎn)生想象中那么大的制度空間，而且政府在公益創(chuàng)投過程中不斷加大的控制權(quán)也擠占了可能的創(chuàng)新空間。 一方面，項目自上而下的篩選過程，本身就是政府意志貫徹的過程。 另一方面，項目指標(biāo)的爭取與投放，是服膺于既有的行政壓力型體制及其規(guī)則的。公益創(chuàng)投雖為居委會工作提供了經(jīng)費(fèi)的剩余控制權(quán)，但是行政體制的方向性誘導(dǎo)以及壓力型邏輯也主導(dǎo)了整個項目的運(yùn)作。

（四）選聘結(jié)合：人員選用與考核培訓(xùn)中的行政主導(dǎo)與制度創(chuàng)設(shè)

在壓力型體制中，上級政府具有對下級人員任命與安排的權(quán)限。 在基層社區(qū)的治理實踐中，街道在居委會人員的選用上也具有類似權(quán)限，發(fā)揮著決定性作用。

首先，社區(qū)書記的任命與輪換。 社區(qū)黨總支書記作為社區(qū)黨組織的領(lǐng)導(dǎo)，事實上也是宜街社區(qū)居委會的實際掌門人。 在宜街的34 個社區(qū)居（村）委會中，社區(qū)書記都是“一把手”，即使在社區(qū)書記與居委會主任分設(shè)的情況下，書記與主任雖有工作業(yè)務(wù)上的分工，但社區(qū)書記也是作為社區(qū)“一把手”發(fā)揮作用的。 社區(qū)書記的選用一般是街道黨工委書記與街道辦事處主任等街道黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員出于發(fā)展社區(qū)的目的，從整體街道層面出發(fā)通盤考慮的結(jié)果，具體由街道組織部門進(jìn)行任命，每屆任期3 年。

其次，社區(qū)書記與居委會主任的兼任制。 無論是2010 年中共中央辦公廳、 國務(wù)院辦公廳出臺的《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)城市社區(qū)居民委員會建設(shè)工作的意見》，還是宜街《關(guān)于社區(qū)居委會換屆選舉工作的實施意見》，抑或是宜街轉(zhuǎn)型發(fā)展文件中《關(guān)于加強(qiáng)社區(qū)工作者隊伍建設(shè)的意見》， 都表達(dá)了對社區(qū)書記通過合法程序兼任社區(qū)居委會主任的認(rèn)可與支持。 也就是說，經(jīng)過街道任命的社區(qū)書記通過合法選舉流程“被選舉出來”兼任居委會主任，具有法律、程序和操作上的依據(jù)。 在宜街的34 個社區(qū)中，有16 個社區(qū)的書記兼任了居委會主任。

再次，大學(xué)生村官的選聘。 以往對于社區(qū)工作人員（除書記與主任）的選用，宜街不直接管理，一般由社區(qū)居委會自己負(fù)責(zé)，面向社區(qū)招聘一些退休人員來擔(dān)任， 社區(qū)工作人員年齡結(jié)構(gòu)相對老化，知識結(jié)構(gòu)也相對較低，以女性為主。 自2010 年開始，宜街開啟了社區(qū)工作者人才招錄與培訓(xùn)工作，由宜街有關(guān)部門面向社會（全國）統(tǒng)一招收大學(xué)生作為社區(qū)工作者，將社區(qū)工作者的招錄權(quán)上收。 2015 年4 月筆者見證了街道層面統(tǒng)一招錄了26 個大學(xué)生村官（社區(qū)工作者）充實進(jìn)社區(qū)工作者隊伍中。到目前為止，基本上實現(xiàn)了在每個社區(qū)配備一名大學(xué)生村官。 大學(xué)生村官一般都兼任書記助理或主任助理，是街道的重點(diǎn)培養(yǎng)對象。

最后，對社區(qū)工作人員的考核與培訓(xùn)。 宜街按照職業(yè)化和專業(yè)化的要求制定了系統(tǒng)的社區(qū)工作者教育、培訓(xùn)與考核制度，以實現(xiàn)對社區(qū)工作人員的系統(tǒng)化管理。 一方面進(jìn)行全面、系統(tǒng)的教育與培訓(xùn)，另一方面則通過嚴(yán)格、規(guī)范的考核與激勵，將業(yè)績與收入“掛鉤”，有效實現(xiàn)與社區(qū)工作者的激勵相容。

四、行政傳導(dǎo)、壓力型體制與居委會行政化生成

在宜街的歷史空間中，街道作為正式科層序列的最低端，承接了來自更高層級政府（宜市）及其職能部門的行政性任務(wù)轉(zhuǎn)嫁以及體制內(nèi)壓力傳導(dǎo)。但是宜街轉(zhuǎn)而將任務(wù)分解、壓力復(fù)制并派發(fā)到社區(qū)居委會，有效拓展了壓力型體制的觸角范圍，實現(xiàn)了行政壓力在社區(qū)的傳導(dǎo)，居委會被行政體制所吸納和控制[13][14]，呈現(xiàn)出行政化的面相。 在實踐中，這一行政化生成的過程主要是通過4 種具體機(jī)制實現(xiàn)的。

