城市規(guī)劃應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的問題及建議

城市規(guī)劃的歷史進(jìn)程與公共衛(wèi)生密不可分，二者有著共同的歷史淵源和關(guān)注焦點(diǎn)。現(xiàn)代城市規(guī)劃的起源和目的就是為了改善公共衛(wèi)生，從而滿足社會改革的需求。2003年“非典”疫情暴發(fā)之后，國務(wù)院相繼頒布了《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》 《國家突發(fā)事件應(yīng)急體系建設(shè)“十三五”規(guī)劃》等一系列政策及相關(guān)文件，規(guī)范了我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件的制度體系。學(xué)者對城市的規(guī)?？刂?、形態(tài)布局等方面也作出了相應(yīng)的研究。2020年新冠肺炎疫情的暴發(fā)，再次暴露出城市管理仍存在一系列薄弱環(huán)節(jié)，如區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全、城市防災(zāi)減災(zāi)體系不健全完善、社區(qū)精細(xì)化規(guī)劃精細(xì)程度不足等問題，表明城市規(guī)劃在應(yīng)對突發(fā)公共衛(wèi)生事件時所發(fā)揮的作用非常有限。城市規(guī)劃是防患于未然的根本，因此，需要對此次疫情暴露出的城市規(guī)劃問題進(jìn)行剖析和審視，并在健康城市和可持續(xù)發(fā)展的理念下思考城市規(guī)劃的未來發(fā)展趨勢。

城市發(fā)展對疫情防控的影響

高度城市化，造成人員大規(guī)模聚集和季節(jié)性遷移

2019年，我國常住人口的城鎮(zhèn)化率為60.6%，隨著城市規(guī)模的迅速擴(kuò)大以及人口高度集中程度的增加，城市安全成為迫切需要重視的問題（圖1）。此外，據(jù)國家統(tǒng)計局2019年的數(shù)據(jù)顯示，我國現(xiàn)有的2.36億流動人口，促成了春運(yùn)大潮，在一定程度上加大了2020年我國新冠肺炎疫情的控制難度（圖2）。

城際交通便利化，加速了大量人員的快速流動

2003年，我國高速鐵路客運(yùn)服務(wù)尚未開通，民航1年的客運(yùn)量為8700萬人次；而2018年，我國鐵路客運(yùn)中高鐵營運(yùn)里程已達(dá)到3萬公里，民航客運(yùn)量超過6億人次。便捷、快速化的交通，也是此次疫情防控難度增加的一個重要外界因素（圖3）。

總而言之，城鎮(zhèn)化快速發(fā)展帶來的城市人口聚集，城市內(nèi)發(fā)達(dá)的公共交通，城際間便利的高鐵、民航、高速公路，以及經(jīng)濟(jì)全球化大背景下的人員流動，不僅使得疫情傳播速度更加迅猛，同時也意味著通過交通方式切斷有害病毒傳播路徑的難度成倍增加。

圖1 2010年-2019年中國城鎮(zhèn)化率統(tǒng)計

圖2 1994年-2019年歷年春運(yùn)客運(yùn)量

圖3 2013年-2018年民航客運(yùn)量（萬人次）

疫情暴露出的城市規(guī)劃及公共治理問題

在我國40多年的城市規(guī)劃實(shí)踐中，功能分區(qū)一直是其核心指導(dǎo)思想。但過高的開發(fā)強(qiáng)度、過度的功能分區(qū)，造成了城市治理難度增大、基礎(chǔ)設(shè)施配置不足、公共服務(wù)水平不高等問題，大大降低了城市規(guī)劃對于公共衛(wèi)生問題的預(yù)防和保障作用，甚至引發(fā)了相應(yīng)的社會問題。

區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制不健全

伴隨著我國對外開放與區(qū)域一體化發(fā)展，城市群、都市區(qū)逐漸壯大，交通、經(jīng)濟(jì)、文化等聯(lián)絡(luò)緊密，成為參與全球競爭的基本單元。但在面對突發(fā)性的公共衛(wèi)生事件時，城市規(guī)劃卻缺乏有效的區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制，導(dǎo)致事件發(fā)酵并不斷蔓延，殃及區(qū)域內(nèi)的其他城市。

