鄉(xiāng)村治理視角下基層“微權(quán)力”治理的實踐與探索

摘要：新時代鄉(xiāng)村社會治理是國家治理體系和治理現(xiàn)代化的重要組成內(nèi)容和核心攻堅領(lǐng)域。鄉(xiāng)村的微權(quán)力治理是鄉(xiāng)村社會治理的最基本的保障。本文以成都市J縣為調(diào)研樣本，探索基層微權(quán)力的治理模式。

關(guān)鍵詞：微權(quán)力;微權(quán)力治理;群防群治

黨的十九屆四中全會對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化作出了重大戰(zhàn)略部署。鄉(xiāng)村治理是國家治理的重要單元，也是國家治理的突出短板。鄉(xiāng)村“微權(quán)力”治理是加強鄉(xiāng)村黨風廉政建設(shè)，推進鄉(xiāng)村有效治理的有力保證?！拔?quán)力”是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、站所、村（社區(qū)）等基層單位和基層干部行使的權(quán)力?！拔?quán)力”的實施主體級別相對較低、用權(quán)處于實質(zhì)性關(guān)鍵環(huán)節(jié)、違紀違法危害更為直接、與群眾切身利益息息相關(guān)。因此，建立專群結(jié)合、群防群治的微權(quán)力治理體系，打好微權(quán)力治理的組合拳，為實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興提供強有力的保障。

一、鄉(xiāng)村微權(quán)力治理的難點

（一）村級矛盾越來越復(fù)雜多元，廉政風險加大

隨著工業(yè)化城鎮(zhèn)化進程加快，越來越多的社會資本進入鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村資金項目越來越多，城鄉(xiāng)市場日益繁榮，流動人口持續(xù)增加，在農(nóng)村，拆遷安置、工程建設(shè)、環(huán)境保護、村公資金使用等領(lǐng)域的新情況、新問題層出不窮，涉及利益關(guān)系越來越復(fù)雜，各類矛盾糾紛越來越多，基層社會治理難度不斷加大。

（二）村級微腐敗案件多發(fā)頻發(fā)，廉政管控難度加大

以成都市J縣為例，2017年6月份以來，針對村級扶貧、惠農(nóng)、村公資金、土征等重點領(lǐng)域，開展明察暗訪 1638 次，發(fā)現(xiàn)村級“微腐敗”問題 866 個，立案查處 150 件 163 人，通報曝光 48 件 63 人。村級微腐敗案件數(shù)占2017年以來查處的違法違紀總案件數(shù)的 68.8%。村級微腐敗案件占比較大，并多發(fā)頻發(fā)。

（三）紀檢監(jiān)察隊伍力量相對不足，廉政管控力量不足

以J縣為例，全縣共有217名從事紀檢監(jiān)察工作的干部，監(jiān)察對象為14697人。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）上，除了紀檢監(jiān)察干部外，年輕的村大生要么不符合從事紀檢監(jiān)察工作的條件，要么不是黨員，加上基層微腐敗多發(fā)頻發(fā)，直接導(dǎo)致基層紀檢監(jiān)察人員匹配與所擔負的重任不相適應(yīng)，造成“小馬拉大車”現(xiàn)象。

針對鄉(xiāng)村微權(quán)力治理上的難點，探索微權(quán)力治理主體實現(xiàn)從一元治理到多元治理的演化，即探索把黨內(nèi)監(jiān)督與群眾監(jiān)督相結(jié)合的多元化組合式的治理模式尤顯迫切。