首先， 常規(guī)模式與動員模式間切換的鐘擺邏輯。常規(guī)模式與動員模式是宜街開展工作的兩種方式，是政府的策略集，具體體現(xiàn)在宜街與居委會就不同性質(zhì)的工作而展開的策略性互動上。 第一，就居委會的日常性工作而言，宜街多采取常規(guī)模式，通過例行化的會議、通知以及文件等形式與居委會進(jìn)行互動，居委會則按部就班、照章辦事，雙方互動具有日常性、制度性、慣常性的特征。 第二，對于居委會的中心工作而言，宜街以常規(guī)模式為主，兼有動員模式的參與，一般借助專門的會議、文件，并成立專門的領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組，通過高度政治化的方式來加以推進(jìn)，使之成為街道一段時間內(nèi)的工作主軸，具有較高的優(yōu)先等級；居委會則可以通過“合并同類項”的方式，將日常工作融入或者嵌套進(jìn)中心工作中去，以維護(hù)與街道的背景性、中心性、階段性的關(guān)系互動。 第三，對于具有極大偶然性的突擊性工作而言，宜街必然通過高度動員策略來進(jìn)行超常規(guī)的人、財、物投入，以應(yīng)對“一票否決”制下的剛性考核；而居委會則暫停一切日常與中心工作來配合或者說與宜街“合謀”來完成這一短暫的互動。需要說明的是，對居委會3 種不同性質(zhì)工作的劃分在實踐中并不是絕對的，比如對居委會工作人員而言，突擊性工作就是特定時間段的“中心工作”；而突擊性檢查的內(nèi)容也經(jīng)常是諸如文明城市創(chuàng)建等年度中心工作的組成部分，二者之間存在較大的交叉性。 政府的策略時刻處于變動過程中，游走于常規(guī)模式與動員模式之間；而宜街按照感受到的壓力的不同，在這兩者之間進(jìn)行切換，以保證壓力型體制中行政任務(wù)的傳導(dǎo)以及考核指標(biāo)的實現(xiàn)。

其次，激勵相容原則下的激勵系統(tǒng)設(shè)計。 數(shù)量化的任務(wù)分解過程中，宜街不僅將來自于上級政府的行政任務(wù)進(jìn)行分解， 還同時將考核指標(biāo)進(jìn)行拆解，在向居委會轉(zhuǎn)嫁任務(wù)的過程中，將數(shù)量化的考核指標(biāo)一并轉(zhuǎn)嫁到社區(qū)，這是保障其任務(wù)完成與目標(biāo)實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。 考核的過程也伴隨著行政控制權(quán)的匹配滲透，這包括對居委會工作的目標(biāo)設(shè)定權(quán)以及與目標(biāo)完成相匹配的數(shù)量化考核指標(biāo)的制定；對居委會工作的檢查驗收權(quán)以及考核的具體程序與辦法的制定與執(zhí)行；與考核結(jié)果應(yīng)用相一致的激勵分配權(quán)的行使等。 其本質(zhì)是街道實現(xiàn)對居委會全面滲透的一種制度設(shè)置。

再次，財政撥款與公益創(chuàng)投中的居財街管。 宜街通過“居財街管”的制度創(chuàng)新再現(xiàn)了壓力型體制下的財政制度。 在壓力型體制中，任務(wù)的分解與傳遞過程同時伴有財政預(yù)算的安排，而上級政府也在財政撥款的過程中進(jìn)行著對下級的督查與壓力傳導(dǎo)。 宜街通過對社區(qū)建設(shè)的資金投入，對社區(qū)人員工作待遇以及辦公經(jīng)費(fèi)的兜底，實報實銷以及專門的社區(qū)資金管理制度與辦法等有效地實現(xiàn)了對社區(qū)工作的掌控， 使得居委會的治權(quán)進(jìn)一步弱化，不得不更加依賴和服從于街道辦事處，呈現(xiàn)出“低度的自主性”以及對街道的“高度依賴性”，由此宜街通過財政的支出傾斜有效地影響了居委會的注意力分配，也引導(dǎo)了社區(qū)工作的方向。 特別是作為準(zhǔn)項目制運(yùn)作邏輯下的“公益創(chuàng)投”的制度創(chuàng)新也形成了政府導(dǎo)向下社區(qū)居委會之間的“創(chuàng)建錦標(biāo)賽”，社區(qū)的自治權(quán)限事實上被街道以及政府的職能部門所剝離和分割，淪為壓力體制鏈條中的一環(huán)。

最后，選聘結(jié)合下社區(qū)工作者的選用與考核培訓(xùn)機(jī)制。 在基層社區(qū)的治理實踐中，宜街在對居委會工作人員的選用和考核上也具有制度性的權(quán)限，發(fā)揮著決定性的作用和影響。 不僅社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)隊伍的選任是由宜街主導(dǎo)的，而且社區(qū)工作者的選聘也是由街道統(tǒng)一組織的；與此同時，宜街也建立健全了社區(qū)工作者準(zhǔn)入、培養(yǎng)、選拔、使用、考核、激勵等全方位的用人制度規(guī)章，實現(xiàn)對了社區(qū)工作者的行政化管理與體制性使用。