城市防災(zāi)減災(zāi)體系不完善，數(shù)據(jù)信息對管控支撐不足

此次疫情暴發(fā)初期，武漢曾一度陷入混亂局面，政府、醫(yī)院等難以有序開展應(yīng)急工作，具體表現(xiàn)在預(yù)警分級不明確、物資儲備匱乏、各部門響應(yīng)機(jī)制滯后等多個方面。這也從側(cè)面暴露出我國公共衛(wèi)生突發(fā)事件相關(guān)信息的監(jiān)測與預(yù)警機(jī)制不健全、管控層級不清晰等方面的問題。此外，由于城市規(guī)劃中應(yīng)有的防災(zāi)減災(zāi)體系和配套設(shè)施要求不夠完善，導(dǎo)致相關(guān)部門無法隨時掌握疫情檢測信息并開展相關(guān)評估，并采取有針對性的有效措施。

社區(qū)規(guī)劃精細(xì)程度不到位，基礎(chǔ)控制作用有限

社區(qū)作為公共衛(wèi)生突發(fā)事件防御的前沿陣地，責(zé)任重大，應(yīng)當(dāng)在城市治理層級中發(fā)揮出基礎(chǔ)性的控制作用。然而，在應(yīng)對此次新冠肺炎疫情時，多數(shù)社區(qū)缺乏管理經(jīng)驗，在相關(guān)人員培訓(xùn)、突發(fā)事件應(yīng)對等多數(shù)工作細(xì)節(jié)存在嚴(yán)重不足，暴露出管理混亂、效率低下、應(yīng)對困難等問題。還有一些老舊小區(qū)長期處于“開放”狀態(tài)，在疫情中顯得十分“脆弱”。

城市傳染病專項防治規(guī)劃缺失

目前，我國各級城市普遍存在突發(fā)公共衛(wèi)生事件專項規(guī)劃缺失的問題。綜合防災(zāi)減災(zāi)，一直是城市規(guī)劃編制體系中重要的組成部分之一。作為城市危機(jī)應(yīng)對管理的綜合性內(nèi)容，其主要包含城市總體規(guī)劃中的綜合防災(zāi)減災(zāi)篇章以及綜合防災(zāi)專項規(guī)劃，從總體規(guī)劃到專項規(guī)劃層面形成上下傳導(dǎo)的規(guī)劃體系。

此外，基于政府不同部門的災(zāi)害事權(quán)范疇，還展開了城市抗震防災(zāi)規(guī)劃、防洪規(guī)劃、消防規(guī)劃、地質(zhì)災(zāi)害防治規(guī)劃等單災(zāi)種防災(zāi)規(guī)劃內(nèi)容；按照專業(yè)要求及災(zāi)害特性，自成體系，制定了較為詳盡的策略。但是，大部分措施多為工程性的，規(guī)劃內(nèi)容的綜合性較弱，缺乏針對防災(zāi)空間布局、防災(zāi)設(shè)施、區(qū)域防災(zāi)體系、公共衛(wèi)生安全體系以及應(yīng)急保障體系等內(nèi)容的統(tǒng)籌考慮。

城市規(guī)劃應(yīng)對公共衛(wèi)生事件的建議

推動健康城市、都市圈、城市群規(guī)劃發(fā)展

城市規(guī)劃幾乎無所不包：創(chuàng)造美麗環(huán)境、提高城市的地位和競爭力；完善城市的功能、構(gòu)建完整的產(chǎn)業(yè)體系，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，并減少對生態(tài)的破壞。在疫情面前，這些都不是最主要的，或者說不是城市規(guī)劃的最終目的。城市規(guī)劃的最終目的必須與人民的健康密切相關(guān)。歐洲健康城市項目實(shí)踐給出了城市規(guī)劃的本質(zhì)：為現(xiàn)在和未來的人們享受高質(zhì)量生活提供最佳機(jī)會。

