鄉(xiāng)村振興背景下法治鄉(xiāng)村建設機制研究

關鍵詞 證據(jù)意識 程序公正 鄉(xiāng)村振興

基金項目：“新時代背景下青島海島鄉(xiāng)村振興機制研究”（QDSKL1801181）;新常態(tài)視域下山東海島社區(qū)管控法律機制構(gòu)建研究（J15WE04）。

作者簡介：賈寶金，青島農(nóng)業(yè)大學經(jīng)濟學院（合作社學院）副教授、法學博士。

中圖分類號：D601 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.06.078

2020年3月25日習近平總書記在第三次依法治國委員會上通過了《關于加強法治鄉(xiāng)村建設的意見》，要求進一步加強和深化鄉(xiāng)村法治建設。提高鄉(xiāng)村村民的法律素養(yǎng)，提高村民用法治思維、法治方式解決鄉(xiāng)村振興過程中遇到的問題的能力。

一、鄉(xiāng)村在法治建設方面存在的缺陷

（一）傳統(tǒng)文化缺少法治因素導致鄉(xiāng)村法治文化的缺失

傳統(tǒng)文化崇尚人治，重視圣人在鄉(xiāng)村治理中的作用。《荀子·君道》：“有治人，無治法?！?主張有善于治國的君主，沒有善于治國的法度，強調(diào)人在治理國家中的作用。人治文化在我國歷史中一直占據(jù)主要地位，并且在鄉(xiāng)規(guī)民約中得到進一步的強化和鞏固。隨著市場經(jīng)濟縱深發(fā)展，鄉(xiāng)村中人與人之間的交往更關注利益，尤其是經(jīng)濟利益，被逐漸放在首位，為了利益可以突破道德底線，甚至于踐踏法律，利益的信仰和權(quán)威代替了法律的信仰和權(quán)威，導致鄉(xiāng)村法治處在可有可無的尷尬境地。

（二）法律信仰與權(quán)威的缺失阻礙了鄉(xiāng)村法治建設的發(fā)展

封建的集權(quán)統(tǒng)治使人相信權(quán)力而不相信法律。村民對法律的信仰和敬畏之心還沒有樹立起來，上訪是村民解決矛盾的常態(tài)方式，寄希望于一個青天大老爺。究其原因，一是長期以來村民通過關系和人情來解決自己遇到的問題，見效快，而且效果好。二是身邊出現(xiàn)的個別司法不公的情況影響了司法公信力。打招呼、請客送禮等個別不公正的司法案例帶來的負面影響短時期內(nèi)難以消除。三是村民證據(jù)意識淡薄，沒有證據(jù)或證據(jù)不充分，導致自己的合理主張得不到法律的認可，從而不相信法律。除了打官司以外還要打關系現(xiàn)象的存在，給鄉(xiāng)村帶來負面影響，消弱了法律的權(quán)威。

（三）村民證據(jù)意識的缺乏與人類認識能力局限性導致某些案件在短時期內(nèi)無法查清

沒有證據(jù)或證據(jù)不足，就會導致自己的權(quán)益在法律上得不到支持，這會導致村民失去對法律的信心。同時，由于人類認識能力的有限性，對某些案件在特定的時期無法查清。雖然人類認識能力在現(xiàn)在獲得極大的提高，但由于事物自身的復雜性，在一定的歷史階段人類認識工具的有限性，現(xiàn)有的技術(shù)手段可能在短時期內(nèi)無法查清事實的真相，但案件又要求必須在法定的期限內(nèi)結(jié)案，同時法官又不能拒絕裁判，這導致法官必須在有限的條件和有限的時間內(nèi)做出公正的裁判，難免會出現(xiàn)誤判的情況。

（四）對實質(zhì)公平的追求與程序正義理念存在著沖突

鄉(xiāng)村自古就存在追求公平的思想。西周時期，如果殺人者是因為正當?shù)睦碛啥鴼⑷?，被殺之人的親屬不能復仇，如果復仇，就被處死。即使是殺人犯，如果其行為符合正義的目標，是不能被追究法律責任的。我國的文化傳統(tǒng)追求的是實質(zhì)公平，而不是程序公平。在如何實現(xiàn)正義的追求上，缺乏程序正義的理念。為了實現(xiàn)實質(zhì)正義，更多的依靠口供，所以古代刑訊逼供比較普遍，草菅人命的現(xiàn)象時有發(fā)生，近代為了避免冤、假、錯案的發(fā)生，由追求實質(zhì)公平轉(zhuǎn)向程序公平，但由于文化因素中程序公平的缺失，當實質(zhì)公平不能實現(xiàn)時，村民會懷疑甚至否認法律。

