PPP項(xiàng)目地方政府風(fēng)險(xiǎn)防范研究

何中平 杜連明 劉素坤

〔內(nèi)容提要〕筆者通過(guò)梳理國(guó)內(nèi)關(guān)于PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別文獻(xiàn)，總結(jié)歸納出地方政府面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)為政府失信、審批延誤、決策失誤、政府監(jiān)管、法律政策變更。本文基于地方政府視角，結(jié)合生命周期理論和PPP項(xiàng)目操作流程，分析地方政府在PPP項(xiàng)目運(yùn)作的主要作用以及面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)，并提出防范風(fēng)險(xiǎn)的措施。

〔關(guān)鍵詞〕PPP項(xiàng)目 地方政府 風(fēng)險(xiǎn)防范

自2014年9月，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題通知》文件以來(lái)，各地政府積極籌備、推進(jìn)PPP項(xiàng)目落地實(shí)施。PPP項(xiàng)目投資大、周期長(zhǎng)、操作復(fù)雜，使得PPP項(xiàng)目在運(yùn)行過(guò)程中容易受到各種風(fēng)險(xiǎn)因素的影響，這些影響不僅會(huì)給項(xiàng)目造成損失，甚至導(dǎo)致項(xiàng)目失敗。因此，研究PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與防范機(jī)制具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)價(jià)值和實(shí)踐意義。

一、地方政府在PPP項(xiàng)目中的作用

1.PPP模式介紹。2015年政府報(bào)告中指出，政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式是指政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，引入社會(huì)資本參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)，以利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)為特征，發(fā)揮雙方優(yōu)勢(shì)，提高公共產(chǎn)品或服務(wù)的質(zhì)量和供給效率。通過(guò)PPP模式的界定可以得出PPP的運(yùn)行具有三個(gè)重要特征：伙伴關(guān)系、利益共享和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。

2.地方政府在PPP項(xiàng)目中的作用。通過(guò)分析社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程可以得出，政府在PPP項(xiàng)目過(guò)程中主要作用集中在PPP項(xiàng)目規(guī)劃、項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)、項(xiàng)目監(jiān)管三個(gè)方面。PPP項(xiàng)目規(guī)劃相對(duì)應(yīng)的是PPP項(xiàng)目操作的項(xiàng)目識(shí)別階段和準(zhǔn)備階段，在此階段政府主要工作是論證是否需要建設(shè)PPP項(xiàng)目和是否需要通過(guò)PPP模式來(lái)建設(shè)實(shí)施該項(xiàng)目。項(xiàng)目招標(biāo)采購(gòu)相對(duì)應(yīng)的是項(xiàng)目的PPP項(xiàng)目操作流程中的采購(gòu)階段，在此階段地方政府按照規(guī)定程序完成招標(biāo)，選定項(xiàng)目的社會(huì)資本方簽訂合同。項(xiàng)目監(jiān)管是地方政府在整個(gè)PPP項(xiàng)目操作過(guò)程中的主要作用，監(jiān)督社會(huì)資本方是否按照設(shè)計(jì)方案施工，材料質(zhì)量是否合格，項(xiàng)目建設(shè)質(zhì)量是否合格，項(xiàng)目運(yùn)行是否滿(mǎn)足公眾需求等。

二、PPP模式下地方政府面臨風(fēng)險(xiǎn)因素分析

通過(guò)分析PPP模式和政府在PPP項(xiàng)目中的作用可以得出，在PPP項(xiàng)目生命周期內(nèi)地方政府面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要集中在社會(huì)資本合作項(xiàng)目操作流程的項(xiàng)目識(shí)別階段、準(zhǔn)備階段和采購(gòu)階段，因?yàn)檫@三個(gè)階段決定PPP項(xiàng)目最終是否能落地實(shí)施。

上世紀(jì)80年代，我國(guó)已經(jīng)在部分城市的污水、道路等領(lǐng)域的嘗試BOT/TOT等模式運(yùn)行，盡管實(shí)施時(shí)間較短，范圍較小，但是為政府實(shí)施PPP項(xiàng)目積攢中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。國(guó)內(nèi)關(guān)于主要通過(guò)文獻(xiàn)研究、案例研究方法和問(wèn)卷調(diào)查對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別。本研究中主要通過(guò)文獻(xiàn)法來(lái)識(shí)別公用事業(yè)PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)代表性研究分析得出政府面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)包括：政府失信、審批延誤、決策失誤、政府監(jiān)管（見(jiàn)表1）。

三、PPP項(xiàng)目地方政府風(fēng)險(xiǎn)防范措施

針對(duì)PPP項(xiàng)目可能出現(xiàn)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)因素，從事前控制的角度出發(fā)提出以下政策建議。