二、多元化組合式的微權(quán)力治理模式的實踐—以成都市J縣的治理模式為樣本

（一）標準配權(quán)，編制權(quán)責清單，微權(quán)力運行有據(jù)可依

對涉及基層資金、資產(chǎn)、資源管理、工程建設(shè)、土地管理和保障救助等日常運作頻繁、群眾普遍關(guān)心的事項權(quán)力，分類細化羅列“三資”管理、組織人事、公共服務(wù)具體權(quán)力事項，編制必設(shè)清單目錄，編制鎮(zhèn)黨委政府權(quán)力清單104項，部門權(quán)力清單75項;依據(jù)法律法規(guī)編制鎮(zhèn)黨委政府負面清單 22項、部門禁止事項58項。對照權(quán)力清單，明確事項辦理步驟，設(shè)置運行程序，繪制權(quán)力運行流程圖97張，通過厘清每個事項的權(quán)力框架和運行軌道，減少”微權(quán)力”運行的隨意性和失范性，切實做到“清單之外再無權(quán)力”。

（二）全程控權(quán)，建立村級廉勤巡訪監(jiān)督機制，微權(quán)力運行有點可控

一是網(wǎng)格密布，監(jiān)督全覆蓋。按照片區(qū)監(jiān)督原則，每3-5個村（社區(qū)）設(shè)立一個廉勤巡訪監(jiān)督組，每個組配備2名廉勤巡訪監(jiān)督員，實現(xiàn)全縣所有村（社區(qū)）全覆蓋。二是人員優(yōu)選，隊伍精組建。明確廉勤巡訪監(jiān)督員的基本條件，列出“五選”“五不選”正負清單，嚴格把關(guān)熟悉基層、責任心強、正派公正等選聘條件，嚴格遵守不在鎮(zhèn)村組干部中選聘等回避原則，選聘了176名村級廉勤巡訪監(jiān)督員，平均年齡50歲。（其中既有熟悉政策的退休教師、離任鎮(zhèn)村干部，也有精力充沛的回鄉(xiāng)大學(xué)生、退伍軍人，以及熟悉村情民意的網(wǎng)格員、普通農(nóng)民。）三是精準定位，權(quán)責更明晰。劃定職責權(quán)限，廉勤巡訪監(jiān)督員通過走訪群眾、列席會議、廉情直報三項履責方式，對責任片區(qū)村級事務(wù)以及村干部履職情況、工作作風進行監(jiān)督，重點監(jiān)督干部主動服務(wù)意識不強，不作為及“懶散拖”等問題，同時配合收集群眾訴求、化解基層矛盾、開展宣傳教育等，形成廉政風險防控密閉工作鏈條。

（三）公開曬權(quán)，建立多元化群聯(lián)群防監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，微權(quán)力運行有跡可查

便于群眾了解和監(jiān)督，借助科技手段，將權(quán)力清單內(nèi)容、規(guī)章制度、“三重一大”事項、運行程序、運行過程、運行結(jié)果 “六公開”。通過公開欄、基層平臺、公眾訂閱號、QQ群多渠道公開“微權(quán)力”清單，樹立政黨為政府公開事項12類31項，村級9類41項，做到及時公開。通過廉政信息透明化、公開化和可問責化，限制鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村級權(quán)力行使中的專權(quán)、亂權(quán)現(xiàn)象，強化責權(quán)意識。

三、鄉(xiāng)村治理視角下微權(quán)力治理的幾點思考

（一）加強宣傳教育，營造推進微權(quán)力治理的良好氛圍

1、加強對外宣傳

通過發(fā)放宣傳冊、調(diào)研問卷、傳單、建立微信公眾平臺等途徑，面向社會廣泛的宣傳微權(quán)力治理工作，使普通群眾了解微權(quán)力治理工作的目的意義，實現(xiàn)群眾的有效參與。

2、引導(dǎo)轉(zhuǎn)變觀念

加強教育培訓(xùn)，引導(dǎo)工作人員由傳統(tǒng)的隨意自由的思維方式向嚴格的治理服務(wù)型思維方式的轉(zhuǎn)變。強調(diào)微權(quán)力的治理一方面是約束權(quán)力的另一方面也是對行政人員依法行政、依法用權(quán)的保護，引導(dǎo)工作人員轉(zhuǎn)變觀念。

