憲法和法律委員會(huì)職責(zé)淺析

摘要：“法律委員會(huì)”在2018年憲法修正案中被更名為“憲法和法律委員會(huì)”;隨后憲法和法律委員會(huì)通過(guò)決定形式獲得了由全國(guó)人大常委會(huì)授予的憲法解釋權(quán)，并明確了憲法和法律委員會(huì)主要承擔(dān)的是憲法監(jiān)督的職責(zé)。但是同時(shí)擁有憲法解釋權(quán)的全國(guó)人大常委會(huì)與憲法和法律委員會(huì)在合憲性審查工作中該如何合作卻仍是未知數(shù)。本文通過(guò)論述憲法和法律委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)的合作關(guān)系并進(jìn)一步提出以雙方名義出臺(tái)憲法解釋的合作方式是最佳方案。

關(guān)鍵詞：憲法和法律委員會(huì);職責(zé);憲法解釋權(quán);全國(guó)人大常委會(huì)

從2012年把“全面實(shí)施憲法”作為法治建設(shè)目標(biāo)到黨的十九大確定了新時(shí)代的新要求是“加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督”和“推進(jìn)合憲性審查”。再到2018年3月11日的《憲法修改案》以“憲法和法律委員會(huì)”替代了憲法第七十條中的“法律委員會(huì)”。緊接著，2018年6月22日，全國(guó)人大常委會(huì)出臺(tái)了《關(guān)于全國(guó)人民代表大會(huì)憲法和法律委員會(huì)職責(zé)問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《決定》）?！稕Q定》為了更好地落實(shí)憲法監(jiān)督機(jī)制，首次明確了憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)：“憲法和法律委員會(huì)在繼續(xù)承擔(dān)統(tǒng)一審議法律草案等工作的基礎(chǔ)上，增加推動(dòng)憲法實(shí)施、加強(qiáng)憲法監(jiān)督、推進(jìn)合憲性審查、開(kāi)展憲法解釋、配合憲法宣傳等工作職責(zé)?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)憲法實(shí)施監(jiān)督機(jī)制的建設(shè)在構(gòu)建“法治中國(guó)”這一框架下逐步向前推進(jìn)，合憲性審查作為憲法監(jiān)督中重要一環(huán)已經(jīng)得以重視。全國(guó)人大常委會(huì)在《決定》中不僅確定了憲法和法律委員會(huì)是合憲性審查的承擔(dān)主體還賦予了憲法和法律委員會(huì)憲法解釋權(quán)，無(wú)疑是明確了合憲性審查的主體和細(xì)化了憲法監(jiān)督職責(zé)，落實(shí)了全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)一直虛置的解釋?xiě)椃ā⒈O(jiān)督憲法實(shí)施的權(quán)力，但是也引發(fā)了眾多問(wèn)題---憲法和法律委員會(huì)受誰(shuí)領(lǐng)導(dǎo)？憲法和法律委員會(huì)與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是什么關(guān)系？?jī)烧咴陂_(kāi)展合憲性審查工作中是如何分工合作的？歸根結(jié)底都是一個(gè)問(wèn)題：合憲性審查中憲法解釋權(quán)的分配問(wèn)題。本文先論述憲法和法律委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)系，得出兩者在合憲性審查中是合作且相互制約的關(guān)系，再提出了兩者在合憲性審查中是如何作出憲法解釋的三種方案。

1 憲法和法律委員會(huì)與全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的關(guān)系

首先，憲法和法律委員會(huì)具有一定的獨(dú)立性。根據(jù)憲法第七十條規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)設(shè)立憲法和法律委員會(huì)為其專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行審議、擬訂和研究有關(guān)議案的工作時(shí)必須在全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)下且在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)。由此我們不難聯(lián)想到全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)，兩者與全國(guó)人大常委會(huì)的關(guān)系是不是一樣的？從隸屬關(guān)系來(lái)看，法制工作委員會(huì)是全國(guó)人大常委會(huì)的內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu)，而憲法和法律委員會(huì)雖然是在全國(guó)人大閉會(huì)期間由全國(guó)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，但其在進(jìn)行與憲法、法律相關(guān)的工作時(shí)是全國(guó)人大的化身，代表著全國(guó)人大，性質(zhì)依然是全國(guó)人大設(shè)立的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，并非全國(guó)人大常委會(huì)直屬的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu);從組成人員上看，憲法和法律委員會(huì)的主要人員是全國(guó)人大代表和全國(guó)人大常委會(huì)委員，不一定占人大機(jī)關(guān)的行政編制，而法制工作委員會(huì)成員屬于常委會(huì)機(jī)關(guān)工作人員，一般要占用人大機(jī)關(guān)的行政編制。所以憲法和法律委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)是不同的，法制工作委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)存在直接隸屬關(guān)系，前者是后者的內(nèi)設(shè)辦事機(jī)構(gòu);全國(guó)人大常委會(huì)與憲法和法律委員會(huì)之間不存在直接隸屬關(guān)系，憲法和法律委員會(huì)具有一定獨(dú)立性。如此一來(lái)，逃脫了全國(guó)人大常委會(huì)“自我審查”的怪圈，由獨(dú)立的第三方--“憲法和法律委員會(huì)”審查其制定的法律，更具有實(shí)效性。