1.樹(shù)立契約精神。在PPP項(xiàng)目操作中，政府失信，未履行合同被視為是PPP項(xiàng)目面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)。PPP項(xiàng)目的周期長(zhǎng)，參與方眾多，操作復(fù)雜，這就要求PPP項(xiàng)目在操作的過(guò)程中參與方必須有契約精神，誠(chéng)實(shí)守信地履行自己的職責(zé)。同時(shí)，要建立契約制度，在平等互利的原則下制定不同程度的違約懲罰措施，警示政府與社會(huì)資本方；完善信用評(píng)級(jí)制度，重點(diǎn)考核違約情況，并且嚴(yán)格管理。除此之外，要求參與各方充分認(rèn)識(shí)公用事業(yè)的特征，真誠(chéng)合作。社會(huì)資本方不能降低產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、浮夸成本，提高產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格，追求投資的高收益，從而損害社會(huì)公眾利益。政府部門(mén)不能利用職能優(yōu)勢(shì)，過(guò)分?jǐn)D壓社會(huì)資本方的合理利益。合作的基礎(chǔ)是誠(chéng)信，社會(huì)投資者要守信自律，政府也要兌現(xiàn)承諾。在PPP項(xiàng)目談判過(guò)程中，政府部門(mén)不能為增加項(xiàng)目的吸引力，就輕易承諾社會(huì)資本方各種優(yōu)惠條件，應(yīng)慎言允諾，避免今后與社會(huì)資本方和項(xiàng)目公司產(chǎn)生糾紛。在PPP項(xiàng)目運(yùn)行中，出現(xiàn)問(wèn)題或糾紛時(shí)應(yīng)當(dāng)兼顧各方利益，雙方按照PPP合同確定的處理糾紛途徑措施進(jìn)行協(xié)商解決，并將協(xié)商結(jié)果通過(guò)簽訂協(xié)議的形式確定清楚。

2.完善相關(guān)政策和法規(guī)。PPP相關(guān)的政策和法規(guī)是指導(dǎo)PPP項(xiàng)目操作的依據(jù)，健全的政策法規(guī)能有效地控制PPP項(xiàng)目運(yùn)行中的各種風(fēng)險(xiǎn)，幫助項(xiàng)目參與方全面客觀地識(shí)別和分析PPP項(xiàng)目運(yùn)行所面臨的風(fēng)險(xiǎn)。目前，我國(guó)沒(méi)有指導(dǎo)PPP操作的單獨(dú)立法，只有政府部門(mén)相關(guān)規(guī)定、指導(dǎo)性文件和《合同法》《政府招標(biāo)法》等與PPP項(xiàng)目操作有關(guān)的一些法律中部分法條，還存在很多盲區(qū)，不利于PPP項(xiàng)目的順利進(jìn)行。因此，要盡快出臺(tái)《政府和社會(huì)資本合作（PPP）法》等立法層次較高的法律來(lái)規(guī)范公用事業(yè)PPP項(xiàng)目操作，并對(duì)目前PPP項(xiàng)目的管理涉及的《特許經(jīng)營(yíng)法》《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》中不相適應(yīng)的內(nèi)容及時(shí)調(diào)整，明確政府和社會(huì)資本方的權(quán)益和義務(wù)，保證PPP項(xiàng)目在招標(biāo)、融資、運(yùn)行、監(jiān)管等環(huán)節(jié)有法可依。

3.建立PPP項(xiàng)目監(jiān)測(cè)平臺(tái)，并實(shí)施項(xiàng)目分類(lèi)管理。PPP項(xiàng)目期限一般在10～30年，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，風(fēng)險(xiǎn)因素眾多，運(yùn)營(yíng)情況難測(cè)，建立PPP項(xiàng)目監(jiān)測(cè)平臺(tái)對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行追蹤監(jiān)測(cè)，便于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題得到及時(shí)解決。同時(shí)，公用事業(yè)各類(lèi)項(xiàng)目有其行業(yè)特征，分類(lèi)管理可以橫向比較，更容易發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。特別是PPP項(xiàng)目進(jìn)行中的敏感問(wèn)題，如定價(jià)問(wèn)題、質(zhì)量問(wèn)題等。另外，監(jiān)測(cè)平臺(tái)還可以起到信息披露的作用，特別是對(duì)于公益類(lèi)項(xiàng)目，這類(lèi)項(xiàng)目與社會(huì)公眾利益密切相關(guān)，信息披露可以使公眾享有知情權(quán)和參與決策的權(quán)力。通過(guò)PPP項(xiàng)目平臺(tái)可以實(shí)現(xiàn)對(duì)PPP項(xiàng)目的分類(lèi)管理，便于有效控制PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

4.重視項(xiàng)目市場(chǎng)調(diào)查。項(xiàng)目收入不足、市場(chǎng)需求不足等項(xiàng)目因素是導(dǎo)致項(xiàng)目失敗的重要因素。同時(shí)，項(xiàng)目的市場(chǎng)調(diào)查也是項(xiàng)目最初決策的基礎(chǔ)，政府和社會(huì)資本方都需要在項(xiàng)目確定之初進(jìn)行充分的市場(chǎng)調(diào)查?？茖W(xué)、充分的市場(chǎng)調(diào)查能夠?yàn)槭袌?chǎng)預(yù)測(cè)提供有力保障，避免未來(lái)項(xiàng)目市場(chǎng)需求出現(xiàn)巨變。特別注意的是，社會(huì)資本方不能將政府承諾作為市場(chǎng)的實(shí)際需求，政府也不能盲目接受社會(huì)資本方提供的市場(chǎng)需求預(yù)測(cè)，雙方均應(yīng)進(jìn)行實(shí)地調(diào)查，以掌握準(zhǔn)確的決策信息制定可研報(bào)告，并在此基礎(chǔ)上建立科學(xué)完善的決策機(jī)制，必要時(shí)聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)的咨詢(xún)機(jī)構(gòu)提供支持，彌補(bǔ)對(duì)專(zhuān)業(yè)知識(shí)的欠缺。

（作者單位：1.2.大連市市政公用事業(yè)服務(wù)中心；3.大連海洋大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）