二、法治鄉(xiāng)村建設的影響因素

（一）市場因素

法治環(huán)境的產(chǎn)生有其內(nèi)在的經(jīng)濟根源?！翱v觀法治歷史，法治總是與商品經(jīng)濟相關，而與自給自足的自然經(jīng)濟和以國家壟斷為內(nèi)容的產(chǎn)品經(jīng)濟無緣。” 市場經(jīng)濟的深化發(fā)展，鄉(xiāng)村自給自足的自然經(jīng)濟在一定程度上被打破，但其影響還存在。為了保障農(nóng)民的基本生活條件，我國農(nóng)村實行一戶一宅，無償使用宅基地制度和以戶為單位的耕地承包經(jīng)營制度。農(nóng)民自己種地就可以解決基本的生活問題，市場交換發(fā)展不充分，市場機制不完善，市場經(jīng)濟內(nèi)生的法治環(huán)境也不太明顯，從而阻滯了鄉(xiāng)村法治建設的步伐。

（二）歷史文化因素

法治需要一種科學地、理性地文化?！叭酥涡枰廾?、無知、迷信和愚忠等非理性因素來支持，法治則需要科學精神來支持?！痹卩l(xiāng)村留守的大多數(shù)是老人和孩子，這些留守群體絕大部分是70年代以前出生的，文化層次處在社會最低層。雖然改革的春風吹進鄉(xiāng)村，但我國的鄉(xiāng)村是從合作社化運動走過來，缺乏市場經(jīng)濟的歷史土壤。同時特有的經(jīng)濟模式造成優(yōu)秀人才向城市流動的單向機制，導致鄉(xiāng)村中的大多數(shù)人年齡已經(jīng)在45歲以上，鄉(xiāng)村處在老齡化社會，很難與時俱進，面對多元化的價值文化的沖擊，往往會迷失方向。燒香拜佛等非理性的文化因素也開始盛行泛濫。阻礙了鄉(xiāng)村法治建設的進程。

（三）法治教育因素

普法教育已經(jīng)30多年，但是針對鄉(xiāng)村的普法教育一直是薄弱環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村普遍遠離城市，經(jīng)費有限導致鄉(xiāng)村的普法教育流于形式。鄉(xiāng)村法治教育中缺乏專門的人才來從事這項工作?！皩徱曃覈ㄖ谓逃羞@樣一種傾向，那就是把法律解釋成一種戒律，要老百姓服從，讓老百姓守法就是讓老百姓‘聽話，在法律面前規(guī)規(guī)矩矩并且用違法犯罪率高低，作為衡量一個地區(qū)法治水平的唯一標準” 。鄉(xiāng)村的法治教育脫離鄉(xiāng)村實際，村民感到法治教育沒有用處，導致法治教育缺乏針對性和實效性。

三、法治鄉(xiāng)村建設機制構(gòu)建

（一）深化土地制度改革，奠基鄉(xiāng)村法治建設的經(jīng)濟基礎

法治的存在和發(fā)展依賴于現(xiàn)有的經(jīng)濟基礎，因此，鄉(xiāng)村的法治建設必須從經(jīng)濟基礎入手，深化土地制度改革。在新時代背景下，對承包地和宅基地實行三權(quán)配置，將土地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和宅基地的所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)分別作出規(guī)定，發(fā)揮了市場主體的積極性，激發(fā)了農(nóng)村土地市場的活力，還需要從以下幾個方面完善：

1.構(gòu)建農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓、入股、合作的全國性信息網(wǎng)絡平臺

土地經(jīng)營權(quán)入市，在全國性的市場上進行資源的優(yōu)化配置。首先，土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的確權(quán)發(fā)證在全國范圍實施，對每一項權(quán)利通過登記頒證制度確認，有助于交易的進行;其次由地方政府出面建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)信息網(wǎng)絡系統(tǒng)，為農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)提供中介服務，有需要將土地經(jīng)營權(quán)進行流轉(zhuǎn)的農(nóng)戶，可以到土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)平臺發(fā)布流轉(zhuǎn)信息，也可以直接進入招投標程序，通過平臺實現(xiàn)農(nóng)戶土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的信息在全國范圍內(nèi)發(fā)布，實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置;最后，完善土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)控機制。土地經(jīng)營權(quán)在流轉(zhuǎn)的過程中目前普遍存在改變或者變相改變土地用途的情況，應加強土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)用途的監(jiān)控機制，通過嚴格執(zhí)法和增加違法的成本來促進流轉(zhuǎn)的合法進行。

2.建立土地承包權(quán)退出的市場機制

土地承包權(quán)是農(nóng)戶的一項資格權(quán)，隨著市場經(jīng)濟改革的深入發(fā)展，許多農(nóng)民已經(jīng)在城市買了房子，有的已經(jīng)在城市落戶，并在城市從事商業(yè)經(jīng)營，農(nóng)村承包的土地有的荒蕪、閑置，有的已經(jīng)出租給鄰居經(jīng)營，可以通過市場機制引導這部分人退出土地承包權(quán)，具體做法可以從以下幾個方面進行：首先，建立土地承包權(quán)市場評估平臺，對土地承包權(quán)進行市場評估，確認其市場價值，為土地承包權(quán)退出提供依據(jù);其次，對土地承包權(quán)實施分類管理。對閑置兩年以上的承包地，由村集體無償收回。對在城市落戶的村民，根據(jù)自愿的原則，由村集體按照市場價收購承包地。

