邊緣化危機(jī)倒逼WTO改革提速

畢夫

在日前世界貿(mào)易組織（WTO）164個(gè)成員代表參加的特別視頻會(huì)議上，WTO總干事羅伯托·阿澤維多宣布自己將在8月31日正式離任，提前一年結(jié)束第二屆4年任期。對(duì)于在世貿(mào)組織工作了23年之久阿澤維多來說，早早地放棄重位要職有著太多的無奈，因?yàn)槊鎸?duì)著一個(gè)功能日益式微的WTO，阿澤維多既找不到任何職業(yè)成就感，更難以在多方掣肘中交出讓成員國(guó)滿意的成績(jī)單，沒法干與太難干的焦慮驅(qū)動(dòng)下只能選擇撂挑子不干。

從成立之初的111個(gè)成員國(guó)，到目前164個(gè)經(jīng)濟(jì)體的加入，世界貿(mào)易組織在25年的歷史中不僅有效實(shí)現(xiàn)了擴(kuò)容壯體，而且沉淀出了制定國(guó)際多邊貿(mào)易規(guī)則、組織多邊貿(mào)易談判和解決成員間貿(mào)易爭(zhēng)端的三大核心職能。在貿(mào)易規(guī)則方面，僅成員國(guó)達(dá)成的《貿(mào)易便利化協(xié)定》就砍去了全球貿(mào)易成本的14%；在貿(mào)易談判方面，僅信息技術(shù)產(chǎn)品的成功磋商就使相關(guān)產(chǎn)品出口量提升了三倍之多；在爭(zhēng)端解決方面，世貿(mào)組織至今圓滿化解了多達(dá)580余起貿(mào)易糾紛風(fēng)險(xiǎn)。按照英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》的最新報(bào)道，僅過去一年WTO就為成員國(guó)帶去8550億美元的收益，每個(gè)成員國(guó)的GDP平均增加4.5%。

然而，在對(duì)外釋放出規(guī)則引導(dǎo)、談判誘導(dǎo)以及調(diào)停開導(dǎo)等系列能量的同時(shí)，WTO也強(qiáng)烈感到三大核心職能所遭遇的羈絆日漸加重，相應(yīng)的賦能空間被不斷壓縮，乃至與已經(jīng)收獲到的組織成就相比，WTO在國(guó)際貿(mào)易重大問題上的發(fā)聲量所顯示出的衰竭程度更為劇烈，甚至邊緣化與廢置化的危機(jī)也在步步逼近。這里除了電子商務(wù)、數(shù)字貿(mào)易以及知識(shí)產(chǎn)權(quán)等相關(guān)規(guī)則上的空白和缺失折射出WTO創(chuàng)新步履沉重滯后鏡像外，多哈回合談判的流產(chǎn)夭折以及爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)（DSB）的停擺癱瘓更是世貿(mào)組織承受功能抑制與撕裂之痛的直觀表達(dá)。

涵蓋農(nóng)業(yè)、非農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)準(zhǔn)入、服務(wù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等20項(xiàng)核心內(nèi)容并承載著削減貿(mào)易壁壘和創(chuàng)造公平貿(mào)易環(huán)境的多哈回合談判最初確定要在5年之內(nèi)完成磋商目標(biāo)，然而從成員國(guó)的部長(zhǎng)們坐到談判桌前的第一天開始，彼此在競(jìng)相搶著表達(dá)各自觀點(diǎn)與主張的同時(shí)，圍繞著內(nèi)容指向與政策條款所展開的爭(zhēng)論就從來沒有停止過，最終數(shù)輪回合下來，除了WTO第九屆部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上收獲了《巴厘一攬子協(xié)定》這一距離談判目標(biāo)十萬八千里的微小成果外，其他所有領(lǐng)域與項(xiàng)目的進(jìn)展依然封凍與滯留在原來水平。眼看著談判無法進(jìn)行下去了，接下來的部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議在多邊談判上不是走走務(wù)虛程序，就是轉(zhuǎn)移到其他與設(shè)定內(nèi)容不相干的話題上，多哈回合談判實(shí)質(zhì)上早已壽終正寢，只是形式上缺少一份WTO的官方聲明而已。