其次，全國(guó)人大常委會(huì)具有過(guò)濾作用。根據(jù)《立法法》第九十九條規(guī)定，“五類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)”提出有關(guān)合憲性審查的“要求”由人大常務(wù)委員會(huì)內(nèi)設(shè)工作機(jī)構(gòu)提交給憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行審查;“其他主體”提出的“建議”由人大常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)審查，有必要再交由憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行審查、提出意見(jiàn)。合憲性審查正式開(kāi)始之前有一個(gè)篩選的過(guò)程---由全國(guó)人大常委會(huì)作為“過(guò)濾器”，把“五大主體”和“普通主體”認(rèn)為與憲法或法律相抵觸的法律規(guī)范先進(jìn)行篩選、過(guò)濾，再交給憲法和法律委員會(huì)進(jìn)行審查。合憲性審查的主體有兩個(gè)---憲法和法律委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)，兩者在憲法監(jiān)督職責(zé)上是合作關(guān)系，工作上有先后順序之分，更能體現(xiàn)兩者的獨(dú)立性、分離性。

最后，憲法和法律委員會(huì)位階因《決定》得以提升?！稕Q定》中憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)可以分為兩部分：一是承接法律委員會(huì)的職責(zé);二是新增憲法監(jiān)督的職責(zé)。全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)出臺(tái)《決定》的方式，授予憲法和法律委員會(huì)憲法解釋權(quán)。憲法解釋權(quán)的授予有兩方面含義：第一，履行合憲性審查職責(zé)就必須有憲法解釋權(quán)。憲法和法律委員會(huì)在合憲性審查過(guò)程中，需要通過(guò)解釋?xiě)椃▉?lái)判斷法律法規(guī)是否合憲，所以承擔(dān)了合憲性審查工作就等于是擁有憲法解釋權(quán);第二，憲法和法律委員會(huì)較其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)位階稍高。根據(jù)現(xiàn)行憲法只有全國(guó)人大常委會(huì)擁有憲法解釋權(quán)，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)只有研究、審議和擬定有關(guān)議案的權(quán)力，是協(xié)助性質(zhì)的。而《決定》頒布以后，憲法和法律委員會(huì)擁有的憲法解釋權(quán)使之具有特殊性，其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)依舊是輔助性質(zhì)，也從未被授予如此重大的權(quán)力。此外，其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)如果將憲法和法律委員會(huì)僅僅定位為專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，顯然不能達(dá)到維護(hù)憲法權(quán)威的目標(biāo)的。憲法和法律委員會(huì)擁有了憲法解釋權(quán)以后不再是一般的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，至少它的位階要比其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)要高，才能使得職責(zé)與權(quán)力相匹配。

綜上所述，憲法和法律委員會(huì)作為全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)具有獨(dú)立性，又因《決定》獲得憲法解釋權(quán)，使之比其他專(zhuān)門(mén)委員會(huì)位階要高，擁有與全國(guó)人大委員會(huì)共同開(kāi)展合憲性審查的有力武器，兩者不再僅限于協(xié)助關(guān)系，而是一種合作關(guān)系。

2 合憲性審查中的憲法解釋權(quán)分配

根據(jù)憲法第六十七條，憲法解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)。根據(jù)《決定》，憲法和法律委員會(huì)的職責(zé)之一是開(kāi)展憲法解釋?zhuān)磻椃ê头晌瘑T會(huì)通過(guò)《決定》得到了原只屬于全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的憲法解釋權(quán)。在此情況下，全國(guó)人大代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)與憲法和法律委員會(huì)都擁有憲法解釋權(quán)，那么這兩個(gè)機(jī)關(guān)在憲法解釋權(quán)的行使上是如何分配？目前我國(guó)并沒(méi)有出臺(tái)法律來(lái)厘清關(guān)于憲法解釋權(quán)的職能分工問(wèn)題，故在此提出3種可能性：

（1）全國(guó)人大常委會(huì)把自身的憲法解釋權(quán)全部授權(quán)給憲法和法律委員會(huì)，即合憲性審查的決定機(jī)關(guān)是憲法和法律委員會(huì)，其擁有獨(dú)一無(wú)二的憲法解釋權(quán)。這種假設(shè)是不可行的。一方面，憲法和法律委員會(huì)只是一個(gè)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，受全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的，機(jī)構(gòu)位階較低，而憲法是我國(guó)根本大法，僅僅由專(zhuān)門(mén)委員會(huì)對(duì)其進(jìn)行解釋會(huì)出現(xiàn)解釋機(jī)關(guān)位階與憲法位階不相適應(yīng)的尷尬場(chǎng)面，將導(dǎo)致合憲性審查權(quán)威性不足，反倒喪失了公信力。另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督權(quán)因缺乏憲法解釋權(quán)這一實(shí)體武器而落空。憲法和法律委員會(huì)的憲法解釋權(quán)和全國(guó)人民代表大會(huì)具體的憲法修改權(quán)，在一定程度上架空了全國(guó)人大委員會(huì)對(duì)于憲法的監(jiān)督，使得全國(guó)人大常委會(huì)的憲法監(jiān)督權(quán)無(wú)法落實(shí) 。