3.建立宅基地使用權(quán)市場化流轉(zhuǎn)機制

根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定，農(nóng)村宅基地的流轉(zhuǎn)只能在同村村民之間進行。這就將最具有購買能力的城鎮(zhèn)居民排斥在外，不利于實現(xiàn)資源的最大價值。宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)主體應遵循經(jīng)濟規(guī)律，取消身份限制，但對宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)做如下限制：首先，規(guī)定宅基地使用權(quán)的年限為30年，到期后需要交納使用金才能予以延期，使用金的具體數(shù)額由市場決定。其次，規(guī)定連續(xù)兩年閑置的宅基地，村集體有權(quán)收回。

（二）構(gòu)建鄉(xiāng)村精準法治普法機制，增強普法的針對性、時效性

首先，健全鄉(xiāng)村普法組織，針對鄉(xiāng)村的特殊性進行普法教育活動。普法的對象是鄉(xiāng)村村民，普法的內(nèi)容是與村民生產(chǎn)、生活密切相關的法律知識。單獨成立鄉(xiāng)村普法辦公室，每年集中進行鄉(xiāng)村普法活動，形式可以是專題講座、咨詢、案例等。其次，構(gòu)建鄉(xiāng)村普法合作機制。由當?shù)剞r(nóng)業(yè)部門牽頭，組織律師事務所、司法所、法院、檢察院等一線辦案部門，定期或不定期的到鄉(xiāng)村進行宣講，現(xiàn)場解答村民的疑問。再次，建立鄉(xiāng)村法治宣傳網(wǎng)絡信息系統(tǒng)。充分利用手機、電視、電腦等平臺，就涉鄉(xiāng)村方面的法律、法規(guī)和案例進行廣泛的宣傳。最后，建立鄉(xiāng)村普法實效反饋機制。對村民的疑問、普法效果及時進行評估，找出存在的不足，提出完善的方案，進步提高普法的針對性，切實解決鄉(xiāng)村法治建設遇到的問題。

（三）開拓鄉(xiāng)村法治文化建設的新路徑

1.將公平正義理念融入鄉(xiāng)村

鄉(xiāng)村由戒律式的法治文化建設轉(zhuǎn)向以公平正義為核心的法治文化建設。公平正義是法治的核心價值追求，鄉(xiāng)村法治文化建設不是清規(guī)戒律的宣傳，而是公平正義的維護與弘揚，以及如何實現(xiàn)公平正義的最佳途徑。公平正義是法律的終極價值追求，法治文化的建設圍繞什么是公平正義，如何實現(xiàn)公平正義來展開的，鄉(xiāng)村村民需要的不是清規(guī)戒律，而是如何實現(xiàn)公平正義，如何能夠在一個公平正義的鄉(xiāng)村中生活。

2.政府主導，鄉(xiāng)村參與

政府是鄉(xiāng)村法治文化建設的積極推動者，政府本身擁有廣闊的法治文化資源，能夠整合這些資源來推動鄉(xiāng)村法治文化的順利進行。首先，建設法治文化示范村、法治文化廣場，以點帶面，推動法治建設。其次，政府工作人員在工作中以身作則，依法辦事，模范遵守、運用法律來解決鄉(xiāng)村問題。最后，村干部帶頭學法、尊法、用法。鄉(xiāng)村兩委成員首先自己要學法、尊法、用法，養(yǎng)成遇事找法，解決問題靠法的辦事習慣。兩委成員的法言法行在村里具有潛移默化的影響作用，可以說抓住了兩委成員，就抓住了鄉(xiāng)村法治文化建設的牛鼻子。

3.弘揚權(quán)利，推動鄉(xiāng)村村民的廣泛參與

法治來源于生活，同時又高于生活，法治就在村民的身邊，在全面依法治國的大背景下，鄉(xiāng)村村民對法律有強烈的需求，渴望獲得法律的幫助。首先，積極培養(yǎng)鄉(xiāng)村村民的權(quán)利意識。鄉(xiāng)村村民權(quán)利意識的覺醒才能促使村民自覺的學習、運用法律，提高村民學法、用法的積極性和主動性。其次，培養(yǎng)鄉(xiāng)村村民的證據(jù)意識，學會如何運用證據(jù)來保護自己的合法權(quán)益。證據(jù)在維護自己的合法權(quán)益中起著核心的作用，由于沒有證據(jù)或證據(jù)不足導致無法維護自己合法權(quán)益的情況在村民中經(jīng)常發(fā)生，也在一定程度上損害了法律的權(quán)威，因此，教會村民如何搜集、保留證據(jù)，有助于鄉(xiāng)村法治文化的建設。最后，培養(yǎng)村民法律至上觀念，自覺尊重維護法律的權(quán)威。鄉(xiāng)村村民的合法權(quán)益需要法律來保障，如果不尊重法律，肆意的踐踏法律，就會損害法律的權(quán)威，從而損害自己的合法利益。

注釋：

李偉民主編.法學辭海[M].藍天出版社，1998年版，第1010頁.

張文顯.法理學[M].法律出版社，1997年版，第243頁，第244頁.

汪太賢.論中國社會主體對法律的依賴性[J].云南電大學報，1995（4），第32頁.