3、深挖廉政文化

積極挖掘當?shù)氐牧幕?，通過引導(dǎo)、示范和教育等手段，培育政府的廉潔文化，樹立法治的權(quán)威，堅持法律至上的理念，培育不敢腐、不愿腐、不能腐的廉政文化，為微權(quán)力試點工作的鋪展營造良好的工作氛圍。

（二）優(yōu)化完善權(quán)力清單制度，抓住微權(quán)力治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

1、加強業(yè)務(wù)指導(dǎo)，優(yōu)化權(quán)力清單編制

權(quán)力清單的編制不僅是將政府職能和管理權(quán)限的簡單羅列公布，也是政府科學(xué)規(guī)范調(diào)配重組行政資源，避免權(quán)力交叉重疊的過程。圍繞部門職責、厘清部門間的職責邊界，對工作人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，進行重點輔導(dǎo)，提出切實要求，讓參與編制的工作人員切實明白權(quán)力清單編制的目的意義、方法內(nèi)容、注意事項。

2、強調(diào)多方聯(lián)動，實現(xiàn)群眾有效參與

權(quán)力清單的編制需要廣泛征求意見，各部門聯(lián)合發(fā)動，厘清各自職責范圍，讓群眾代表、企業(yè)代表、社會組織、宗族代表等參與草擬、編制、公示過程，邊征求意見邊完善，邊曬權(quán)邊完善。

3、編制 “責任清單”，建立核查問責機制

權(quán)力清單應(yīng)連帶核查清單、責任清單以及民眾“權(quán)利清單”的落實。以清單為依據(jù)，嚴格問責，懲治和糾正政府部門與公務(wù)人員的不作為、亂作為等不按照權(quán)力清單規(guī)范用權(quán)的行為。若無堅實的核查問責機制提供制度上的保障，權(quán)力清單制度將成一紙空文。

（三）建章立制，確保微權(quán)力治理能夠常態(tài)化進行

1、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行的法律體系保障

完善監(jiān)督規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)微權(quán)力運行的法律規(guī)范，提升微權(quán)力監(jiān)督法規(guī)制度的層級，針對不同時期，不同階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行中出現(xiàn)的新情況、新問題，及時研究制定規(guī)范權(quán)力運行的新法律法規(guī)、新制度，尤其是要建立完善工程招投標、產(chǎn)權(quán)交易、政府采購、土地資源出讓，教育醫(yī)療收費、行政執(zhí)法和刑事司法等領(lǐng)域的權(quán)力運行規(guī)范制度，使微權(quán)力運行有法可依。

2、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行規(guī)范指數(shù)評估機制

通過定性考察和定量評估兩個方面，以決策、執(zhí)行、監(jiān)督三個方面內(nèi)容作為具體指標、進行百分制定量評估，根據(jù)分值確定權(quán)力運行規(guī)范指數(shù)，并與黨委主體責任落實及年度黨風廉政建設(shè)考核相掛鉤，形成權(quán)力運行規(guī)范化的考評機制 ，從而激勵并約束鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力運行。

3、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力運行多方聯(lián)動的監(jiān)督機制

暢通監(jiān)督舉報的渠道和方式，加強對信訪舉報和問題線索管理，把讓基層政府、人民群眾、企業(yè)組織都能明確自身的權(quán)利與義務(wù)，構(gòu)建鎮(zhèn)、村、群眾三級聯(lián)動監(jiān)督機制，監(jiān)督權(quán)力運行，讓“按清單辦事、依規(guī)范用權(quán)”的意識入耳、入腦、入心，牢牢守住各級各類人員不敢腐、不愿腐、不能腐的底線。

作者簡介：武素遷（1984.12-），漢，法學(xué)碩士，河北省隆堯縣人，中共金堂縣委黨校干部培訓(xùn)科科長，法學(xué)講師。