（2）全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)與憲法和法律委員會(huì)都擁有憲法解釋權(quán)，但兩者的效力有差別，專(zhuān)門(mén)委員會(huì)模式的合憲性審查機(jī)構(gòu)不能成為終局性的決定機(jī)構(gòu)，合憲性審查的最終決定者只能是全國(guó)人大常委會(huì)。具體而言，憲法解釋的初稿由憲法和法律委員會(huì)完成，此初稿需要經(jīng)過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)的審核、批準(zhǔn)，憲法解釋的終稿只能以全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的名義出臺(tái)。該模式下全國(guó)人大常委會(huì)解（下轉(zhuǎn)頁(yè)）

（上接頁(yè)）釋?xiě)椃ǖ穆氊?zé)由憲法和法律委員會(huì)具體承擔(dān)了，憲法和法律委員會(huì)就變相成為全國(guó)人大常委會(huì)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。雖然如此設(shè)置符合目前的人民代表大會(huì)制度框架，但是也存在明顯漏洞。一方面，全國(guó)人大常委會(huì)同時(shí)承擔(dān)制定法律及判斷該法律合憲性的職責(zé)，會(huì)形成“自我審查”局面，缺乏公允性。另一方面，全國(guó)人大常委會(huì)作出的《決定》失去其核心價(jià)值---獨(dú)立性，使得憲法和法律委員會(huì)的憲法解釋權(quán)形同虛設(shè)，并沒(méi)有突破我國(guó)憲法監(jiān)督的現(xiàn)存窘境。

（3）全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)與憲法和法律委員會(huì)同時(shí)擁有憲法解釋權(quán)，在合憲性審查中，憲法和法律委員會(huì)的憲法解釋權(quán)效力與全國(guó)人大會(huì)常委會(huì)的憲法解釋權(quán)效力相當(dāng)，但兩者工作存在先后順序，分為三個(gè)步驟。第一步，由全國(guó)人大常委會(huì)先根據(jù)《立法法》第九十九條篩選出需要進(jìn)行合憲性審查的規(guī)范性文件;第二步，憲法和法律委員會(huì)獨(dú)立作出憲法解釋初稿;第三步，憲法和法律委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)商討后得出最后的憲法解釋及決定，并以雙方名義出臺(tái)。如果全國(guó)人大常委員會(huì)否決憲法和法律委員會(huì)作出的憲法解釋?zhuān)枰鞒稣轿募鷱?fù)。憲法和法律委員會(huì)是全國(guó)人大的專(zhuān)門(mén)委員會(huì)，而全國(guó)人大常委會(huì)是全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)構(gòu)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置層面上看，憲法和法律委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)的差距不大，位階相差不大，存在合作的空間。從決定權(quán)歸屬來(lái)看，第一步驟的決定權(quán)在全國(guó)人大常委會(huì);第二步驟的決定權(quán)在憲法和法律委員會(huì);第三步兩者皆有決定權(quán)。如此一來(lái)，憲法和法律委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)相互制衡，互相牽制，打破“自我審查”的局面。不僅解決了憲法和法律委員會(huì)位階低，與憲法解釋權(quán)不相匹配的尷尬局面，還保證了合憲性審查的獨(dú)立性、合憲性審查的公允性。

我國(guó)從2012年樹(shù)立“全面貫徹實(shí)施憲法”這一目標(biāo)以來(lái)，一直探索和描繪中國(guó)憲治圖景?！皯椃ê头晌瘑T會(huì)”的憲法地位和合法性在2018年憲法修正案中得以確認(rèn);緊接著，全國(guó)人大常委會(huì)又以決定形式賦予憲法和法律委員會(huì)最強(qiáng)有力的武器---憲法解釋權(quán)，使我國(guó)合憲性審查制度有了明確的審查主體及權(quán)力，是執(zhí)政黨提高國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要進(jìn)路。但是新機(jī)構(gòu)的設(shè)立也會(huì)引起舊制度的不適應(yīng)，如何突破這個(gè)瓶頸是目前亟需解決的問(wèn)題。憲法和法律委員會(huì)與全國(guó)人大常委會(huì)在合憲性審查制度中互相制衡也不失為一個(gè)明智的選擇?？傊?，當(dāng)憲法和法律委員會(huì)作為專(zhuān)門(mén)的合憲性審查機(jī)構(gòu)且有效維護(hù)憲法權(quán)威后，中國(guó)的形式憲治必將走向?qū)嵸|(zhì)憲治。

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作者簡(jiǎn)介：李沛賢（1994—），女，廣東佛山人，在讀碩士，研究方向：行政法與行政訴訟法。