經(jīng)過上述行政傳導(dǎo)，宜街與居委會之間基本上形成了實然意義的上下級關(guān)系，姑且稱之為“類上下級關(guān)系”， 已然具備了上下級科層關(guān)系的幾乎所有要素。 而且這個“類”字在居民眼中，在居委會工作人員以及政府的實際行為與互動關(guān)系實踐中都是可以直接取消的。 如此，居委會被政黨體制所滲透和吸納，又遭遇了行政性的壓力傳導(dǎo)以及壓力型體制的裹挾，在黨政合一的體制中，居委會雖有策略性“應(yīng)付”的行動空間存在，但“應(yīng)付”本身就說明了居委會被俘獲的事實。

研究發(fā)現(xiàn)，居委會與宜街之間的關(guān)系互動是通過壓力型體制進(jìn)行的：一方面，街道辦事處通過財政、人事、考核等直接途徑控制社區(qū)居委會；另一方面，則通過政府職能部門的各項行政性事務(wù)的“下沉”肢解了居委會的自治力。 街居之間的這種支配性權(quán)力關(guān)系，通過層層分解的目標(biāo)責(zé)任制，自上而下的社區(qū)書記任命制以及嚴(yán)格的財務(wù)管理、財政兜底及激勵制度而得以有效維系。 以上環(huán)節(jié)，層層相扣，較為全面地展現(xiàn)了“居委會行政化”的生成，“壓力型體制”則是貫穿其中的主線[15]。 實際上，社區(qū)居委會上有街道政府之高壓，旁有垂直職能部門之延伸，內(nèi)有“居財街管”、“選聘結(jié)合”體制之侵蝕，其行政化生成也就具有了必然性。

本研究將街道與居委會的互動置于“壓力型體制”范疇中加以分析，同時嵌入“控制權(quán)分配”的分析框架，豐富和深化了對居委會行政化生成的研究成果。 但是，控制權(quán)能的三維分析難以囊括基層社區(qū)層面互動實踐的豐富性、不同議題間的多變性以及“類行政關(guān)系”轉(zhuǎn)變中的復(fù)雜性。 而且從本質(zhì)上看，“控制權(quán)分配”是內(nèi)嵌于“壓力型體制”之中的，隨著研究重心的不斷下移，“壓力型體制”在基層場域中的解釋限度會更明顯，“控制權(quán)”視角的分析效度也會收縮。 由此，在社區(qū)為本的、以居委會作為行為主體的研究中如何更好地吸納這一分析視角，“控制權(quán)”維度如何實現(xiàn)自身的拓展以適用于新的情勢，是需要后續(xù)研究進(jìn)一步思考的。

注：

①注意力分殊，指的是國家的不同層級、維度所考慮和關(guān)注的側(cè)重點(diǎn)是有細(xì)微差異的。 因此，不僅政策的出臺是多方博弈的結(jié)果，而且政策的執(zhí)行過程中也存在“博弈”互動以及“偏離”的可能空間。

②居委會的被動行政化是學(xué)界的共識，但是對于居委會被動行政化的研究多以理論性的闡釋分析為主，缺乏運(yùn)用明確有力的分析模型進(jìn)行的較為精致的實證解讀。 本文可以看作這方面研究的一個嘗試。

③ 該細(xì)則圍繞社區(qū)建設(shè)（20 分）、社區(qū)管理（20 分）、社區(qū)服務(wù)（30 分）、社區(qū)教育（20 分）、社區(qū)經(jīng)濟(jì)（10 分）等 5個欄目 （計100 分）（基本上對應(yīng)了當(dāng)前社區(qū)工作的主要內(nèi)容），共60 個考核指標(biāo)進(jìn)行操作，并且就“考核標(biāo)準(zhǔn)”以及“加減分情況”進(jìn)行了詳細(xì)的操作化說明。

④筆者在宜街調(diào)研期間沒有機(jī)會參與到街道對居委會書記（主任）的考評過程中，此部分主要是根據(jù)對街道副主任XWB 的訪談?wù)矶鴣怼?/p>

⑤其實這“三個梯隊”的考核結(jié)果，沒有充分考慮社區(qū)本身資源稟賦的差異和原先所處的發(fā)展態(tài)勢。 從筆者的調(diào)研來看，這“三個梯隊”的社區(qū)歸屬3 年來很少發(fā)生變動，這也就說明了“機(jī)會分配”的存在及其重要性。從這個意義上講，宜街的考核體系也是存在重大缺陷的。

⑥之所以稱之為“準(zhǔn)項目制”，是因為宜街的公益創(chuàng)投項目雖具有項目制的形式，但是其項目報告、申請、立項與完成以及評估等過程都與嚴(yán)格意義上的項目制相差較大，不夠規(guī)范，而且存在重申報、輕評估和驗收的情況。