被視為WTO“皇冠明珠”的DSB在角色定位上是“全球貿(mào)易最高法院”，按照規(guī)定，DSB常設(shè)法官7人，并且處理每個(gè)案件至少需要3名法官。然而，從兩年前開始，7名法官先后有6人因任期屆滿或者年滿退休而離職，按照程序本應(yīng)及時(shí)遴選和增補(bǔ)，但因美國(guó)以DSB存在“越權(quán)裁決”和“審理超期”等問題為由多次動(dòng)用一票否決權(quán)干擾新法官遴選程序，導(dǎo)致DSB至去年年底只剩下一名法官。許多的增量貿(mào)易糾紛與新增投訴案例都不能在DSB那里得到合規(guī)審理，世貿(mào)組織仲裁機(jī)構(gòu)陷入自成立以來的徹底停擺。而更為嚴(yán)重的后果是，在對(duì)初次判決結(jié)果提出上訴但最終卻得不到終審判決的前提下，敗訴方完全有充足理由否決專家組報(bào)告，貿(mào)易博弈也最終讓位和屈服于“叢林法則”。

特別需要強(qiáng)調(diào)是，WTO的三項(xiàng)核心職能其實(shí)是緊密相連的，尤其是后兩項(xiàng)構(gòu)成了對(duì)第一項(xiàng)職能的有力保證，也就是說，多邊談判過程中如果成員國(guó)根本無視規(guī)則而是按照想當(dāng)然自描自畫，或者說有了摩擦與糾紛又得不到公正判決且最終各自任性而為，即便是世貿(mào)組織能夠制定出非常嚴(yán)密與周全的貿(mào)易規(guī)則，但這些規(guī)則都只是一紙空文而根本無法落地，同時(shí)宏觀意義上代表著世貿(mào)組織失去法定執(zhí)行力與有效性。由此觀之，目前WTO的功能已經(jīng)不是局部萎縮，而是全方位塌陷，甚至用名存實(shí)亡來形容也不為過。

回過頭去看，多哈回合談判的無疾而終也許只是時(shí)間斷面上的一個(gè)休止符，但由此引致的后遺癥卻在持續(xù)發(fā)酵，那就是WTO成員國(guó)紛紛另起爐灶，集體性跳出多邊貿(mào)易體制而選擇雙邊自由貿(mào)易協(xié)定（FTA）。據(jù)世貿(mào)組織統(tǒng)計(jì)，在已經(jīng)生效的區(qū)域貿(mào)易協(xié)定（RTA）中，近10年來雙邊FTA在RTA構(gòu)成中的占比高達(dá)90%。雖然雙邊FTA較多邊貿(mào)易協(xié)定靈活性更強(qiáng)且操作簡(jiǎn)單方便，但卻直接導(dǎo)致了世界貿(mào)易的碎片化，并割裂了全球價(jià)值鏈的分工與合作。而更重要的是，置于雙邊FTA中的國(guó)家在獲得了貿(mào)易合作紅利后，可能更多地會(huì)淡化或者放棄履行WTO成員國(guó)義務(wù)，世貿(mào)組織所倡導(dǎo)的多邊貿(mào)易進(jìn)程于是變得更加的步履維艱。

組織凝結(jié)力遭遇雙邊FTA分流的同時(shí)，WTO更是受到了貿(mào)易保護(hù)主義、單邊主義等逆全球化浪潮的沖擊。根據(jù)《全球貿(mào)易預(yù)警》數(shù)據(jù)顯示，過去10年除了美國(guó)拋出了多達(dá)1500余項(xiàng)貿(mào)易保護(hù)措施外，G20中的另外19個(gè)國(guó)家也累計(jì)出臺(tái)了保護(hù)主義政策8000多項(xiàng)，其中僅2019年全球范圍內(nèi)就新增了1291個(gè)新貿(mào)易壁壘，而伴隨著新冠疫情對(duì)各國(guó)經(jīng)濟(jì)的沖擊，各種形式的貿(mào)易保護(hù)手段可能會(huì)密集登場(chǎng)。受到影響，在過往10年全球貿(mào)易增速只有金融危機(jī)前20年年均增速一半的基礎(chǔ)上，世貿(mào)組織預(yù)測(cè)今年國(guó)際貿(mào)易將出現(xiàn)高達(dá)30%的降幅。