這就要求在城市規(guī)劃中，應(yīng)限制城市規(guī)模的無限擴(kuò)大，控制人口密度、降低容積率、減少聚集性人群的發(fā)生比例，從而有效阻斷傳染病的傳播途徑、減少發(fā)病率。除此之外，城市發(fā)展還要立足長遠(yuǎn)、防患未然，規(guī)劃中可嘗試劃定戰(zhàn)略留白用地，以應(yīng)對城市發(fā)展的不確定性，為未來發(fā)展留有余地。此外，此次疫情最嚴(yán)重的地區(qū)為武漢市及其周邊的黃岡、孝感、隨州等地區(qū)，即武漢都市圈范圍，這表明疫情擴(kuò)散的方式與社會經(jīng)濟(jì)活動高度一致。在都市圈健康規(guī)劃中，應(yīng)強(qiáng)化都市圈公共衛(wèi)生的總體目標(biāo)，而不僅僅只關(guān)注各個城市的獨(dú)立目標(biāo)。

增設(shè)傳染病防治專項規(guī)劃

有學(xué)者提出：為了防止傳染病蔓延，要在編制城市規(guī)劃中增加“傳染病防治規(guī)劃”，在城市規(guī)劃層面為傳染病防治提供一定的措施。具體而言，該規(guī)劃應(yīng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：第一，制定傳染病隔離設(shè)施規(guī)劃。隔絕傳染源是有效控制傳染病的手段之一，會對控制病毒傳播帶來顯著效果。因此，建立傳染病隔離設(shè)施，對于傳染病源的控制和下一步的治療與監(jiān)管措施都將發(fā)揮一定的輔助作用。第二，建立健全傳染病人的運(yùn)輸設(shè)施。運(yùn)送傳染病病人到醫(yī)院等隔離場所的途中，也是病毒傳播的重要途徑，應(yīng)在城市道路系統(tǒng)的規(guī)劃中，建立健全傳染病人運(yùn)送的專項通道，盡量減少傳染病病原與外界的接觸，從而阻斷傳播途徑、減少病毒的傳播。第三，制定傳染病治療設(shè)施的規(guī)劃。以“非典”時期的小湯山醫(yī)院和武漢雷神山醫(yī)院為例，傳染病的治療需要更為專業(yè)和隔離的環(huán)境，因此，建立傳染病相關(guān)治療設(shè)施的規(guī)劃，也是傳染病防治規(guī)劃中的重要環(huán)節(jié)。

加強(qiáng)公共疾控與國土空間規(guī)劃的結(jié)合，建立“公共健康-空間規(guī)劃”雙構(gòu)平臺

當(dāng)前，我國疾病防控體系主要包括國家、省、市和縣四級疾病預(yù)防控制中心，以及基層社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心和農(nóng)村鄉(xiāng)村衛(wèi)生機(jī)構(gòu)，由這些公共衛(wèi)生和疾控部門對傳染性疾病進(jìn)行數(shù)據(jù)監(jiān)控、收集和統(tǒng)計。

針對這一現(xiàn)狀，建議通過豐富監(jiān)測疾病類型、細(xì)化社區(qū)級的統(tǒng)計數(shù)據(jù)，共同合作建立“公共健康-空間規(guī)劃”雙構(gòu)數(shù)據(jù)平臺，搭建起城市居民健康狀況和城市空間的關(guān)聯(lián)體系；通過雙構(gòu)平臺的建構(gòu)，進(jìn)一步指導(dǎo)城鄉(xiāng)國土空間規(guī)劃，均衡布局物質(zhì)生產(chǎn)和流通空間，建立疫情時期基本生活物資的生產(chǎn)和流通體系；合理布局公共衛(wèi)生應(yīng)急救治醫(yī)療體系，擇選預(yù)留臨時性集中救治醫(yī)療設(shè)施用地，合理劃定疫區(qū)等級和社區(qū)防控，精確規(guī)劃檢查網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行布點(diǎn)防控，避免出現(xiàn)患者集中在少數(shù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的現(xiàn)象。疫情期間，雙構(gòu)平臺還將可以有效整合信息、動態(tài)監(jiān)控疫情，并進(jìn)行針對性管理。

提升社區(qū)規(guī)劃和治理的精細(xì)化程度，優(yōu)化“社區(qū)-城市-生態(tài)格局”關(guān)系

社區(qū)規(guī)劃在空間規(guī)劃體系中的地位和作用應(yīng)當(dāng)?shù)玫饺嫣嵘?，特別是社區(qū)規(guī)劃和治理的精細(xì)化程度。

一是要注重社區(qū)內(nèi)部設(shè)施的合理布局，融合15分鐘社區(qū)生活圈規(guī)劃理念，在合理調(diào)查和評估本社區(qū)居民日常行為的基礎(chǔ)上，構(gòu)建配套設(shè)施齊全、無障礙等功能復(fù)合的公共活動服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，以匹配居民日常生活服務(wù)基本需求和運(yùn)動需要，進(jìn)而激發(fā)社區(qū)空間活力。

二是對于存在“城中村”的大型城市而言，“城中村”基礎(chǔ)設(shè)施較差、人員較為混雜，是傳染病病毒傳播與擴(kuò)散的地點(diǎn)。在城市規(guī)劃過程中，要更加重視“城中村”的改造工作，改善人居環(huán)境，阻斷病毒的傳播途徑。

三是要制定兼容極端條件的規(guī)劃預(yù)案，以同時滿足常態(tài)及非常態(tài)下社區(qū)家庭的基本生活需要，如重大防疫及自然災(zāi)害、大規(guī)模群體沖突，甚至局部戰(zhàn)爭，通過設(shè)置極端條件優(yōu)化“社區(qū)-城市”關(guān)系，特別是規(guī)劃設(shè)計與空間建設(shè)，要能夠在極端條件下以社區(qū)為基本單元實(shí)現(xiàn)有效的空間管控和物資供應(yīng)。此外，極端條件下的多層級空間運(yùn)轉(zhuǎn)預(yù)案，也將是每個城市亟待彌補(bǔ)的工作內(nèi)容之一。

四是應(yīng)當(dāng)注重社區(qū)與外部生態(tài)格局銜接，結(jié)合城市綠道、碧道、風(fēng)廊等宏觀規(guī)劃格局，尊重和合理利用場地自然資源設(shè)計社區(qū)綠地系統(tǒng)、公共開放空間和慢行交通系統(tǒng)，注重通風(fēng)設(shè)計，維護(hù)空氣、水、土壤環(huán)境的衛(wèi)生整潔。

總結(jié)

現(xiàn)代城市規(guī)劃的誕生主要源于減少交通堵塞、改善公共衛(wèi)生、支持住房和衛(wèi)生設(shè)施方面的社會改革的需求。我國城市規(guī)劃過去40多年的發(fā)展實(shí)踐，由于過于注重功能地塊的使用和區(qū)分，忽略了公共服務(wù)中的衛(wèi)生安全健康等問題。此次疫情的暴發(fā)，迫使城市規(guī)劃者進(jìn)行反思，回歸“以人類的健康為根本目的”的規(guī)劃本質(zhì)，適當(dāng)控制城市的發(fā)展規(guī)模和人口密度，在未來的城市規(guī)劃體系中，完善傳染病防治的專項規(guī)劃。同時，城市規(guī)劃者應(yīng)當(dāng)使用科技手段，充分利用公共疾控數(shù)據(jù)及其他大數(shù)據(jù)，加強(qiáng)公共疾控與國土空間規(guī)劃的結(jié)合，提升城市防災(zāi)抗災(zāi)能力。在社區(qū)治理層面，應(yīng)當(dāng)提升社區(qū)規(guī)劃在整個規(guī)劃體系中的地位和價值，加強(qiáng)對社區(qū)健康度和安全度的營造，合理布局設(shè)施和控制人口規(guī)模，重視“城中村”的改造及完善工作，從而提升社區(qū)的抗風(fēng)險能力，并為社會治理結(jié)構(gòu)的完善奠定堅實(shí)基礎(chǔ)。