顯然，無論是全球蔓延開來的雙邊FTA，還是從世界各個(gè)角落冒出來的單邊主義，抑或是各種改頭換面的保護(hù)主義政策，都已經(jīng)成為了世貿(mào)組織所必須面對(duì)的全新挑戰(zhàn)，而且全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展重心的位移，貿(mào)易主體力量的重構(gòu)，貿(mào)易形態(tài)的升級(jí)以及貿(mào)易方式的更替和改進(jìn)等等，都需要世貿(mào)組織做出相應(yīng)改變與突破時(shí)代局限，加速變革已經(jīng)成為了所有成員國(guó)投射到WTO的基本共識(shí)。對(duì)此，中國(guó)、美國(guó)、歐盟、日本、加拿大和澳大利亞等均以不同方式提出了自己的方案建議，集體智慧無疑為世貿(mào)組織改革做好了基礎(chǔ)性鋪墊。

分析發(fā)現(xiàn)，盡管各方就世貿(mào)組織改革存在著不小的分歧，但除美國(guó)以外，幾乎所有WT0成員國(guó)在堅(jiān)持多邊貿(mào)易體制、維護(hù)和加強(qiáng)爭(zhēng)端解決機(jī)制、提升日常工作透明度以及推動(dòng)貿(mào)易規(guī)則升級(jí)等核心主張上基本保持一致，有了這樣的共同訴求，其他具體規(guī)則比如發(fā)展中國(guó)家身份的認(rèn)定、最惠國(guó)待遇享受范圍與程度、公平競(jìng)爭(zhēng)標(biāo)準(zhǔn)、產(chǎn)業(yè)政策和補(bǔ)貼以及爭(zhēng)端解決方式等都不難通過談判協(xié)商來解決，而且也容易求得各方接受的最大公約數(shù)。

不得不強(qiáng)調(diào)的是，無論美國(guó)對(duì)雙邊自由貿(mào)易模式表現(xiàn)得如何頑固與強(qiáng)硬，世貿(mào)組織改革都不能在多邊自由貿(mào)易上出現(xiàn)任何立場(chǎng)上的搖擺，因?yàn)橹挥泻葱l(wèi)了多邊自由貿(mào)易，才能確保WTO中弱小國(guó)家獲得可以站在一起的機(jī)會(huì)，從而在與大國(guó)博弈中取得相對(duì)充分的話語權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)自己的利益訴求，而且在單個(gè)經(jīng)濟(jì)體競(jìng)爭(zhēng)力處于失衡狀態(tài)的全球格局中，保護(hù)落后與發(fā)展中國(guó)家是世貿(mào)組織一以貫之的基本理念，同時(shí)還是經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)所應(yīng)當(dāng)恪守的經(jīng)濟(jì)道德底線；對(duì)于世貿(mào)組織來說，動(dòng)搖了多邊貿(mào)易的根基，有關(guān)非歧視原則、促進(jìn)公平競(jìng)爭(zhēng)原則以及最惠國(guó)待遇原則等都將成為沒有任何實(shí)質(zhì)意義的道德說教，整個(gè)組織也將徹底失去公共產(chǎn)品的屬性，進(jìn)而被叢林法則所完全主宰與支配。

因此，圍繞著世貿(mào)組織變革可能出現(xiàn)的一個(gè)極端現(xiàn)象是，美國(guó)或許會(huì)通過實(shí)施退出WTO的行為來給改革制造壓力，但這種態(tài)勢(shì)不會(huì)持續(xù)很久。對(duì)于美國(guó)而言，徘徊在世貿(mào)組織之外，固然可以更加隨心所欲地制定對(duì)他國(guó)貿(mào)易條件，但那同樣意味著他國(guó)可以這樣對(duì)待美國(guó)；沒了世貿(mào)組織，美國(guó)可能在雙邊貿(mào)易中不得不投入更大成本來協(xié)調(diào)與其利益相關(guān)國(guó)之間的貿(mào)易紛爭(zhēng)；鑒于此，不排除像上個(gè)世紀(jì)80年代那樣，美國(guó)在搞出一大堆單邊措施或者雙邊沖突的麻煩后因形勢(shì)所迫又不得不回到多邊貿(mào)易體系中來。